Geld- en kapitaalmarkt
y^
De herstructurering van de
buitenlandse schuld van Polen
DRS. J. A. SCHOLTEN*
Inleiding
Ten einde de lopende en geplande ontwikkeling van de Poolse economic en de
financieringsbehoefte van Polen te bespreken, nodigde Bank Handlowy, de
staatsbank die voor Polen bijna alle financiele transacties met het buitenland
afhandelt, haar belangrijkste Westerse
correspondentbanken uit voor een vergadering in de Plaisterers Hall te Londen
op 5 maart jl. Daar kregen de banken te
horen wat velen al enige tijd vreesden,
namelijk dat Polen niet langer in staat
zou zijn aan zijn financiele verplichtingen te voldoen. Jan Woloszyn van Bank
Handlowy verzocht de banken om
..rescheduling” van de aflossingen voor
1981, 1982 en 1983. Na een uiteenzetting
van ongeveer een uur verlieten alle Polen
de zaal en een omvangrijk gezelschap
Westerse bankiers kon meteen de beraadslagingen starten over de tot nu toe
omvangrijkste herstructurering.
$ 12,6 mrd. uit directe commercie’le
bankkredieten. Over de gegarandeerde
kredieten is apart onderhandeld met de
regeringen van 15 Westerse landen te
Parijs. Eind april al werd overeenstemming bereikt over ..rescheduling” van
90% van aflossings- en renteverplichtingen over 1981. Het ging hierbij om een
bedrag van $ 4,5 mrd. De banken onderhandelen nog steeds over de hoofdsom
die op, of tussen 26 maart en 31 december 1981 vervalt en waarmee een bedrag
van $ 2,5 a 3 mrd. is gemoeid. Eind juli
hopen de banken het in Zurich onderling eens te worden.
Wat is er nu zo bijzonder aan de herstructurering van de Poolse schuld?
Allereerst is dat de omvang van de
schuld. Ging het in 1981 om herstructurering van $ 7,5 mrd., voor 1982 moet
over $ 5,7 mrd. worden onderhandeld
en het aflossingsschema vermeld voor
1983 $ 3,6 mrd. We kunnen daar de
recente onderhandelingen met Turkije
en Bolivia tegenoverstellen. Met Turkije
ging het om een bedrag van $ 3 mrd. en
De herstructurering
Ultimo 1980 had Polen een schuld aan
het Westen van $ 23 mrd., waarvan
$ 10,4 mrd. uit door Westerse overheden
gegarandeerde kredieten bestond en
*De auteur is medewerker van het Econo-
misch Bureau van de Amro bank. Het artikel
is geschreven a litre personnel.
de onderhandelingen namen twee jaar
in beslag. Met Bolivia werd men het
binnen een jaar al eens, maar het betrof
een veel lager bedrag, namelijk $ 450
mln. Op de tweede plaats worden de
onderhandelingen by de banken organisatorisch bemoeilijkt door het grote aantal banken dat betrokken is bij de herstructureringsoperatie, namelijk 460. Bij
de tot nu toe plaatsgevonden herstruc-
tureringen was meestal een aantal banken zo nauw betrokken bij de kredietverlening aan een land of had een beperkt aantal banken een dermate groot
aandeel in de vorderingen op het land,
dat het formeren van een onderhandelingscomite of ,,Task Force” bijna van-
zelf plaatsvond. De ,,Task Force” kwam
vervolgens meestal zonder noemens-
waardige inspraak van de achterban tot
een akkoord.
Door het grote aantal betrokken ban-
ken en de sterke spreiding van de schuld
over de banken werd men gedwongen
tot een andere opzet te komen. Alle betrokken banken hebben zich per land
georganiseerd. De landen vaardigen
vervolgens een of twee banken af naar
de vergaderingen van de „ Multinational
Task Force” (MTF). De vertegenwoordigers van de landengroepen brengen de
wensen uit hun landen tijdens de vergaderingen van de MTF in, en rapporteren later weer terug aan de banken uit
hun land. De MTF bestaat momenteel
uit 21 banken uit 12 landen. Daarnaast
doen een aantal landen vanaf de zijlijn
mee door zich wel landelijk te organiseren, maar geen vertegenwoordigers af
te vaardigen naar de MTF. De Nederlandse banken worden door de AMRO
bank in de MTF vertegenwoordigd.
De werkwijze van de MTF is deze keer
weliswaar democratisch, maar ook zeer
tijdrovend. Intussen blijft het gevaar bestaan dat een van de 460 banken uit de
rijen breekt en alsnog haar vordering
onmiddellijk opeist. Via de z.g. ,,cross
default”-bepalingen in veel leningsovereenkomsten wordt dan meteen bijna de
hele schuld onmiddellijk opeisbaar en is
de kans op herstructurering verkeken.
Vooral om deze reden dringen de Europese banken aan op het snel bereiken
van een akkoord. De Amerikaanse banken geven echter de voorkeur aan een
andere aanpak en hechten veel waarde
aan een preciese regeling, desnoods ten
koste van de snelheid. Ook wensen de
Amerikanen de Poolse economic nauwlettender te volgen en willen hierover
duidelijke afspraken ma ken met de
Polen.
Niet alleen het grote aantal banken
maar ook grote verschillen in kredietvormen veroorzaken problemen. Zo zijn
bij voorbeeld twee Amerikaanse leningen bestemd voor koperprojecten en
werd de aflossing verbonden met de opbrengsten van de koperexport. De betrokken banken bij deze koperleningen
wensen nu een bevoorrechte behandeling van hun leningen.
ESB 29-7-1981
Een derde probleem vormt de wat afwijkende route waarlangs de onderhandelingen moeten plaatsvinden. Ofschoon
er geen draaiboek bestaat voor de wijze
waarop schuldenregelingen tot stand
komen, heeft zich in de loop der tijd
toch een bepaald patroon ontwikkeld.
Het debiteurenland (de schuldenaar)
verzoekt om een bijeenkomst van de
overheden van crediteurenlanden binnen het kader van de z.g. Club van Parijs,
voor een regeling van de officiele schuld.
De Club van Parijs is ontstaan in 1956
toen Argentinie op discrete en informele
wijze zijn schulden uit het eerste Perontijdperk wenste te consolideren. De vergadering vond plaats in Parijs onder
voorzitterschap van een vertegenwoordiger van het Franse ministerie van
Financien. De vergaderingen van de
Club van Parijs worden bijgewoond
door het IMF, de Wereldbank en de
UNCTAD. Het IMF en de Wereldbank
verstrekken daarbij informatie over de
economische ontwikkeling van het land
en de betalingsbalanssituatie. De crediteurennaties verzoeken het debiteurenland vaak een ,,stand by”-krediet aan te
vragen bij het IMF, waarbij de IMFcondities waaronder het ,,stand by”krediet wordt gegeven, als een soort
garantie gelden voor de toekomstige
mogelijkheid van de debiteur om aan
zijn verplichtingen te voldoen.
Met het belangrijker worden van de
commerciele banken in de internationale
kredietverlening raken de banken ook
steeds meer betrokken bij schuldenregelingen voor landen. De onderhandelingen die de banken voeren staan los van
de Club van Parijs, maar volgen meestal
wel de uitkomsten van de onderhandelingen op regeringsniveau. Het probleem
met Polen is nu, dat het land sinds 1950
geen lid meer is van het IMF en de ontwikkeling van de economic en de terugbetalingsmogelijkheden nu rechtstreeks
door de regering of banken moeten worden beoordeeld. Dit zou zo erg nog niet
zijn als de Polen zelf met goede plannen
zouden komen. De stabilisatieplannen
van de Poolse planners geven echter
mooie doeleinden aan en een goede
analyse van wat er in het verleden fout
is gegaan, maar de marsroute waarlangs
de doeleinden moeten worden bereikt is
nogal vaag omschreven en de plannen
zijn door het ontbreken van veel gegevens zeer moeilijk te beoordelen op
haalbaarheid. Bovendien liet de presentatie door Bank Handlowy van drie verschillende betalingsbalansprognoses binnen twee maanden ook al geen sterke
indruk achter bij de Westerse crediteuren. Ten slotte zijn de banken door de
Poolse rescheduling” in de porseleinkast van de Oost-Westverhoudingen beland, hetgeen de manoeuvreerruimte
zeer beperkt.
Paraplutheorie
Hoe staat het nu met de hulp uit de
Comecon aan Polen? Reeds vele jaren
hebben Westerse banken aan Comeconlanden geleend met de gedachte, dat als
een van de landen in betalingsproblemen
zou komen, de overige leden van de
Comecon te hulp zouden schieten om de
kredietwaardigheid van de Comecon als
geheel te beschermen. Met name de
Sovjetunie werd hierbij met zijn grondstoffen en goudreserves als een soort
,,lender of last resort” gezien. Deze gedachte stond bekend als de z.g. paraplutheorie.
De paraplu blijkt in de Poolse praktijk
echter vol met gaten te zitten. De kleine-
re Comeconlanden steken zo goed als
geen vinger uit om Polen te helpen. Ze
wringen zich in allerlei bochten om de
handelsbalans met Polen in evenwicht
te houden en, gezien de beperkte exportmogelijkheden van Polen, betekent dit
een sterk verminderde import uit de
kleinere Comeconlanden. Alleen de
Sovjetunie staat de Polen de komende
jaren tekorten in de onderlinge handel
toe. Gezien het feit, dat andere kleine
Comeconlanden ook met niet-geringe
betalingsbalansproblemen kampen, ter-
wijl de economische problemen van de
Sovjetunie van interne aard zijn, kan
de Sovjetunie ook wat gemakkelijker hulp
verlenen. Het maakt echter toch een wat
vreemde indruk om nieuwe kredieten
aan het Westen te vragen terwijl de
socialistische broeders het bijna geheel
laten afweten. Polen heeft naast een
schuld aan het Westen ook een schuld,
luidende in Westerse valuta, aan de
Comecon, waarvan het merendeel aan de
Sovjetunie verschuldigd is. De omvang
van deze harde-valutaschuld aan de
Comecon is echter bescheiden vergeleken met de schuld aan het Westen.
Gevolgen voor de kredietverlening aan
de Comecon
Dat de Rescheduling” van de Poolse
schuld geen gevolgen heeft voor de kredietverlening aan Oost-Europa lijkt vrijwel uitgesloten. In het verleden werd het
bankieren in het Oostblok bemoeilijkt
doordat een beoordeling van de mogelijkheden van de landen om aan hun
schuldverplichtingen te voldoen bijzon-
der lastig was wegens gebrek aan economische gegevens. Van de paraplutheorie
werd dan dankbaar gebruik gemaakt
om deze leemte op te vullen en gedachten aan betalingsproblemen werden
meer naar de achtergrond verschoven.
Dit tijdperk lijkt definitief achter de rug
en Oost-Europa zal meer gegevens moeten verstrekken wil het in aanmerking
komen voor nieuwe kredieten. Een logisch gevolg van de beoordeling van de
Comeconlanden op hun terugbetalings-
mogelijkheden zal een grotere differentiatie in de risicobeoordeling zijn. In het
verleden bestond nogal eens de neiging
de kredietwaardigheid van alle Comeconlanden gelijk aan te slaan alhoewel
Polen de laatste jaren al buiten de groep
733
was gevallen. De hardere opstelling van
de banken kon wel eens spoedig nadelige
gevolgen hebben voor Roemenie, ook
een land dat diep in de financiele
een kolenexport van 20 mln. ton, hetgeen
mand zich illusies. Bekend is wel dat er
140 mln. ton zou overlaten voor binnenlandse consumptie. Dit lijkt erg krap
gepland. Voor 1982 en 1983 hoopt de
achterstanden zijn bij de exportleveran-
problemen zit. Aan de hand van cijfers
regering op een produktie van 170 a 175
van de Bank for International Settlements is de slechte financiele situatie
duidelijk aan te tonen (zie de label).
mln. ton kolen. Als de industriele produktie weer in het goede spoor komt,
dan blijven er in 1983 weinig of geen
Tabel. Verhouding tussen vorderingen
op en schulden aan de banken die aan
de Bank for International Settlements
rapporteren
kolen meer over voor de export. In 1979
was de kolenexport nog goed voor 18%
van de harde-valuta-export.
Een andere belangrijke pijler van de
economic is de landbouw. De regering
wenst door stimulering van de landbouw
de voedselimport te verminderen en de-
Ultimostanden
Polen
December 1975 …
December 1976 …
December 1977 …
December 1978 …
December 1979 …
Maart 1980 ……
Juni 1980 ……..
September 1980 . .
December 1980 …
0,13
0,12
0,04
0,07
0,07
0,05
0,05
0,06
0,04
Roemenie Oost-Europa a)
0,43
0,40
0,14
0,09
0,07
0,06
0,05
0,03
0,05
0,29
0,26
0,22
0,22
0,28
0,24
0,22
0,23
0,26
Als lid van het IMF heeft Roemenie
nog een extra kredietmogelijkheid en
kan het land volstaan met iets lagere
reserves dan Polen, maar de verhoudingen zijn nu toch wel erg slecht geworden.
Daarbij komt, dat Roemenie relatief
veel kort heeft geleend en een grote
bruto financieringsbehoefte zal houden.
De sterke verbetering van de financiele
produkten: samen goed voor ‘/3 van de
export naar het Westen. De laatste betalingsbalansprojectie van Bank Handlowy voorziet in evenwicht op de handelsbalans in 1982 en evenwicht opdelopende rekening in 1986. In 1986 zou het
exportvolume 60% boven het niveau
van 1981 moeten liggen en het importvolume 4% beneden het niveau van 1981.
Dit lijkt te mooi om waar te zijn, zeker
gezien de sombere vooruitzichten voor
de kolenexport. Het lijkt meer realistisch
investeringen dalen echter zo snel, dat
het investeringsniveau in de landbouw
v66r 1990 geen evenwicht op de lopende
rekening te verwachten.
In de monetaire sfeer is de economie
volledig dolgedraaid. De voedselsubsidies
hebben absurde vormen aangenomen.
De looninkomens stijgen in snel tempo,
onveranderd zal blijven. De produktie
dit jaar met 20 a 25%, maar daar staat
in de landbouw blijft daarmee afhanke-
een dalend goederenaanbod tegenover.
viezen vrij te maken voor de industrie.
Om dit te bereiken heeft men de agrarische sector een groter aandeel gegeven
in de ontwikkelingsfondsen. De totale
lijk van het weer en de goede wil van de
a) Inclusief Polen en Roemenie.
ties van kolen, koper, zwavel en olie-
boeren. Na drie jaren van slecht weer zal
met een beetje geluk dit jaar een goed
oogstresultaat kunnen worden behaald.
Een positieve houding van de overheid
ten opzichte van de particuliere boeren
kan ook veel verbeteren. Voor een blijvende snelle groei van de landbouwproduktie is modernisering echter nood-
zakelijk en het moderniseringstempo
zal te laag zijn. Momenteel wordt de
positie van de Sovjetunie, dank zij de
landbouw geplaagd door gebrek aan
kunstmest, enerzijds veroorzaakt door
Een van de redenen waarom de mijnwerkers er niet toe zijn over te halen op grote
schaal overwerk te verrichten zit in het
feit dat het extra geld niet besteed kan
worden.
Voor de jaren na 1981 hopen de planners een groei van het nationaal inkomen
van 2,5% per jaar te behalen, in welk
tempo het land in 1988 weer terug is op
het peil van 1978. Daar de export bijna
alle economische groei gaat opslokken,
zit een ree’le inkomensverbetering er
voor de Polen dit decennium niet meer
in. De economische neergang zal ook gevolgen hebben voor de werkgelegenheid.
olie-export naar het Westen, heeft er-
gebrek aan deviezen en anderzijds door
voor gezorgd dat het verhoudingscijfer
de weigering van de DDR nog langer
voor Oost-Europa slechts weinig is verslechterd.
potas te leveren zolang de Polen geen
kolen leveren. Het binnenhalen van de
De Poolse economic
machines en tractoren door gebrek aan
onderdelen en banden buiten bedrijf zijn
gesteld.
Volgens de Poolse plannen zullen 800.000
mensen op een beroepsbevolking van
16,5 mln. naar ander werk moeten omzien. De uitstoot van arbeid uit met
name de industrie, zal door de landbouw
en de dienstensector moeten worden
De industriele produktie lag tijdens
de eerste maanden van dit jaar 10 a 12%
opgevangen. De slechte gang van zaken
in de industrie zal waarschijnlijk veel
oogst stuit op grote problemen nu veel
Voor een beoordeling van de moge-
lijkheden van Polen om aan zijn toekomstige geherstructureerde verplichtingen te voldoen biedt het recente ver-
leden en de huidige economische ontwik-
beneden het niveau van vorig jaar. De
onderbezetting bedraagt volgens schat-
grotere verschuivingen binnen de beroepsbevolking tot gevolg moeten hebben. De sociale spanningen in Polen zul-
een dating van het nationaal inkomen
met 2% in 1979 en 4% in 1980, dreigt 1981
een economisch rampjaar te worden met
een economische neergang gemeten aan
tingen 25 a 40%. Daarnaast zijn er nog
een groot aantal halfafgemaakte projecten, waarvan de voltooiing volgens opgave van de Polen $ 42 mrd. aan investeringen zal vergen: ongeveer >/3 van het
jaarlijkse Poolse bruto nationaal pro-
het nationaal inkomen van 15%.
dukt. Het gebrek aan grondstoffen en
De sterke positie van de gematigde
onderdelen doet de situatie steeds verder
hervormers na het laatste partijcongres
verslechteren.
Over het verloop van de export is nog
niets bekend, maar daarover maakt nie-
geeft in ieder geval weer het idee dat
keling weinig reden tot optimisme. Na
Een van de hoekstenen van de Poolse
economic is de kolenwinning. Gezien de
ervaring waarover de Polen in deze sec-
tor beschikken moeten ze technisch in
staat worden geacht op eigen kracht de
kolenwinning draaiende te kunnen houden. Mede door de invoering van de vijf-
daagse werkweek is het produktieniveau
in de kolenmijnen drastisch verlaagd.
Na eenjaarproduktie van 201 mln. tonin
1979, en 193 mln. ton in 1980, lag de
produktie in de eerste helft van dit jaar
op een niveau van 160 mln. ton per jaar:
7 mln. ton lager dan het totale binnen-
lands kolenverbruik in 1980. Een export
van 40 mln. ton kolen, zoals in 1979, zal
zeker voorlopig niet meer worden gehaald. De regering streeft dit jaar naar
734
len dan ook nog lange tijd voortduren.
Nog is Polen niet verloren
Polen nog niet verloren is, maar op veel
meer dan een zeer geleidelijk herstel
hoeft nog niet te worden gerekend. Naast
de herstructurering van de schuld zal
Polen in de komende jaren ook nieuwe
kredieten moeten aantrekken om de
tekorten op de lopende rekening te financieren. Volgens Poolse plannen zal
de schuld oplopen van $ 23 mrd. nu, tot
$ 33,5 mrd. in 1986. Op verzoek van
Frankrijk bekijken de betrokken 15
OECD-landen de mogelijkheden voor
nieuwe kredieten. Ook bij de EG is een
kredietaanvraag van Polen in behandeling genomen.
De ideale situatie zou zijn als Oost
en West de Polen te hulp zouden
schieten bij de financiering van een hecht
doortimmerd en in Polen algemeen geaccepteerd economisch herstelplan.
Oost- noch West-Europa is uiteindelijk
gebaat bij een instabiele politieke
situatie in Polen. Ook de banken zouden
rich dan moeilijk aan een additionele
steunoperatie kunnen onttrekken. De
kansen op een gezamenlijke aanpak zijn
echter gering. De Oostduitse en Tsjechi-
sche leiders beschouwen de ontwikkelingen in Polen als bedreigend voor hun
machtspositie. Daar het welvaartspeil
in Polen boven dat in de Sovjetunie ligt,
valt het de Russische leiders moeilijk
groots opgezette hulp intern te verkopen.
In het Westen is men er niet op gebrand
het te hoge consumptieniveau in Polen
i via nieuwe kredieten overeind te houden.
Ten slotte hebben de Polen zelf nog
s weinig vat op de interne gebeurtenissen.
f Op de achtergrond blijft ook de dreiging
meespelen dat de Sovjetunie alsnog in
t Polen invalt. Ofschoon de Sovjetunie
; nauwelijks geinteresseerd is in de ideollogische rechtzinnigheid van de econo-
I’mische en sociale orde in Oost-Europa,
jzal waarschijnlijk toch worden ingegreIpen op het moment dat Polen geen be| trouwbaar militair bondgenoot meer is.
Een Russische invasie zou de banken
tvoor een paradoxale situatie plaatsen.
I Aan de ene kant kan een invasie de ecoI nomie tijdelijk weer op orde brengen —
|alhoewel de kansen op binnenlands verJzet niet denkbeeldig zijn —, aan de andere
Rkant zouden de Westerse regeringen hun
Ivisie op de schuldafwikkeling kunnen
Jherzien en daardoor de hele herstructutrering in gevaar brengen. Ook op lange
|termijn brengt een inval geen voordelen
ordat hervormingen in heel OostiEuropa, evenals na de inval in Tsjechofslowakije in 1968, voorlopig geen kans
Imeer krijgen en de Comecon-economiee’n
fverder zullen versukkelen. Alleen Honrije heeft zich na 1968 aan een econo| mische verstarring kunnen onttrekken.
De negatieve gevolgen van een star
| economisch beleid zullen ook niet langer
f kunnen worden verborgen door het opinemen van Westerse kredieten. HerI nieuwd uitstel van economische hervor| mingen zal al op middellange termi
Ivoor nieuwe politieke en sociale span|ningen in Oost-Europa zorgen.
J. A. Scholten
lESB 29-7-1981