Dit is een reactie op het artikel van Jeroen van den Bergh.
Jeroen van den Bergh heeft een naschrift geplaatst naar aanleiding van deze reactie.
In zijn recente ESB-artikel presenteert Jeroen van den Bergh een mooie ‘tien geboden voor effectief klimaatbeleid’. Alhoewel daar veel zinnige aanbevelingen in staan, roepen een paar geboden vragen op. Zo is het artikel bijzonder kritisch over het gebruik van subsidies en niet beprijzende-maatregelen, en stelt het zelfs dat “subsidiëren omdat iets relatief schoon is” een “wetenschappelijke basis mist”. Succesvol klimaatbeleid kan echter niet zonder subsidies en aanvullende maatregelen naast een effectieve koolstofbeprijzing. En daar is een stevige wetenschappelijke basis voor.
Drie soorten marktfalen
Als de uitstoot van broeikasgassen de enige externaliteit zou zijn, zou beprijzing de effectiefste manier zijn om de vervuiler te laten betalen en gedragsverandering in de gehele economie te stimuleren. Er spelen echter nog twee andere vormen van marktfalen.
Ten eerste hebben we te maken met imperfecte kapitaalmarkten en veel onzekerheid over de kosten en baten van nieuwe, groene technologieën. Terwijl bedrijven bij bestaande fossiele technologieën doorgaans een idee hebben wat de marktbaten zijn, is dit bij veel nieuwe technologie nog onbekend. De aanpassing van bedrijfsprocessen is daarbij bovendien afhankelijk van publieke investeringen in infrastructuur en netwerkexternaliteiten, waarbij gerichte, sectorspecifieke keuzes nodig zijn. Dit hebben bedrijven zelf niet in de hand. Beide aspecten verhogen de risico’s en kosten voor bedrijven en investeerders om te investeren in groene innovaties en bedrijfsadaptatie, wat de transitie vertraagt.
Ten tweede liggen, zoals bij veel innovatie en zeker bij groene technologie, de publieke baten van innovatie hoger dan die van het bedrijf. Een slimme nieuwe groene productiemethode zal snel worden overgenomen door andere bedrijven, wat betekent dat het innovatieve bedrijf ontwikkelingskosten maakt ten bate van de concurrentie. Er ligt zodoende een rol voor de overheid om innovatie te stimuleren en de risico’s van investeringen te verlagen middels publiek-private samenwerkingen (Stern 2022).
Alleen CO2-beprijzing suboptimaal
De problemen met innovatie en imperfecte kapitaalmarkten zouden voor een belangrijk deel ook alleen met een afdoende CO2-prijs afgedwongen kunnen worden. Een hogere CO2-prijs maakt namelijk zowel groene innovaties als bedrijfsadaptatie financieel aantrekkelijker of gewoon een noodzaak. De kosten zouden daarbij grotendeels tot volledig worden geprivatiseerd.
De literatuur wijst er echter op dat enkel een afdoende CO2-prijs een dure grap is. In een model van Acemoglu et al. (2016) zijn de kosten voor het alleen gebruiken van een koolstofbelasting zelfs equivalent aan de negatieve welvaartseffecten van het 50 jaar uitstellen van een optimale beleidsmix. Alhoewel de exacte cijfers bediscussieerd kunnen worden, laat het model zien dat het invoeren van een koolstofbelasting van voldoende niveau zonder subsidies leidt tot een scherpe structuurverandering in de economie en lagere welvaart tot de economie zich heeft kunnen aanpassen. Bovendien moet de CO2-prijs aanzienlijk hoger zijn dan in scenario’s waarbij er wel subsidies worden gebruikt (IMF 2023). Dit is sociaal suboptimaal.
Voordelen subsidies
Subsidies hebben bovendien een aantal belangrijke voordelen met het oog op andere maatschappelijke belangen. Zo gaat het bij de transitie ook om het bewaken van het draagvlak voor de transitie onder de bevolking, inclusief bedrijven, wat een reden is dat CO2-beprijzing in veel landen tot nu toe impopulair is geweest. Subsidies kunnen hierbij helpen door de op de korte termijn relatief hoge aanpassingskosten van bedrijven en burgers te verlagen, van bedrijfselectrificatie tot waterpomp. Dit verlaagt de politieke weerstand, doordat de private kosten en schokken in de aanpassing worden verminderd (Furceri et al. 2023).
Daarnaast staat het bewaken van huidig en toekomstig verdienvermogen centraal, zodat we zowel nu als in de toekomst een goede boterham hebben. Het is zodoende logisch dat overheden hun economie proberen te helpen in de transitie en first mover-voordelen proberen te krijgen, alhoewel subsidieoorlogen en (te) protectionistische maatregelen hierbij vermeden moeten worden (Rodrik 2014).
Een aanvullend voordeel is bovendien dat middels innovatiesubsidies klimatologische free riding voor een deel voorkomen kan worden. Bij nationale CO2-beprijzingen is er een prikkel voor landen om zelf geen maatregelen te nemen, zodat zij wel de voordelen van minder klimaatverandering hebben maar niet de economische kosten van een CO2-prijs. Als landen en bedrijven middels investeringen de technologische grens van groene technologieën verleggen, wordt het door spill-overs en lagere kosten echter ook voor landen die geen tot weinig klimaatmaatregelen nemen economisch interessant om groene innovaties over te nemen (Acemoglu et al. 2023). Terwijl CO2-beprijzing een substituut is (hoe meer andere landen doen, hoe minder ik hoef te doen) zijn onderzoeksinvesteringen complementair (des te meer landen investeren in groene technologie, des te aantrekkelijker wordt het om deze technologie ook te gebruiken). Deze tweede vorm van subsidie free riding heeft een positief mondiaal effect heeft op het bestrijden van klimaatverandering en is daarmee te verkiezen boven alleen CO2-beprijzing. Dit geeft argumenten voor het voeren van nationaal groen industriebeleid naast pogingen tot internationale coördinatie.
Conclusie
Effectief klimaatbeleid kan dus niet zonder subsidies. Het zal niet mogelijk zijn om alleen systeembeleid te voeren, omdat publieke investeringen in sectorspecifieke infrastructuur en innovatie nodig zijn. Dit maakt de beleidsmix ook diverser, waarbij het doel is om de instrumenten zo simpel als mogelijk te houden, maar niet simpeler dan dat. Het belonen van schoon is een essentieel onderdeel in de strijd tegen vuil.
Literatuur
Acemoglu, D. et al. (2016) Transition to Clean Technology. Journal of Political Economy 124:1, pp. 52-104.
Acemoglu, D. et al. (2023) Green innovation and the transition toward a clean economy. PIIE working paper.
Furceri, D. et al. (2023) Are climate change policies politically costly? Energy Policy 178.
IMF (2023), Fiscal Monitor. Climate Crossroads: Fiscal Policies in a Warming World.
Rodrik, D. (2014) Green industrial policy. Oxford Review of Economic Policy, 30:3, pp. 469-491.
Stern, N. (2022) Towards a carbon neutral economy: How government should respond to market failures and market absence. Journal of Government and Economics 6.