Het Verslag van de Algemene
Rekenkamer en de controle achteraf
DRS. J. I. R. KINDT*
Onlangs is het Verslag 1980 van de Algemene Rekenkamer verschenen. Het geeft
de resultaten weer van de controle van het financiele beheer van het rijk.
Het Verslag wordt aangeboden aan de regering en de Staten-Generaal. Het parlement wordt door
dit rapport in staat gesteld de uitvoering van de begroting te toetsen
aan aspecten van rechtmatigheid en doelmatigheid. Deze controle achteraf door het
parlement trekt minder aandacht dan het Verslag van de Rekenkamer zelf en moet het in de
publiciteit al helemaal afleggen tegen de inbreng van het parlement
bij de beleidsvoorbereiding. In dit artikel wordt nagegaan wat het parlement doet
met het Rekenkamerverslag.
Algemene Rekenkamer en parlement
Het Rekenkamerverslag wordt volgens de letter van de
Comptabiliteitswet jaarlijks (v66r 1 april) aangeboden aan de
regering en de Staten-Generaal 1). Dat het Verslag aan beide
wordt uitgebracht wordt beargumenteerd door crop te wijzen
dat de Rekenkamer een onafhankelijk college is dat zowel ten
dienste staat van de regering als het parlement 2). De Tweede
Kamer publiceert het Verslag. Gewoonlijk geeft de Rekenkamer een persconferentie naar aanleiding van het Verslag.
Volgens de voorschriften van de Comptabiliteitswet (1976)
bevat het Verslag een rapportage van de werkzaamheden van
de Algemene Rekenkamer (art. 82, lid 1) en tevens mededeling van bij haar onderzoek gebleken gegevens die voor de
Staten-Generaal nuttig kunnen zijn om het gevoerde beleid te
beoordelen (art. 82, lid 2).
In de praktijk is het Verslag het belangrijkste middel waarmee de Rekenkamer het parlement informeert. De Comptabiliteitswet geeft nog drie andere wijzen aan waarop door de
Rekenkamer direct of indirect informatie aan het parlement
wordt toegespeeld: het doen van mededelingen aan de Staten-Generaal op eigen initiatief wanneer de Rekenkamer dat
in ‘s rijks belang nodig acht. de indiening van een indemniteitswet door de regering, en de overlegging van de door de
Rekenkamer goedgekeurde rekening.
Een voorbeeld van een mededeling is een schriftelijk commentaar van de Rekenkamer aan de Staten-Generaal op een
voorgestelde Grondswetswijziging betreffende delegatiemogelijkheden van de wetgever op het vlak van de taken, de bevoegdheden, de samenstelling, en de inrichting van de Rekenkamer. De Rekenkamer is van mening dat via wetgeving in
formele zin de onafhankelijkheid beter gewaarborgd is 3).
Indiening van een ontwerp indemniteitswet door de regering is aan de orde wanneer de Rekenkamer volhardt in
haar oordeel dat een bepaalde geconstateerde onrechtmatigheid de goedkeuring van een in de rekening opgenomen inkomst of uitgave in de weg staat. De bewindsman/vrouw
wordt dan gedwongen een apart ontwerp van wet tot opheffing van het bezwaar in te dienen. Hij (zij) komt er dan uiteraard niet om heen in de Memorie van Toelichting in te gaan
op de achtergronden. Een voorbeeld daarvan is de indemniteitswet waarvan het ontwerp werd ingediend door de minister van Onderwijs en Wetenschappen naar aanleiding van
door de Rekenkamer geconstateerde onrechtmatigheden inzake ontslag- en ziekengelduitkeringen bij het kleuter-, lager
en voortgezet onderwijs 4). In de Memorie van Toelichting
wordt uitgebreid op de achtergronden ingegaan. Tevens
558
blijkt daaruit dat het niet strikt om gelden van een begrotingsjaar gaat.
Dit brengt ons op de overlegging van de goedgekeurde rekening. De door de Rekenkamer goedgekeurde rekening
wordt in de praktijk pas een paar jaar na afloop van het begrotingsjaar aangeboden. Een kenmerkend verschil tussen de
inbreng van de Rekenkamer bij het Verslag en bij de goedkeuring van de rekening (en ook indemniteitswetten) is dat bij
het Verslag zowel rechtmatigheids- als doelmatigheidsaspecten aan de orde zijn en bij de goedkeuring van de rekening (en
indemniteitswetten) alleen rechtmatigheidsaspecten een rol
spelen. Doelmatigheidsaspecten kunnen de goedkeuring van
de rekening door de Rekenkamer niet in de weg staan. Wellicht komt het mede hierdoor dat het ontwerp van wet tot
vaststelling van de rijksrekening door het parlement als hamerstuk wordt behandeld en het Rekenkamerverslag wel serieuze aandacht krijgt. Een andere reden voor de geringe belangstelling voor een behandeling van de rekening door het
parlement is ongetwijfeld dat het ontwerp van wet pas een
paar jaar na afloop van het begrotingsjaar aan de orde komt.
Initiatieven van het parlement
Het parlement zelf heeft drie mogelijkheden om informatie
te vragen aan de Rekenkamer. Ten eerste kan het parlement
de Rekenkamer verzoeken (en dus niet opdragen) doelmatigheidsonderzoeken te verrichten. Hiervan is slechts een enkele
keer gebruik gemaakt. Ten tweede kan er op uitnodiging van
het parlement mondeling contact zijn tussen de Rekenkamer
en het parlement, hetgeen thans iets vaker dan vroeger voorkomt. Ten derde kan het parlement zich schriftelijk tot de
Rekenkamer wenden. Een voorbeeld hiervan is een op schriftelijk verzoek van de Tweede Kamer door de Rekenkamer
samengestelde uiteenzetting die is opgenomen als bijlage bij
het rapport van de Subcommissie Steunverlening individuele
bedrijven (een subcommissie van de Vaste Commissie voor
de Rijksuitgaven) 5). Een ander voorbeeld is de publikatie —
*De auteur is werkzaam bij het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven.
1) Comptabiliteitswet 1976, art. 82, lid 1.
2) Zie bij voorbeeld Handelingen Tweede Kamer, zitting 19691970, biz. 3459 en 3460, aangehaald door Th. A. Stevers in De
Rekenkamer, Stenfert Kroese, Leiden/Antwerpen, 1979, biz. 70.
3) Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 16040 (R 1141), nr. 6, Brief
van de Algemene Rekenkamer d.d. 20 mei 1980.
4) Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15600, nr. 1 e.v.
5) Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15306, nr. 3, Steunverlening
op schriftelijk verzoek van de Tweede Kamer — van het door
de Rckenkamer samengestelde rapport over de herstructurering van de wolindustrie 6). Het Rekenkamerverslag is echter
voor het parlement de belangrijkste en meest geregelde informatiebron die het van de Rekenkamer heeft. Met dit Verslag
kan het parlement zich tot de regering wenden. Of, enzoja in
hoeverre, het parlement dat doet, zijn vragen waar we ons
uitgaven vormt hiervoor in zoverre een wezenlijke en onmisbare schakel dat zij het Rekenkamerverslag en het ontwerp van de slotwet der rijksrekening behandelt. Het is
jammer dat, terwijl het Verslag van de Rekenkamer eenmaal
per jaar wel publiciteit krijgt, de ,,follow-up” van de Vaste
Commissie voor de Rijksuitgaven zo weinig aandacht krijgt,
zeker in verhouding tot de publiciteit die het parlement krijgt
verder in dit artikel mee bezig houden.
(ook in commissieverband) bij de voorbereiding van het
beleid.
Inhoud van het Rekenkamerverslag
Behandeling van het Rekenkamerverslag
Had het Rekenkamerverslag in het verre verleden (de vori-
ge eeuw onder Willem I) vooral een statistische inslag 7), heden ten dage is het een rijkere bron van informatie. Het Verslag maakt melding van de organisatie van de Rekenkamer
zelf en van feilen van de overheid op het punt van de rechtma-
Binnen een paar maanden na het uitbrengen van het Rekenkamerverslag stelt de Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven een aantal schriftelijke vragen aan de bewindslieden.
Deze vragen sluiten direct aan bij het Verslag. Ze behelzen
tigheid en de doelmatigheid, overigens zonder dat daaraan
direct consequenties worden verbonden in de vorm van een
veelal een verzoek om een nadere toelichting op een in het
indemniteitswetprocedure of het niet goedkeuren van de rekening 8). Ten aanzien van indemniteitswetten maakt het
Verslag geconstateerd probleem en een uitnodiging om aan
te geven hoe de minister denkt het probleem op te lossen. In
de aanpak van de Vaste Commissie heeft zich in de loop van
Verslag wel melding van gevallen die zijn ontstaan of dreigen
te ontstaan. Voorts geeft het Verslag aan welke rekeningen
de jaren zeventig een aantal ontwikkelingen voorgedaan.
Deze ontwikkelingen laten zich schetsen aan de hand van het
het laatst door de Rekenkamer zijn goedgekeurd, hoever de
aantal onderwerpen waarover de Vaste Commissie vragen
regering is gevorderd met het opstellen van de rekeningen en
heeft gesteld in relatie tot het aantal onderwerpen dat door de
of zij daarbij de wettelijke gestelde termijnen aan het overschrijden is. Dit overschrijden van termijnen is helaas eerder
regel dan uitzondering.
In het Verslag worden over het algemeen negatieve con-
Rekenkamer in het Verslag is aangedragen. Daarnaast is het
aantal concrete vragen per onderwerp een graadmeter. Tot
slot — maar niet onbelangrijk — geeft de procedure die de
Vaste Commissie heeft gevolgd enige aanwijzingen over de
trole-uitkomsten vermeld. In het onlangs verschenen Verslag heeft de Rekenkamer echter aangekondigd dat zij voortaan in haar Verslag haar controlebevindingen vollediger
wil weergeven door naast negatieve ook positieve controleuitkomsten te vermelden. Een andere toegezegde aanvulling
is een inleidend hoofdstuk met algemene beschouwingen
over een of meer belangwekkende aspecten van het financie’le beheer van het rijk. Een welkome aanvulling.
De in het Verslag geconstateerde feilen zijn soms al hersteld, bij voorbeeld via een suppletoire begroting of een
verklaring van de minister dat hij maatregelen heeft genomen, dan wel zal nemen, om een herhaling in de toekomst
te voorkomen. Ook gebeurt het dat de Rekenkamer niet tot
overeenstemming komt met de minister. Het Verslag bevat
overigens alleen de bevindingen die de Rekenkamer van
voldoende belang acht. Voorts wordt als regel eerst tot opname in het Verslag overgegaan nadat de correspondentie
over de controle-uitkomsten met de bewindsman/vrouw
is afgerond.
Het Rekenkamerverslag heeft de afgelopen tien jaar een
aantal ontwikkelingen doorgemaakt. Het meest opvallende
is dat het aantal onderwerpen dat in het Verslag wordt be-
handeld is gedaald, maar het aantal bladzijden van het Verslag flink is toegenomen. Zie daarvoor het overzicht in de
label. Het gemiddelde aantal bladzijden van het Verslag per
verslagpunt is tussen 1971 en 1980 gestegen van 0,7 naar
1,8. Dit duidt crop, en bij nadere analyse blijkt dat ook zo
te zijn, dat wat minder op incidenten wordt ingegaan en wat
meer op zaken die symptomatisch zijn, of zouden kunnen
zijn, en die nadere uitwerking behoeven.
ontwikkeling van de intensiteit van de controle achteraf. Op
deze drie aspecten gaan we nader in.
Men zou, zij het voorzichtig en voorlopig, kunnen con-
cluderen dat de laatste jaren het aantal onderwerpen waarover de Vaste Commissie zich naar aanleiding van opmerkingen in het Verslag schriftelijk tot een bewindsman/vrouw
richt, relatief ten opzichte van het aantal gevallen dat het
Verslag aanreikt, toeneemt. Zie daarvoor de label. Een van
de oorzaken daarvan zou kunnen zijn dat in het Rekenkamerverslag relalief meer punten dan vroeger worden uitgediepl. Globaal werd in de jaren zevenlig 40% van de gevallen die door de Rekenkamer werden besproken opgepikl
door de Vasle Commissie. Uil de label (laatsle kolom) valt
ook af te leiden dat het departement van Onderwijs en Wetenschappen verreweg de meeste gevallen voor het Verslag
opleverde en dat de Vaste Commissie een navenant groot
aantal vragen aan de belreffende bewindsman/vrouw
slelde. Qua aanlal gevallen vormen de deparlemenlen van
Financien, Defensie, Verkeer en Walerstaat en Binnenlandse
Zaken de sublop. Dit is begrijpelijk wanneer men zich reali-
seerl dal juisl tot deze terreinen veel inslanties behoren die
onder de werkingssfeer van de Rekenkamer vallen (universi-
teiten, hogescholen, de belastingdiensl, de PTT enz.). Opvallend is hel betrekkelijk geringe aantal gevallen dat beIrekking heeft op het Ministerie van Volkshuisvesting en
Ruimtelijke Ordening.
De Vaste Commissie heeft haar aandacht redelijk verdeeld.
Relatief vaak ging zij in op onderwerpen die belrekking
hebben op de deparlemenlen van Financie’n, Cultuur, Re-
crealie en Maatschappelijk Werk en Sociale Zaken. Over
de totale periode werd meer dan de helfl van deze gevallen
door de Vasle Commissie aangegrepen om vragen aan de
Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven
De uiteindelijke politieke controle van het financiele
beheer van het rijk vindt plaats door het parlement. Het
Rekenkamerverslag wordt in de Tweede Kamer behandeld
in de Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven. Sommigen
vragen zich af of het parlement nog wel echt bereid en in
staat is om achteraf controle uit te oefenen op de uitvoering
van de begroting, omdat het parlement er steeds meer toe
neigt mee te regeren. Meeregeren levert het parlement meer
publiciteit op dan achteraf controleren. Naast het feit dat
het meeregeren veel tijd opslokt, maakt het parlement als het
ware ,,vuile handen”. De behoefte om zich zelf te controleren
is dan minder groot en de tijd is beperkt. Gezien het budgetrecht is het echter een wezenlijke taak van het parlement om
achteraf te controleren. De Vaste Commissie voor de RijksESB 10-6-1981
betreffende bewindslieden te stellen.
In de beschouwde periode is ook een vergroting opgetre-
den van het aantal vragen dat per onderwerp door de Vaste
Commissie werd gesteld. Daardoor is een meer diepgaande
behandeling mogelijk geworden. Zoals hiervoor al is aangegeven zal dit mede een gevolg zijn van een uitgebreidere
behandeling van een verslagpunt door de Rekenkamer zelf.
Over het Verslag 1979, waarvan de behandeling nu achler
de rug is, werd in eersle instantie per onderwerp gemiddeld
anderhalve vraag gesleld. Tekenend is dal het de laatsle jaren
sleeds meer voorkoml dat de Vaste Commissie niet volstaal
individuele bedrijven, bijlage V, biz. 76 e.v.
6) Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15465, Herstructurering van
de wolindustrie.
7) Th. A. Stevers, op. cit., biz. 72.
8) Th. A. Stevers, op. cit., biz. 73.
559
Tabel. Aantal onderwerpen in het Verslag van de Algemene Rekenkamer naar departement; tussen haakjes het aantal onderwerpen waarover de Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven vragen heeft gesteld aan de betrokken bewindsman/vrouw
(1971-1980)
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
2( 1)
K 0)
l( 0)
0( 1)
0 ( 1)
0( 1)
K 1)
Totaal
1980 (excl. 1980)
Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der
Kabinet voor Nederlands-Antiliaanse/ Surinaamse
Zaken/ Kabinet van de vice-minister president
BuitenlandseZaken/Ontwikkelingssamenwerking
4(
6(
3(
12 (
27 (
15 (
12 (
2(
10 (
12 (
8(
2(
4(
9(
0)
1)
1)
6)
9)
6)
7)
0)
6)
4)
0)
1)
4)
4)
3 ( 1)
3 < 2)
3 ( 1)
14(10)
25(21)
16(11)
14 ( 6)
4 ( 2)
11(7)
4( 1)
9( 5)
Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk
..
4 ( 3)
5(4)
2( 1)
l( 2)
1 < 0)
6 ( 1)
34(11)
12(15)
11(7)
2 ( 0)
13 ( 2)
6 ( 2)
5 ( 3)
6( 1)
5 ( 2)
127 (75)
148 (52)
143 (44)
101
Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening …..
2 ( 1)
4 ( 0)
3 ( 0)
14 ( 2)
33(13)
17 ( 7)
14 ( 6)
1 ( 0)
19 ( 2)
9 ( 2)
2 ( 2)
6 ( 3)
8 ( 5)
4( 1)
143 (49)
Onderwijs en Wetenschappen/ Wetenschapsbeleid
2 ( 0)
7 ( 3)
4( 1)
15 ( 4)
32 (20)
19 ( 7)
12 ( 2)
3 ( 1)
13 ( I)
5 ( 2)
10 ( 1)
3 ( 2)
10 ( 5)
8 ( 3)
100
108
132
2( 1)
2(
1 (
6(
11 (
54 (
19 (
12 (
3(
12 (
12 (
2(
12 (
7(
4(
0)
1)
2)
2)
7)
7)
3)
1)
2)
2)
1)
1)
3)
0)
4 ( 0)
2 ( 2)
11 ( 2)
18(13)
18(11)
15 ( 7)
2 ( 2)
19 ( 8)
8 ( 4)
8 ( 2)
8( 9)
2 ( 3)
5( 2)
K 0)
4 ( 2)
4 ( 0)
5(4)
18(10)
12 ( 7)
13 ( 3)
1 ( 1)
8 ( 8)
10 ( 3)
4 ( 1)
6 ( 4)
3 ( 2)
4 ( 2)
109 (48)
166 (32)
128 (67)
104 (48)
114
125
148
152
l( 0)
3 ( 4)
17 ( 5)
1
1
5
4
24
9
7
2
10
5
2
4
8
1
36 ( 14)
30 ( 11)
96 ( 39)
254(112)
141 ( 79)
125( 50)
19 ( 8)
I 1 4 ( 38)
74 ( 24)
51 ( 17)
52 ( 27)
49 ( 30)
39 ( 16)
104(64)
91
1202 (490)
143
168
1 (
6(
4(
8(
13 (
13 (
14 (
1)
3)
3)
6)
8)
8)
9)
K 1)
9(
8(
3(
7(
6(
2)
4)
2)
5)
3)
Aantal bladzijden Rekenkamerverslag per ver0,7
0,8
0,7
0,9
1,0
0,8
1,2
1,5
1,4
1,8
a) Exclusief opmerkingen in het Verslag die betrekking hebben op verschillende hoofdstukken van de rijksbegroting, inclusief vragen die de Vaste Commissie heeft gi esteld welke betrekking
hebben op verschillende departementen.
Bron: Rekenkamerveslagen en wine Kamerstukken.
met de antwoorden van de bewindslieden in eerste termijn,
en nadere vragen stelt.
De procedure die de Vaste Comissie heeft gevolgd is in
de loop van de jaren zeventig gewijzigd. Tot 1978 werden
de vragen en de antwoorden tegelijk gepubliceerd, en wel
op het moment dat van alle bewindslieden de antwoorden
reeds in 1974 gegeven. Dit mag een illustratie zijn van het
feit dat de Vaste Commissie niet vasthoudend genoeg kan
zijn.
Verslag over 1977, heeft de Vaste Commissie alle vragen
Dat de Rekenkamer zich de laatste jaren minder gemakkelijk neerlegt bij het niet tijdig aanpassen van regelingen e.d.
en aldus de stok van de indemniteitswet nadrukkelijker
achter de deur zet, mag de Vaste Commissie er niet van
weerhouden haar politiek controlerende functie serieus te
vooraf en gelijktijdig gepubliceerd. Er is een competitie-
nemen. Dat versterkt ook de positie van de Rekenkamer
element ingebracht door na de sluitingstermijn de antwoorden in volgorde van binnenkomst af te drukken. De Vaste
Commissie heeft er ook een vaste gewoonte van gemaakt
na te gaan of het nodig is vragen in tweede termijn te stellen
en is bovendien gewenst omdat de andere Kamercommissies
zich vooral met de voorbereiding van het beleid bezighouden
en de rol van specialist aannemen. Deze rol bergt het gevaar
in zich, dat men meer oog,heeft voor nieuw beleid dan voor
controleresultaten achteraf. De Vaste Commissie voor de
Rijksuitgaven dient er voor te zorgen dat de andere cornmissies goed gei’nformeerd zijn. De Vaste Commissie probeert dat onder meer te bereiken door haar vragen per
waren binnengekomen. Vanaf 1978, te beginnen met het
of een mondeling overleg aan te vragen. De Vaste Commissie
let daarbij op aspecten als hoe substantieel de zaak is en of
deze al langer aan de orde is. Vooral het mondelinge overleg,
of het dreigen ermee, is een belangrijk wapen. De Vaste
Commissie is nogal terughoudend in het (dreigen te) hanteren
ervan. Voorbeelden zijn de voorschriften voor de aanbestedingen (i.v.m. de Europese richtlijn) en de rijkskantinevoorschriften.
departement te bundelen. Het werk van de Commissie voor
de Rijksuitgaven, waarin veelal ook sectorspecialisten zitten,
zou naar de andere commissies minder vrijblijvend zijn
wanneer ze naar deze andere commissies enerzijds aanbeve-
lingen zou kunnen opstellen en anderzijds bij een aantal
Politieke controle
De rapportering door de Rekenkamer is een middel voor
het parlement om de regering ter verantwoording te roepen
over de uitvoering van de rijksbegroting. In de praktijk is
de behandeling van het Rekenkamerverslag politick belangrijker geworden dan de behandeling van de Rekenwet. De
indemniteitswetten daarentegen trekken bij de indiening
wel de aandacht.
De Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven heeft bij de
behandeling van het Verslag, evenals de Rekenkamer in het
Verslag zelf, steeds meer oog gekregen voor doelmatigheids-
aspecten. Nu zijn deze, ook in het Verslag, niet altijd even
scherp te scheiden van het rechtmatigheidsaspect. De Vaste
Commissie neigt er toe om doelmatigheidsaspecten, via de
weg van de rechtmatigheid, met de bewindslieden verder
uit te werken. Zij dringt er op aan dat regelingen, besluiten
en beschikkingen, voor zover deze ontbreken of manco’s
vertonen, worden ingevoerd of gewijzigd. Een voorbeeld
procedures haar inbreng kan opeisen. Wat het laatste betreft
valt bij voorbeeld te denken aan verzoeken tot onderzoek
gericht aan de Algemene Rekenkamer.
Tot slot
De aandacht van het parlement voor het Rekenkamerverslag kan nooit groot genoeg zijn. Door Van der Ende is
er herhaalde malen op gewezen dat de Commissie voor de
Rijksuitgaven meer aandacht aan het Verslag zou moeten
besteden, met verwijzing naar bij voorbeeld Engeland, waar
een parlementaire commissie zich een half jaar lang zeer intensief bezighoudt met het Rekenkamerverslag 9). Een globale verkenning heeft ons geleerd dat de ,,follow-up” door
het parlement in de afgelopen jaren weliswaar is gei’ntensiveerd, mede naar aanleiding van het veranderende karakter
van het Rekenkamerverslag, maar een verdere uitbreiding
is mogelijk en gewenst.
van een regeling die men mede naar aanleiding van Rekenkamerverslagen en daarop volgende verzoeken van de Vaste
J. I. R. Kindt
Commissie is gaan ontwerpen, is een algemeen geldende
rijkskantineregeling. De eerste aanzet daarvoor, door middel
van een opmerking in het Verslag, werd door de Rekenkamer
560
9) D. A. P. W. van der Ende, Vraagtekens bij bestuurlijk handelen,
ESB, 6 juli 1977, biz. 658.