iiljoenennota l98 1: onzeker perspectief
rond financieringstekort blijft
DRS. A. G. J. HASELBEKKE*
–
DRS. M. P. VAN DER HOEK*
In de periode 1 9 7 8 – 1 9 8 0 is het kabinet-Van Agt er niet in geslaagd zijn voornemens
die het in Bestek ’81 had neergelegd, te realiseren. Dat is niet alleen het gevolg van
een tegenvallende internationale economische ontwikkeling, maar ook van een onvoldoende
consequent beleid. In dit artikel wordt de begroting voor 1 9 8 1 bezien tegen het licht
van de economische situatie. Het beleid ten aanzien van het financieringstekort passeert de
revue, evenals de invloed van de rente en de omvang van de ombuigingen. D e auteurs
komen tot de conclusie dat in de Miljoenennota 1 9 8 1 de problemen wel worden onderkend,
maar dat dit nauwelijks leidt tot een bijstelling van het beleid.
Inleiding
Nu het kabinet-Van Agt zijn voorlopig laatste begroting
heeft ingediend is d e verleiding groot d e voor 1981 te verwachten resultaten van d e kabinetsperiode te toetsen a a n
de doelstellingen, zoals die in de Regeringsverklaring en in
Bestek 81 zijn geformuleerd. Het is echter al geruime tijd duidelij k dat de voornaamste doelstellingen van het kabinet -het
terugdringen van d e werkloosheid tot 150.000 manjaren, het
reduceren van d e inflatie tot 2 a 3% perjaar en het bevorderen
van de bedrijfsrendementen en de investeringen – bij lange
na niet worden gerealiseerd, terwijl ook a a n belangrijke randvoorwaarden (zoals handhaving van de koopkracht voor
lagere en middeninkomens) nu niet meer kan worden voldaan.
Veel interessanter lijkt het daarom het feitelijke en het
voorgenomen beleid te toetsen a a n de in Bestek ’81 ontvouwde filosofie met betrekking tot de weg waarlangs het herstel
zich zou moeten voltrekken. Een dergelijke evaluatie van het
kabinetsbeleid vindt plaats in het artikel van Kuipers elders in
dit nummer. Daarom zal onze bijdrage zich primair richten
op de financieel-economische aspecten van de begroting 198 1.
Omdat het beeld dat d e Miljoenennota 1981 biedt, echter zeer
duidelijk d e sporen draagt van de beleidskeuzen van de
a a n de hand van d e
afgelopen jaren, zal eerst in ruwe lijnen
verdeling van de ruimte die beschikbaar is gekomen – bij die
keuzen worden stilgestaan. Daarna zullen we een aantal
specifieke aspecten uit de begroting 1981 bespreken.
evenmin voor een toeneming van het beslag vanuit d e collectieve sector.
Dit is het beeld d a t het kabinet-Van Agt in de zomer van
1978 voor de eerstkomende jaren voor ogen had. Als indicatie
voor d e mate waarin het kabinet erin is geslaagd dit beeld ook
daadwerkelijk te verwezenlij ken, kan tabel I dienen waarin de
jaarlijks ter beschikking komende ruimte wordt geconfronteerd met het daarop gelegde beslag 1).
Tabel I . De verdeling van de nationale ruimte 1978- 1980 a )
I
2
3
4
5
6
Reelegroei ban het nationaal tnkomen .
. . . ..
Collectiere-lastendruk. mutatle in
procenten van het natlanaal inkomen
Idem. maar d a n in procenten ian het beschikhaar
inkomen i a n de particuliere sector
Resteert voorde particulierecectarin
procenten ban het brij beschikbaar inkomrn k a n
diesector(l 3)
. . .
Reele inkomensgroei i a n loontrekkers
,.c reele inkomensproei kan de modale uerknenier
(incl incidenteel) h ) . . . . . . . . . . . . . . . .
O\erin-inkomensquote i I aiq) ( n i \ e a u \ l
.. .
a ) Cijfers rijn ontleend aan de kerngegeiens uit de M m r u .k-<
,oiio,iii
inkomensontwkkeling i a n de loontrrkkrr*
–
De verdeling van de groei in de periode 1978- 1980
In het kader van d e Bestekfilosofie had het kabinet zich tot
taak gesteld te komen tot een stabilisatie van de collectievelastendruk. De (verwachte) groei van het reële nationale
inkomen van 3% per jaar zou in de kabinetsvisie geheel nodig
zijn voor de aanspraken die vanuit de particuliere sector o p
die groei zouden worden gemaakt. Van de reële verbetering
van het nationale inkomen was namelijk 1% nodig voor
uitbreiding van de werkgelegenheid en 0,75 a 1% voor de
incidentele loonstijging, terwijl d e resterende 1 a 1,25%
minimaal noodzakelijk werd geacht o m de rendementen weer
o p een aanvaardbaar peil te brengen. Dit impliceerde onder
meer dat er geen ruimte was voor een stijging van het
beschikbare loon uit hoofde van initiële verhogingen en
Tabel 1 laat duidelijk zien dat het beschikbaar inkomen van
de particuliere sector niet met 3% per jaar is gestegen. roals
het kabinet beoogde, maar per saldo is gedaald. Een achteruitgang die blijkens de regels 5 en 6 voornamelijk ten koste is
gegaan van d e rendementspositie van het bedrijfsleven.
Nu zou men kunnen tegenwerpen dat deze benadering niet
eerlijk is, omdat d o o r externe factoren als een tegenvallende
groei van d e wereldhandel e n ruilvoetverliezen (als gevolg van
de omvangrijke olieprijsstijgingen) d e 3% jaarlijkse groei van
het reële nationale inkomen, waarop het kabinet meende te
mogen rekenen, niet is gerealiseerd. Ook als echter van de
hypothese wordt uitgegaan dat het nationale inkomen (ceteris
* De auteurs zijn als wetenschappelijk medewerker verbonden aan de
Erasmus Universiteit Rotterdam.
I ) In de Miljoenennota 1977 (tabel 3.1., bli. 34) en de Macro
Economische Verkenning 1981 (Tabel 111.12. bi7. 60) wordt op
overeenkomstige wijze de verdelingsproblematiek in kaart gebracht.
paribus) wel met 3% per jaar zou zijn toegenomen, dan nog
zou de doelstelling ten aanzien van het herstel van de bedrijfsrendementen niet zijn gerealiseerd. In dat geval zou namelijk
het vrij beschikbaar inkomen van de particuliere sector in
procenten van het inkomen van die sector in 1978 met 1.1 zijn
gestegen en in 1979 en 1980 met resp. 1.9 en 0.7 zijn gedaald.
Dit rekenvoorbeeld dient slechts als illustratie van de
omvang van de gerealiseerde stijging van de collectievelastendruk.
De conclusie is duidelijk: naast externe factoren is ook het
kabinetsbeleid zelf debet geweest aan het niet realiseren van
zijn eigen doelstelling. Dit laatste is op twee manieren gebeurd. In de eerste plaats is het kabinet er niet in geslaagd
binnen de eigen begroting (en binnen de sector van de sociale
zekerheid) zodanig orde op zaken te stellen dat de beoogde
stabilisatie van de collectieve-lastendruk kon worden bereikt.
Ondanks de in de Miljoenennota 1979 gegeven waarschuwing
dat van het voorgestelde beleid geen snelle resultaten mochten
worden verwacht 2). is het kabinet, mede onder de zeerzware
druk van de publieke opinie en die van het parlement, zijn
eigen Bestekfilosofie ontrouw geworden. Een tweede aantasting van de eigen doelstellingen verliep via het politiek
uitermate gevoelige terrein van de inkomensverdeling. Om
althans nog een deel van de Bestekvoornemens te kunnen
realiseren, heeft het kabinet een inkomensontwikkeling toegelaten die volstrekt niet strookte met de Bestekfilosofie ten
aanzien van de bedrijfsrendementen. Confrontatie van regel
5 met regel 4 van tabel I toont dit overduidelijk aan.
Nu moeten we voorzichtig zijn om niet al te negatieve
conclusies uit tabel I te trekken. Enkele kanttekeningen zijn
op hun plaats. In de eerste plaats is de collectieve-drukverzwaring, zoals die is weergegeven in regel 2, voor een deel het
gevolg van de baten die voortvloeien uit de export van
aardgas 3) (deze vormen geen additionele last voor de particuliere sector) en van de afschaffing van de fiscale investeringsfaciliteiten en de kinderaftrek 4). Een correctie hiervoor tast
echter de essentie van het bovenstaande niet aan.
Een tweede kanttekening betreft het feit dat de met de
drukverzwaring gepaard gaande uitgavengroei voor een belangrijk deel is aangewend voor inkomensoverdrachten (o.a.
een vergroting van de steunverlening a a n bedrijven). Het
paradoxale hiervan is echter dat het bedrijfsleven blijkbaar
via een omweg zijn eigen steun betaalt. Het aspect van de
inkomensoverdrachten is van belang voor een interpretatie
van de overig-inkomensquote, omdat de verlies- en winstrekeningen van de ondernemingen door die inkomensoverdrachten een minder treurig beeld vertonen dan uit de overiginkomensquote kan worden afgeleid. Daar komt nog bij dat
de overig-inkomensquote geen winstquote is en dus geen
exact beeld geeft van het verloop van de bedrijfsrendementen. Niettemin is de teneur duidelijk. Deze wordt trouwens
bevestigd door het verloop van de fiscale-winstontwikkeling die aan de door het Ministerie van Financiën opgestelde raming van de vennootschapsbelasting ten grondslag ligt.
Voor de periode 1978- 1980 rekent het Ministerie namelijk
voor de winsten buiten de aardgassector met een groei die
nagenoeg gelijk is aan nul 5).
De belangrijkste conclusie die uit het voorgaande kan
worden getrokken is dat het beleid, zoals dat tot op heden
door het kabinet-Van Agt is gevoerd, inconsequent is geweest.
Men had een beleid uitgezet dat via een versterking van de
rendementspositie van het bedrijfsleven op den duur voor
meer werkgelegenheid had moeten zorgen. Verslechtering van
het beeld op korte termijn, aangewakkerd door externe
tegenvallers, hebben niet tot een verscherping van het ingezette beleid geleid, maar tot maatregelen ad hoc die op korte
termijn succes zouden moeten opleveren. De roep vanuit de
samenleving en het parlement om directe resultaten (die tot
een aantasting van de onderliggende structuur leidden) heeft
het kabinet niet kunnen weerstaan. Daardoor heeft de collectieve sector een relatief groot beslag gelegd op een tegenvallende groei van het nationale inkomen, hetgeen evenwel niet
tot een evenredig terugtreden van de particuliere loonin-
komens heeft geleid, zodat uiteindelijk de rendementen (opnieuw) het kind van de rekening werden. Hiervoor kunnende
sociale partners slechts ten dele verantwoordelijk worden
gesteld, omdat deze slechts gebruik hebben gemaakt van de
ruimte die het kabinet hen bood. Biedt de begroting voor 198 1
wat dat betreft betere perspectieven?
De begroting voor 1981
De eerste indruk van de Miljoenennota 1981 is in het licht
van het voorgaande bepaald niet bemoedigend. Opnieuw mag
nauwelijks met enigegroei van het nationaleinkomen worden
gerekend. En opnieuw slaagt het kabinet er niet in zijn claim
op de ruimte te beperken in de geest van de Bestekfilosofie. De
te verwachten drukverzwaring van 0,4 procentpunt (inclusief
de aardgasbaten u,it het buitenland is de drukstijging I,I
procentpunt) leidt ertoe dat voor de particuliere sector een
duidelijke minlijn resulteert. De door het kabinet thans
aangenomen inkomensmatiging voor de lonen (incl. incidenteel -1% reëel voor de modale werknemer) is opnieuw niet
voldoende om een herstel van de overige inkomens te bewerkstelligen.
Integendeel, de overig-inkomensquote daalt voorshands
verder, nl. van 5% in 1980 tot 2’/,% in 198 1. Ook de gewenste
matiging in de bruto sfeer (van 8% tot 6%) zal de beschikbare
inkomensverdeling binnen de particuliere sector nauwelijks
wijzigen, omdat die matiging via lastenverlichtingen die het
kabinet in dat geval wil toestaan niet tot een verdere aantasting van de reële looninkomens leidt. Als de vergroting van
het financieringstekort niet voor lastenverlichting maar voor
uitbreiding v& de werkgelegenheid wordt aangewend,
resulteert echter wel een aanmerkeliik grotere reële inkomensdaling voor de werknemers d a n thans in het beeld is
verwerkt. Opnieuw doet het kabinet zelf geen echte keuzen.
De eerder gesignaleerde inconsequentie van het beleid zet
zich voort. Tegen deze achtergrond zal in het navolgende
een aantal specifieke elementen uit de Miljoenennota 1981
en de Macro Economische Verkenning 1981 (MEV 1981)
aan een nadere analyse worden onderworpen.
Het financieringstekort
Hoewel de terugdringing van het financieringstekort in de
richting van het aanvaardbare structurele niveau geen doel op
zich is, vormt het toch een zeer essentiële randvoorwaarde
voor het welslagen van het beleid. Immers, zo zegt de Miljoenennota 1981 (blz. 8): ,,Het terugdringen van het financieringstekort draagt bij aan het structurele herstel van beta-
2) Zie Miljoenennora 1979, blz. 8 (bovenaan).
3) Een indicatie voor de drukontwikkeling uit hoofde van de baten
die voortvloeien uit de export van aardgas kan worden verkregen uit
tabel 2.3.. blz. 20 van de Miljoenennota 1981. De buitenlandse
aardgasbaten uitgedrukt in procenten van het nationaal inkomen
en de mutaties daarin luiden voor de periode 1978-1981:
4) In een onlangs aan de Tweede Kamer aangeboden uiteenzetting
(Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 16078. nr. 3) over de tegenvaller
de belastingontvangsten over 1979 wordt o.a. vermeld dat de rneeropbrengst uit hoofde van de afschaffing van de fiscale investeringsfaciliteiten voor ongeveer de helft uit de ramingen is geëlimineerd.
Daardoor dient ook de statistischedrukstiigingdie blijkens bijlage
2B van de Milioenennota 1981 voor de periode 1978-1980 ongeveer 1.8 procentpunt bedraagt
met ruwweg 0.6 procentpunt te
worden verlaagd.
5) Zie de toelichting op de raming van de opbrengst van de vennootschapsbelasting in de ontwerp-begroting van Financiën van het jaar
1981 (Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16400, hoofdstuk IX B,
nr. 4, Aanwijzing en raming van de middelen).
–
–
lingsbalans en werkgelegenheid, laat het bedrijfsleven meer
ruimte op de geld- en kapitaalmarkt en heeft een drukkende
invloed op het rentepeil”. Voor 1981 wordt het financieringstekort op kasbasis geraamd op S’/,%; vergeleken met het
thans voor 1980 geschatte tekort van 6% inderdaad een
substantiële terugdringing. Maar hierbij passen wel enkele
vragen:
mag het aanvaardbare structurele tekort voor het rijk nog
steeds op 3% (voor de totale overheid op 4%) 6) worden
gehandhaafd of moet in het licht van de externe positie
eerder aan een lager percentage worden gedacht?;
wat zijn de eventuele consequenties die daaruit voortvloeien voor het tempo en de mate van vermindering van het
feitelijk tekort?;
biedt de onderliggende structuur van uitgaven en ontvangsten garanties dat ook ná 1981 het tekort verder kan
worden gereduceerd?;
is de terugdringing inderdaad wel zo substantieel als wordt
gesuggereerd?
Allemaal vragen waarop de Miljoenennota 1981 geen antwoord geeft. In het navolgende zullen ze de revue passeren.
Het aanvaardbare structurele financieringstekort
Het door het kabinet-Van Agt aanvaardbaar geachte structurele financieringstekort is gebaseerd op de aanbevelingen
die de Studiegroep Begrotingsruimte in haar zesde rapport
heeft gedaan (zie bijlage 11 van Bestek ’81). Bij het opstellen
van haar aanbevelingen kon de studiegroep zich baseren op
macro-economische prognoses voor de middellange termijn
die een redelijk florissant beeld van de externe positie gaven
(een overschot op de lopende rekening in 1982 van 1,s a 2%
van het nationale inkomen), al stak het geraamde overschot
schamel af tegen de grote overschotten in de periode 19721977. De studiegroep maande echter terecht tot voorzichtigheid, onder meer om de volgende redenen:
– het teruglopen van de aardgasopbrengsten uit het buitenland;
verdere ruilvoetverliezen;
sterk toenemende vervangingsinvesteringen;
een toeneming van de middelenoverdracht aan de EG.
–
De studiegroep adviseerde dan ook het aanvaardbare
structurele tekort voor het rijk op 2,5 a 3.5% te stellen en het
tekort geleidelijk om te buigen in de richting van het laagste
cijfer. Het kabinet nam deze aanbeveling over en stelde het
aanvaardbare structurele tekort in de Miljoenennota 1979 op
3% (zie blz. l m ) , hetgeen een verlaging impliceerde ten
opzichte van het tot op dat moment aanvaardbaar geachte
tekort met 0,4 procentpunt.
Wat is er sindsdien gebeurd? De lopende rekening van de
betalingsbalans is in snel tempo achteruitgegaan; voor de
periode 1 9 7 8 1981 worden thans tekorten vermeld van resp.
f. 2,s mrd., f. 4,l mrd., f. 4,5 mrd. en f. I mrd. 7). De vertekening als gevolg van de export van aardgas is – vergeleken met
de toenmalige ramingen 1in versneld tempo toegenomen.
De onderliggende structuur van de lopende rekening is dus
verslechterd. Op verhelderende wijze wordt in de Miljoenennota 1981 (par. 2.2.) duidelijk gemaakt dat zich bovendien
,,achter de versluierende werking van het aardgas in de tweede
helft van de jaren zeventig een onderliggende trend in het
verloop van het saldo op het goederenverkeer verbergt, die
ongunstiger is dan de cijfers in tabel 2.2.a doen vermoeden”
(zie blz. 17). Dit vloeit met name voort uit de verschuiving die
zich in de afgelopen jaren binnen de bestedingen heeft voorgedaan ten gunste van de particuliere consumptie en ten
nadele van de investeringen. De eerstgenoemde bestedingscategorie heeft namelijk een aanmerkelijk lagere importquote
dan de laatstgenoemde. Het noodzakelijke herstel van de
investeringen zal dus in de toekomst een aanzienlijke claim op
de goederenbalans leggen (zie voor een uiteenzetting over dit
aspect par. 3.1. van de Miljoenennota 1981, met name blz.
ESB 1-10-1980
32 en 33). En helaas, zo meldt de Miljoenennota 1981 (blz.
17), biedt het onzichtbare verkeer in tegenstelling tot in het
verleden géén compensatie meer voor tekorten in de sfeer van
het goederenverkeer.
welke conclusies trekt het kabinet hieruit met betrekking
tot de aanvaardbare omvang van het financieringstekort?
Geen. Nadat in de Miljoenennota 1980 op diverse plaatsen
twijfel was uitgesproken over sommige van de bij het structurele begrotingsbeleid gehanteerde kwantitatieve uitgangspunten (o.a. over de aanvaardbare omvang van het structurele
tekort), terwijl bovendien werd aangekondigd dat de regering
volgend jaar zou overgaan tot een ,,algehele herziening van de
uitgangspunten van het structurele begrotingsbeleid”8),
wordt in de huidige Miljoenennota volstaan met een verwijzing naar de dit najaar ter beschikking komende middellangetermijnprognose van het Centraal Planbureau (zie blz. 43).
Dit is bepaald mager, gezien de kabinetsopvatting dat een
substantiële terugdringing van het financieringstekort een
voorwaarde is om de functionering van het trendmatige
begrotingsbeleid weer mogelijk te maken. Zou namelijk het
aanvaardbare structurele tekort moeten worden verlaagd
de Miljoenennota 1980 speculeerde daar al o p (zie blz. 103)
en de analyse van de externe positie in de huidige Miljoenennota laat een andere conclusie nauwelijks toe d a n vergroot
dit de marge met het feitelijke tekort, waardoor een terugkeer
naar dat aanvaardbare structurele niveau wederom wordt
bemoeilijkt. Tegen deze achtergrond zal thans de raming van
het feitelijke financieringstekort voor 1981 ad S’/,% aan een
nadere beschouwing worden onderworpen.
–
Het feitelijke financieringstekort
–
Door het complex van uitgavenverhogingen, ombuigingen,
lastenverzwaringen en lastenverlichtingen is het niet goed
mogelijk eenduidig de factoren aan te wijzen die de reductie
van het financieringstekort van 6% in 1980 tot S’/,% in 1981
bewerkstelligen. In nominale termen bedraagt de vermindering van het tekort van de gehele overheid (op kasbasis) in
1981 t.o.v. 1980 f. 1,2 mrd. Een zeer belangrijke rol bij die
reductie speelt in ieder geval de opbrengst uit hoofde van het
aardgas. Blijkens tabel 2.3. (blz. 20) van de Miljoenennota
1981 bedraagt de groei van de aardgasbaten t.b.v. de overheid
op kasbasis in 1981 bijna f. 4,7 rnrd.!
Zonder een dergelijke ,,meevallerwzou de ombuigingsproblematiek voor 1981 aanzienlij k zijn verzwaard. Nu wordt het
mogelijk, aldus de Miljoenennota op blz. 33, ,,een hoger
bestedingsniveau te handhaven dan anders het geval zou zijn
geweest” (over potverteren gesproken!). Het kabinet volstaat
immers met een ombuigingspakket dat slechts f. 0,7 mrd.
verder gaat dan het oplossen van de bestaandeproblematiek
van bijna f. 3 mrd. Dit kan echter nauwelijks als een additionele ombuiging worden gezien, omdat in het kader vangericht
aanvullend beleid f. 0,7 mrd. aan extra uitgaven wordt
opgevoerd. (Een indicatie over de effectiviteit van het ook in
de afgelopen jaren al gevoerde gerichte aanvullende beleid
-de Miljoenennota 1980 beloofde b.v. (zie blz. 25) een
vermindering van de werkloosheid met 5.000 a 10.000 manjaren als gevolg van een arbeidsplaatsenplan – blijft ook in de
Miljoenennota 1981 volstrekt achterwege). Bovendien bestaat f. 340 mln. van de f. 3,6 mrd. ombuigingen niet uit
uitgavenverlagingen, maar uit lastenverzwaringen: het is o p
zijn zachtst gezegd curieus om b.v. de verhoging van de
6) het aanvaardbare structurele begrotingstekort van de totale
overheid was 4 a 5% van het nationale inkomen. Voor het gemak
rekenen w i ~
met 4.5%. Hiervan was 1.5% voor de lagere overheid en
3% voor het rijk. Doordat nu rekening wordt gehouden met onderlinge kredietverlening is het vermoedelijke structurele tekort van de
lagere overheid inmiddels verlaagd tot l%, zodat voor de totale
overheid het aanvaardbare tekort op 4% uitkomt.
7) Zie blz. 17 van de MEV 1981.
8) Zie Mit’joenennota 1980, blz. 103.
posttarieven (zie blz. 71 van d e Miljoenennota 1981) als een
ombuiging te presenteren.
Blijkbaar acht het kabinet additionele ombuigingen in de
sfeer van d e uitgaven, o p grond van het feit dat de feitelijke
reële groei van het nationale inkomen aanzienlijk achterblijft
bij de trendmatige van 3%, niet wenselijk. En omdat d e extra
aardgasbaten o p zich zelf niet voldoende zijn o m het financieringstekort o p 5I/,%j te krijgen, zijn, aldus de Miljoenennota
l981 o p blz. 3 5 , ,,lastenverzwarende maatregelen dan ook
onvermijdelijk”.
Niettemin hebben de heronderhandelingen met betrekking
tot d e aardgasexportcontracten zodanige-resultaten opgelel
verd dat hieruit ook lastenverlichtingen (voor het bedriifsleven) kunnen worden gefinancierd. Deze heronderhandelingen leveren o p transactiebasis in 198 1 f. 1,3 mrd. op, welk bedrag zal worden aangewend voor een verhoging van d e WIRpremies en voor structurele lastenverlichtingen (zie blz. 37).
Een dergelijke ,,reddingsoperatiew voor het bedrijfsleven heeft
in zekere zin het karakter van symptoombestrijding. Gegeven
bovendien het specifieke aanslagpatroon in de sfeer van de
vennootschapsbelasting zal van de fiscale-lastenverlichting
zonder nadere maatregelen vrijwel niets o p kasbasis voor het i
bedrijfsleven beschikbaar komen in 198 1. In de loop van l98 1
zal beslist worden of hier nog iets a a n zal worden gedaan. ,,De
feitelijke ontwikkeling van het financieringstekort vormt
daarbij de toetssteen”, zoals d e vage formulering in d e Miljoenennota (blz. 37) luidt. Doordat de lastenverlichting op
kasbasis voorshands geen effect heeft, wordt het financieringstekort voor 1981 ,,gedruktw. Daar staat tegenover dat
een hypotheek wordt gelegd o p het financieringstekort voor
1982.
Dat, gecorrigeerd voor o.a. het aspect van d e fiscale-lastenverlichting voor het bedrijfsleven. de ,,ombuiging”in het financieringstekort aanmerkelijk geringer is. blijkt wel uit het verloop van het financkringstekort o p trun.sa~~rieha.si.s(waarinde
lastenverlichting wel volledig is meegenomen): dit tekort daalt
van 1980 op 1981 slechts met 0,3 procentpunt 9). Behalve de
potentiële “erhoging van het financieringstekort als gevolg
van de eventuele effectuering o p kasbasis van de lastenverlichting voor het bedrijfsleven,% er nog een tweede factor die de
omvang van het financieringstekort voor 1981 op losse
schroeven stelt. Het kabinet heeft immers zelf een zware
hypotheek genomen op een vergroting van de S’/,% door het
aanbod aan de sociale partners het feitelijke financieringstekort met f. 1 mrd. op te rekken, indien dezen bereid zijn om in
vergelijking met de reeds afgesloten cao’s alsnog een loonmatiging van 2% te realiseren. Elders in dit artikel wordt hierop
nader ingegaan.
Een andere factor die voor een beoordeling van het financieringstekort voor 198 1 van belang is en die tot een ondergraving van dat tekort kan leiden (enlof in de nabije toekomst
voor problemen op kasbasis kan gaan zorgen) betreft de
WIR. Blijkens tabel 7.2. (blz. 102 van de Miljoenennota)
blijven de uitkeringen op kasbasis uit het Fonds Investeringsrekening aanmerkelijk achter bij die op transactiebasis. Over
de periode 1978- 1980 is in totaal o p transactiebasis verschuldigd volgens bestelling f. 11,4 mrd. en volgens aanbetaling
f. 10.5 mrd. De feitelijke uitkeringen o p kasbasis bedragen
evenwel naar schatting over dezelfde periode nog geen f. 6
mrd. Er ligt dus een gigantische claim op WIR-premies. En
hoewel deze ongetwijfeld niet in één bepaald jaar zal worden
geëffectueerd, moet toch met zekere inhaaleffecten (met
negatieve repercussies voor het financieringstekort) worden
gerekend.
Een overschrijding van het tekort vanuit de uitgavensfeer is
voorshands afgedekt. Het kabinet kondigt namelijk aan. wijs
geworden door de ervaringen in het afgelopen jaar, dat de
regels van het stringente begrotingsbeleid in 1981 weer zullen
worden gehanteerd. Tegenvallers in de sfeer van de ontvangsten heeft het kabinet echter niet rechtstreeks in de hand.
Zolang geen garanties zijn gegeven dat bij een tegenvallende
ontvangstenontwikkeling via andere wegen (ombuigingen.
afgezien van de
lastenverzwaringen) zal worden getracht
extra lastenverlichting bij loonmatiging – het financieringstekort binnen de zelf aangegeven grens te houden, doet de
fierheid waarmee het kabinet de ,,ombuigingv in de tekortsfeer presenteert. nogal hooghartig aan. Andriessen had tenminste nog de noodremprocedure als stok achter de deur; de
huidige minister van Financiën vaart blind op een tekortraming van 5’/,% in het vertrouwen dat alle prognoses ook
precies 7ullen uitkomen. Het verloop van de raming van het financieringstekort van het rijk in 1980 vormt geen stevige basis
voor dit-vertrouwen. gezien het feit dat het tekort dat in de
ontwerp-begroting voor 1980 op 4% uitkwam, ná de ombuigingen op 43/,% werd geschat, terwijl de vermoedelijke uitkomsten nu wijzen op een tekort van 5% (tabel 6.1 . l . van de
Miljoenennota 1981, blz. 58).
Er dient voor alle duidelijkheid nogmaals op te worden
gewezen dat terugdringing van het financieringstekort geen
doel op rich is, maar ,,slechtsween voorwaarde om de beoogde
verbetering van o.a. de werkgelegenheid en de externe positie
mogelijk te maken. De onzekerheidsmarge rond het tekort
voor 198 1 is echter dermate groot, dat waarborgen zouden
moeten worden geschapen om de door het kabinet gewenste
daling van het tekort ten opzichte van 1980 desnoods af te
dwingen, ten einde de realisering van de doelstellingen niet
nog verder in gevaar te brengen. Dergelijke waarborgen ontbreken in de Miljoetietitio/u 1981.
joenennota op blz. 23, terwijl ook op blz. 39 wordt gewezen
op de invloed van het financieringstekort op de rentestand.
Bovendien wordt daar gewezen op het verband met de rentelast van het bedrijfsleven: ,,Becijferd kan worden dat een verandering in de nominale rente van I procentpunt een mutatie
in de rentelasten van het bedrijfsleven betekent van circa
I miljard per jaar”.
Nu het kabinet zelf zo’n sterke nadruk legt op de invloed
van het financieringstekort op de rente en op de invloed van
de rente op de winstpositie van het bedrijfsleven, zou men van
de overheid een grote mate van terughoudendheid mogen
verwachten bij haar beroep op de geld- en kapitaalmarkt. In
dit licht gezien doet het aanbod van het kabinet aan de sociale
partners, om in ruil voor een loonmatiging van 2% het
financieringstekort met f. 1 mrd. te laten oplopen, enigszins
merkwaardig aan. Dit aanbod is met name gebaseerd op het
gunstige middellange-termijneffect van loonmatiging (in
combinatie met lastenverlichting voor werknemers) o p de
werkloosheid en op het financieringstekort. Op middellange
termijn (5 jaar) zou de werkloosheid namelijk (gecumuleerd)
met 25.000 personen dalen en het financieringstekort (eveneens gecumuleerd) met 0.3% teruglopen (tabel 1.5 van de
MEV 1981, blz. 24).
Hoewel deze uitkomsten ons in eerste instantie plausibel voorkomen, is het voor ons toch de vraag of de negatieve
repercussies, die de initiële tekortvergroting via de rentevoet
op de bedrijfsrendementen heeft, volledig in voornoemde
tabel van de M E V zijn meegenomen. Gezien het feit dat het
effect voor de middellange termijn is berekend. mag worden
aangenomen dat dit is gebeurd met behulp van (een spoorboekje van) het model Vintaf-11. Indit model ontbreektechter
een monetaire sector. Dat via de monetaire variabelen de
uitkomsten nogal ingrijpend kunnen veranderen bewijzen
o.a. de bevindingen van Knoester en Van Sinderen 10). die
een monetaire sector aan het model Vintaf-Il hebben gekoppeld. Daaruit komt naar voren dat via de kapitaalmarkt (of
via belastingheffing) gefinancierde extra overheidsuitgaven
het totale bestedingspeil nauwelijks doen stijgen als gevolg
van het uit de markt drukken van de particuliere investeringen 1 I). De gevolgen voor de werkgelegenheid laten zich dan
raden.
Afgezien daarvan kan men ook uit anderen hoofde twijfelen
aan de omvang van de gunstige effecten die de basis vormen
voor het aanbod van het kabinet aan de sociale partners. De
door het kabinet voorgestelde maatregelen in de fiscale sfeer
en de uit de terugtrekking van de rijksbijdragen voortvloeiende premiedrukstijging leiden tot een inkomensplaatje, dat
– merkwaardigerwijs
niet strookt met de inkomenspolitieke uitgangspunten van het kabinet. Het zegt er echter op te
rekenen ,,met de sociale partners verdergaande matigingsvoorstellen te kunnen bespreken. waardoor in combinatie met
een beperking van de lastenverzwaring een inkomensbeeld
kan worden bereikt waarin het koopkrachtverlies beperkt
blijft tot I ‘/,% voor de minima en voor de ,,sterkste schouders” oploopt tot 3%%” (Miljoenennota 1981, blz. 9). Loonmatiging gepaard met nivellering van inkomens leidt echter,
zoals in de M E V 1981 op blz. 24uitdrukkelijk wordt vermeld,
tot een reductie van de gunstige effecten. Hoe groot die
reductie is vermeldt de MEV niet, maar volgens de ouddirecteur-generaal van de rijksbegroting Meijs moet dele
zinsnede aldus worden geïnterpreteerd, dat o p langere termijn
de gunstige effecten ,,niet of nauwelijks” optreden 12). Als
deze interpretatie juist is betekent dit dat het kabinet met 7ijn
Een opvallend aspect van de Miljoenennota 1981 is de
nadruk die wordt gelegd op de invloed van de rente, in welk
verband de nadelige invloed van te grote begrotingstekorten
breed wordt uitgemeten. ,,Een belemmering voor investeringsherstel vormen ook de omvangrijke begrotingstekorten
van de overheid; de financiering daarvan beinvloedt het
renteniveau in opwaartse richting en bemoeilijkt de toegang
van de bedrijvensector tot de kapitaalmarkt”, aldus de Mil-
9) Deze daling is berekend uit tabel I V . 13 (blr. 77) vande M E I . IYXI.
waar het financieringstekort op transactiebasis voor 1980 en 1981 op
f. 15.8 mrd. resp. f. 15.9 mrd. wordt geraamd.
10) A. Knoester en J. van Sinderen. Over de monetaire gevolgen van
de betalingsbalans. Maandschrifi
Econoni~e, 1980, no. 4.
blz. 145 – 174.
I I) Extra overheidsuitgaven ten gunste van de particuliere investeringen leiden uiteraard tot een ander beeld.
van
12) Zie het interview met Th.A.J. Meijs in N R C Hatide/.~hlat/
20 september 1980, blz. 15.
–
ESB 1-10-1980
–
nivelleringsstreven het gunstige effect van de loonmatiging
weer vrijwel teniet doet. Het kabinet gaat hier echter volledig
aan voorbij.
Tabel 2. De bij het begrotingsbeleid gehanteerde trendmatige
groeivoet en de feitelijk gerealiseerde groei van het reële
nationale inkomen, 1973- 1980
1973
1974
4,3
4.3
Het begrotingsbeleid
Nadat in de Miljoenennota 1980 het trendmatige begrotingskader moest worden verlaten, werden dit jaar bij de
Voorjaarsnota ook nog de spelregels van het stringente
begrotingsbeleid overboord gezet. In hoofdstuk 4 van de
Miljoenennota 1981 wordt dit met zoveel woorden erkend.
Daarbij worden de omvangrijke conjunctuurprogramma’s,
die buiten de trendmatige begrotingsruimte om werden gefinancierd, en de omvangrijke overschrijdingen van de begrotingsruimte als oorzaken van de afgenomen betekenis c.q. het
buitenspel zetten van het trendmatige begrotingsbeleid naar
voren geschoven. Daarmee wordt o.i. wat al te gemakkelijk
voorbijgegaan aan een andere belangrijke oorzaak, namelijk
het te lang vasthouden aan een structurele groeivoet van het
reële nationale inkomen, die in verhouding tot de gerealiseerde groei veel te hoog was, zoals blijkt uit tabel 2.
De verwachte structurele groei werd weliswaar enkele
keren bijgesteld, maar de bijstelling kwam steeds te laat en
was te gering. Mede daardoor kreeg het feitelijke financieringstekort uiteindelijk een zodanige omvang dat dit allesoverheersend werd en het trendmatige kader geen rol meer
speelde.
Naar het oordeel van het kabinet is er echter aanleiding om
het begrotingsbeleid toch weer op trendmatige leest te schoeien. Opvallend is overigens dat niet definancieel-economische
problemen de doorslag hebben gegeven bij deze standpuntbepaling, maar de bestuurlijke problemen, die ontstaan bij een
Gehanteerde siructurele
groeivoet . . . . . . . . . . . . . .
.
Gerealiseerde
groeivoet . . . . . . . . . . . . . . . 1 5 . 9
O
1975 1976 1977 1978 1979
(procentuele mutaties perjaar)
4.3
2
1980
3.75
3.75
3.75
3,O
3.0
5.9
2.9
2.5
0.5
O
Bronnen: CEP1980, M E V I 9 8 1 . Miljoenennota’s 1973 t m 1980.
steeds wijzigend begrotingskader (Miljoenennota 1981,
blz. 42). Om de ontwikkelingen die in het verleden hebben
geleid tot de ontmanteling van het trendmatig begrotingsbeleid in de toekomst te voorkomen, is het volgens het kabinet
vooral nodig dat de k,wantitatieve uitgangspunten voor de
berekening van de begrotingsruimte – met name de te hanteren waarde van de trendmatige reële groei van het nationale
inkomen – ,,enigszins behoudend” worden vastgesteld. Impliciet geeft het kabinet daarmee te kennen dat het te lang
vasthouden aan een te hoge groeivoet inderdaad een belangrijke oorzaak is geweest van de verloedering van het trendmatige begrotingsbeleid.
Ook op andere onderdelen is echter een van meer realiteitszin getuigende aanpak noodzakelijk. Ondanks het feit dat
reeds lang duidelijk was dat realisering van de doelstelling van
150.000 werklozen in 1982 volstrekt niet meer mogelijk was, is
in de Miljoenennota 1980 bij de opstelling van de meerjarencijfers voor 198 l , voortbouwend op het taakstellende patroon
uit Bestek ’81, nog gerekend met een werkloosheid van
175.000. De bijstelling tot 280.000 die thans noodzakelijk is,
leidt tot f. I l/, mrd. meer uitgaven in 198 1 dan in de meerjarencijfers was voorzien!
Iets dergelijks geldt voor de raming van de rentelasten.
Hoewel de te betalen rente voor de nabije toekomst nagenoeg
vastligt (op grond van gerealiseerde tekorten en het renteniveau in het verleden), is in de Miljoenennota 198leen bijstelling noodzakelijk van het indevorige Miljoenennotavermelde
meerjarencijfer met f. I mrd.! Een beter bewijs dat te
lang aan de in Bestek ’81 beoogde resultaten (niet aan het
daarbij behorende beleid!) is vastgehouden, is nauwelijks
denkbaar. Dit maakt de ramingen echter uiterst onrealistisch,
terwijl een zo realistisch mogelijke raming van dit soort
uitgaven nu juist beslist noodzakelijk is, omdat deze uitgaven
op directe wijze beslag leggen op de ruimte die voor het totaal
van de rijksuitgaven beschikbaar is. Het onderschatten van
voornoemde componenten leidt tot een overschatting van de
ruimte die voor andere uitgaven beschikbaar is, wat aanleiding geeft tot valse verwachtingen bij de ,,spending-departments”. Ep dat het hier om belangrijke bedragen gaat, blijkt
wel uit het feit dat de bijstelling voor 1981 ad f. 2% mrd. oploopt tot f. 4,7 mrd. in 1984 (zie blz. 119 van de Miljoenennota 1981)!
Niet minder belangrijk is in dit verband het systeem van de
meerjarenramingen, waarvan een zekere verstarring is uitgegaan, omdat de daarin opgenomen bedragen in de praktijk als
verkregen rechten zijn opgevat. Bij de voorbereiding van de
begroting voor 1981 is gepoogd dit tegen te gaan door in de
begrotingsaanschrijving te vermelden dat de ontwerp-begroting voor 1981 niet vanuit het meerjarencijfer voor 1981 moest
worden opgebouwd, maar vanuit de begroting voor 1980.
Een terugkeer naar een trendmatig begrotingsbeleid en een
aanpassing van het systeem van de meerjarenramingen betekenen weliswaar een keer ten goede, omdat de prioriteitenafweging dan weer binnen een vroegtijdig vastgesteld budgettair
kader kan plaatshebben, maar daarmee wordt nog geen
oplossing geboden voor het tot dusver falend ombuigingsbeleid. Daarvoor lijkt een andere ombuigingsmethode dan d e
tot dusver gevolgde decrementele methode noodzakelijk 13).
Wat dat betreft biedt de huidige Miljoenennota zelfs nog geen
aanzet tot een concrete oplossing.
Reeds in 1971 – bij de vorming van het kabinet-Biesheuvel – werd gesteld dat een voortdurende bezinning op
de zin en de omvang van de uitgaven zou moeten worden
geïnstitutionaliseerd. Sindsdien is er echter nauwelijks enige
voortgang geweest bij de daadwerkelijke invoering van heroverwegingsprocedures in het kabinetsbeleid. Sinds l971 iser
weliswaar een Commissie voor de Ontwikkeling van Beleidsanalyse en sinds 1975 is er ook een procedure die bij heroverweging moet worden gevolgd, maar in de praktijk heeft die
procedure nauwelijks gefunctioneerd. Niet alleen de zwaarte
van deze procedure (via het kabinet), maar ook de bestaande
politieke opvattingen vormden daartoe een belemmering. De
laatste jaren kwam daar nog bij dat het trendmatige begrotingsbeleid geleidelijk uit het beeld verdween en het beleid
geheel in het teken van het feitelijk financieringstekort kwam
te staan. Daardoor kwam het directe kaseffect in een bepaald
jaar zo centraal te staan, dat ombuigingen met een onmiddellijk effect een sterke voorkeur kregen boven ombuigingen die
pas in latere jaren budgettaire voordelen opleveren. Ombuigingen met een onmiddellijk effect hebben echter veelal
slechts een tijdelijk karakter, zodat er geen structurele invloed
van uitgaat op de uitgavenontwikkeling. In de Miljoenennota
I981 wordt dan ook geconstateerd dat de tijd en energie, die
worden gestoken in dergelijke ,,noodoperaties”, beter zouden
kunnen worden aangewend voor een meer fundamentele
heroverweging van de overheidsuitgaven.
In dit licht gezien is het teleurstellend dat deze Miljoenennota evenals vorige Miljoenennota’s niet verder komt dan het
uitspreken van voornemens ten aanzien van de heroverweging. Werd in de Miijoenennota 1980 al gesproken van het
tot stand brengen van een zogenoemd .,tweede circuit”1os van
de begrotings;oorbereiding,-in de Miboenennota 1981 wordt
het ontwikkelen van ,,een op operationele leest geschoeide
ESB 1-10-1980
heroverwegingsprocedure” in het vooruitzicht gesteld. Hieruit kan worden afgeleid dat nu ook het kabinet ervan is
overtuigd dat de bestaande procedure niet operationeel is.
Tevens leiden wij eruit af dat er sinds vorigjaar geen voortgang
is gemaakt met het tot stand brengen van het ,,tweede circuit”.
Dit is te meer teleurstellend, omdat in de Miljoenennota
1981 op blz. 44 met zoveel woorden wordt erkend dat de tot
dusver toegepaste decrementele methode niet tot echte keuzen
leidt, maar tot ,,een grote reeks relatief marginale beleidsaanpassingen zonder dat o p een meer fundamentele wijze bestaande overheidstaken en regelingen ter discussie komen.”
Conclusies
Kort samengevat luiden onze conclusies als volgt:
naast externe factoren is ook het kabinetsbeleid zelfdebet
geweest aan het niet realiseren van zijn eigen doelstellingen. Het kabinet is er met name niet in geslaagd ten
aanzien van de collectieve-lastendruk en de inkomensontwikkeling een beleid te voeren dat in overeenstemming
was met de in Bestek ’81 neergelegde filosofie. Door
maatregelen ad hoc, die o p korte termijn succes zouden
moeten opleveren, ondergroef het kabinet zijn eigen
doelstellingen en zijn op de middellange termijn gerichte
beleid, dat daardoor inconsequent werd;
de Miljoenennota 1981 is in tweeërlei opzicht nog slechts
een voorlopige. Enerzijds wegens het aanbod van het
kabinet aan de sociale partners om het financieringstekort
te vergroten in ruil voor een loonmatiging van 2% in de
bruto sfeer. Anderzijds omdat 1981 als een overgangsjaar
wordt beschouwd, dat de verbinding vormt tussen een
allengs vrijwel normloos geworden begrotingsperiode en
een periode die wordt gekenmerkt door de herinvoering
van een trendmatig begrotingskader, dat is gebaseerd o p
de dit najaar te verschijnen nieuwe middellange-termijnprognose van het Centraal Planbureau;
additionele ombuigingen op grond van hei feit dat de
feitelijke reële groei van het nationale inkomen aanzienlijk
achterblijft – en al geruime tijd U achtergebleven – bij
de trendmatige groei, ontbreken vrijwel geheel in de
Miljoenennota 1981. Evenmin bevat de Miljoenennota
waarborgen om de thans ten opzichte van 1980 geraamde
daling van het financieringstekort daadwerkelijk af te
dwingen, ofschoon het geraamde tekort met een grote
onzekerheidsmarge is omgeven;
ook in de komende jaren kan de terugdringing van het
financieringstekort door een aantal factoren worden bemoeilijkt. Een terugdringing, die door een eventuele neerwaartse bijstelling van het aanvaardbare structurele tekort nog groter zou moeten zijn dan waarmee thans wordt
gerekend;
bij de omvang van de gunstige effecten van een loonmatiging in combinatie met een lastenverlichting voor werknemers kunnen vraagtekens worden gezet. Niet alleen op
grond van een vermoedelijke onderschatting van de negatieve repercussies, die een vergroting van het financieringstekort via de rentevoet heeft, maar ook omdat nivellering van inkomens de gunstige effecten van loonmatiging
reduceert;
de Miljoenennota 1981 biedt geen concrete oplossing voor
het tot dusver falende ombuigingsbeleid, maar beperkt
zich -geheel in de geest van vorige Miljoenennota’s tot de aankondiging dat een op operationele leest geschoeide heroverwegingsprocedure zal worden ontwikkeld.
A.G.J. Haselbekke
M.P. van der Hoek
0
13) Vgl. P.B. Boorsma, Naar de versoberingsstaat, Openbare Uitgaven, februari 1980, blz. 3-27.
1101
Auteurs
Categorieën