60%: optiek zonder inhoud

60%: optiek zonder inhoud
Rubrieken
er? Niet alleen verdwijnt door deze
‘wisseltruc’ de werkloosheid, maar ook
groeit het nationale inkomen met het
In de afgelopen weken is er in dit gehele (oorspronkelijke) uitkeringsbeblad al uitvoerig gereageerd op het ar- drag. Overdrachten worden immers
tikel van B. de Vries over de 60%-norm niet meegeteld in het nationale inko1). Daarom achten wij ons van de ver- men, lonen en salarissen van ambteplichting ontslagen om uitgebreid stil naren wel. En het leuke van dit alles is,
te staan bij de achtergronden die De dat het bij de groei van het nationale inVries aanvoert voor zijn norm. In dit ar- komen nog om volumegroei gaat ook:
tikel presenteren wij een alternatief het aantal ambtenaren neemt immers
voor de ‘Bert-norm’. Met ons alterna- toe. Op deze wijze kan in een klap ontief is het – in tegenstelling tot dat van geveer f.36 mrd. aan reele groei
De Vries – mogelijk alle problemen (+ 9%) worden gerealiseerd 3). Om al
waar de Nederlandse economie (nog te grote schokeffecten te voorkomen
steeds) mee worstelt in een klap op te verdient het aanbeveling de operatie
lossen: de werkloosheid verdwijnt als gefaseerd uit te voeren, zodat de jaarsneeuw voor de zon, de volumegroei lijks optredende effecten ‘normaal’
van het nationale inkomen neemt toe lijken.
tot een duizelingwekkend tempo, het
Wie eenmaal beseft hoe deze maatfinancieringstekort wordt terugge- regel werkt, kan er zelf nog meer bebracht tot ongeveer 5% van het natio- denken. Wij noemen er bij wijze van
nale inkomen, de collectieve-lasten- voorbeeld nog een. Studenten die in
druk daalt tot ruim 42% en de uitgaven- de tweede-fase-opleiding zitten als
quote van de collectieve sector komt AIO (assistenten in opleiding) hebben
maar liefst tien procentpunten lager uit een arbeidscontract en tellen dus mee
dan de ‘Bert-norm’. De doelstellingen
in het nationale inkomen. Studenten in
van het regeerakkoord worden dus alle de eerste fase en zij die een hboruimschoots gehaald. Ons plan werkt opleiding volgen, hebben geen convolgens dezelfde methode als die van tract; een aantal van hen ontvangt een
De Vries: we fixeren ons op kengetal- studietoelage. Het verschil in (statistilen zonder ons zorgen te maken over sche) behandeling van de eerste- en
de vraag of het allemaal ook nog iets tweede-fase-studenten is onrechtvaarbetekent. Ons herstelplan heet dan dig. De oplossing is simpel: alle stuook Optiek ’88 2).
denten krijgen een contract als PAIO
(potentials assistent-in-opleiding) of
als JOIO (jonge onderzoeker in opleien
neemt
Optiek ’88___________ ding)eenshet nationale inkomen 4).
nog
met bijna f.6 mrd. toe
Behalve de gunstige gevolgen van
De grondgedachte van ons plan is dit eerste spoor voor groei en werkgedat onze economie niet ziek is, maar er legenheid is er ook nog een belangrijke
door een onhandige presentatie van matiging van alle kengetallen voor de
de cijfers alleen maar beroerd aan toe overheidsfinancien. Deze zijn uitgelijktte zijn. Zodra we ons dit realiseren drukt in procenten van het nationale inligt de oplossing van de problemen komen en als dat inkomen toeneemt
voor het grijpen: zorg voor een andere zullen alle quoten dalen. In Den Haag
cijferpresentatie en alles ziet er direct heet dit het noemereffect. Het zorgt erveel beter uit. Optiek ’88 doet dit op voor dat het tekort, de collectievedrie manieren en kan daarom als een lastendruk en, jawel, de uitgavenquote
alternatief driesporenbeleid worden zelf een lagere waarde krijgen. In het
getypeerd.
onderhavige geval daalt de uitgavenquote met ongeveer 6 procentpunten,
Het eerste spoor
neemt de collectieve-lastendruk met 5
Het eerste spoor is vooral bedoeld procentpunten af en vermindert het teom de werkloosheid te laten verdwij- kort met 0,8 procentpunt. De werkloosnen. De methode is simpel: de be- heid is inmiddels gereduceerd tot nul.
staande regelingen voor werkloosheid
en arbeidsongeschiktheid worden op- Het tweede spoor
geheven en de betreffende uitkeringsHet tweede spoor van Optiek ’88 beontvangers worden benoemd tot werk- treft het defiscaliseren van zo veel monemer van de overheid. Zij krijgen een gelijk uitkeringen die de overheid veraanstelling met als speciale taakom- strekt. Wat is het geval? Op veel uitkeschrijving ‘het op peil houden van het ringen van de collectieve sector wornationale inkomen’. Want wat gebeurt den loonbelasting en sociale premies

Inleiding

1168

ingehouden. In de statistieken worden
de bruto uitkeringen als uitgaven geregistreerd, terwijl de daarop ingehouden belastingen en premies deel uitmaken van de collectieve-lastendruk.
Voor de ontvanger van de uitkering en
voor de overheid zelf telt eerst en vooral het saldo van die twee (‘schoon in
het handje’). Daarom kan in al deze gevallen veel beter worden overgegaan
op het verstrekken van premie- en belastingvrije uitkeringen en op het registreren van deze netto uitkeringen.
Voor de ontvanger en voor de betaler
van de uitkering verandert er hierdoor
letterlijk niets; de uitgaven en de ontvangsten van de overheid dalen echter
met het voorheen op die uitkeringen ingehouden bedrag aan belastingen en
premies.
Voor creatieve geesten ligt hier een
schat aan mogelijkheden. Als we de
nog resterende sociale-verzekeringsuitkeringen en de bijstand ‘netteren’
komt het effect al uit op een slordige
f. 7 mrd 5). Als we daarnaast de thans
aan belastingheffing onderhevige andere overdrachten van de overheid in
beschouwing nemen – zoals de premies op koopwoningen – stijgt dit bedrag al snel tot zo’n f. 10 mrd. Hierdoor
kunnen zowel de collectieve-uitgavenquote als de collectieve-lastendruk
met ruim 2 procentpunten verder afnemen.
Het derde spoor
Het derde spoor van Optiek ’88 vertoont qua methode veel gelijkenis met
het tweede. We hebben het bestempeld als het (re)fiscaliseren van subsidies. Er bestaat in ons land een overweldigend aantal (belastingvrije) subsidieregelingen. Vaak komen die subsidies terecht bij personen of bedrijven
die ook gewoon belasting betalen. Het
registreren van al die aparte regelingen is complex en duur: het leidt tot onoverzichtelijkheid, versnippering van
1) B. de Vries, 60%: een verantwoorde
norm?, ESB, 21 oktober 1987, biz. 988-994 en
998.
2) De naam van het plan danken wij aan een
oud-collega die om (on)begrijpelijke redenen
onbekend wenst te blijven.
3) Het bedrag van f. 36 mrd. kan worden afgeleid uit label I.3 en II.3 van de Financiele note
sociale zekerheid 1988, Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 206, nrs. 1-2.
4) Zie Miljoenennota 1988, biz. 261-262.
5) Dit bedrag is afgeleid uit de in voetnoot 3
genoemde bron; de premies zijn daar ter plekke vermeld, de belastingopbrengst is berekend door toepassing van tarieven van 5 tot
20% op de afzonderlijke regelingen.

beleid, onbekendheid en onbeheersbaarheid om maar enkele problemen
te noemen. En dat terwijl we toch een
instrument hebben dat in staat is de
meest gedetailleerde regelingen uit te
voeren en daardoor bij uitstek geschikt
is om een maximale rechtvaardigheid
te bewerkstelligen: het belastingstelsel zelf. Al die aparte subsidies kunnen
ongewijzigd worden opgenomen in de
loon-, inkomsten- en vennootschapsbelasting en wef als een ‘tax credit’:
een aftrekpost op het te betalen be\asl\r\gbedrag. Op deze manier bereiken we weer precies wat we hebben
willen: minder (geregistreerde) uitgaven en minder (geregistreerde) lasten.
De twee meest voor de hand liggende regelingen in dit kader zijn de WIR
(Wet Investeringsrekening) en de kinderbijslag. Deze twee samen belopen
al bijna f. 10 mrd, en dus zet de refiscalisering van deze twee al behoorlijk wat
zoden aan de dijk. Maar bij een daadkrachtig herstelbeleid mag het niet blijven bij die twee ‘groten’. Als alle daarvoor in aanmerking komende subsidieregelingen – bij voorbeeld de individuele huursubsidie – in de operatie worden betrokken schatten wij het effect
op uitgaven en ontvangsten op ca.
f. 20 mrd.
Een recent voorbeeld toont nog eens
aan hoe essentieel ook dit spoor van
het beleid is. Eind november 1987
werd bekend dat de WIR-uitgaven voor
dit jaar f. 2,7 mrd hoger zouden uitkomen dan was voorzien, hetgeen voor
ongeveer f.1,5 mrd werd veroorzaakt
door ,,een administratieve afhandeling
van de belastingdienst” 6); door een
correctie in de administratie bleken de
WIR-uitkeringen met f. 1,5 mrd.
‘tegen’- en de belastingopbrengsten
met f. 1,5 mrd. ‘mee’ te vallen. In werkelijkheid is er door deze ‘brutering’
natuurlijk niets veranderd; je zult in
zo’n geval echter maar een uitgavennorm hebben….
In ieder geval zorgt refiscalisering
voor een veel betere beheersing van
de overheidsfinancien dan nu het geval is. In de huidige systematiek heeft
een groter dan voorzien beroep op de
regelingen een hogere uitgavenquote
tot gevolg, en dat is erg vervelend. In
de door ons voorgestelde systematiek

zou zoiets tot uitdrukking komen in een
door vrijwel iedereen vurig gewenste
vermindering van de collectieve-lastendruk! Spoor 3 van ons herstelplan
leidt tot een (verdere) reductie van de
uitgavenquote en de collectieve-lastendruk met 4,5 procentpunten.
Een zijspoor
We zouden nu met het herstelbeleid
kunnen stoppen en de balans op kunnen maken, ware het niet dat een kengetal nog te weinig is verbeterd: het financieringstekort. Tot nu toe is het tekort alleen iets gedaald dank zij het
noemereffect uit het eerste spoor. Omdat echter de economische groei sterk
is verbeterd en de collectieve-lastendruk aanzienlijk is gedaald, ‘is er ruimte voor enige aanpassing van de belastingtarieven’. Of, in gewoon Nederlands: de belastingen kunnen omhoog.
Ter bepaling van de gedachten laten
we het hierbij gaan om een bedrag van
zo’n f. 9 mrd. Natuurlijk doen we dit bij
indirecte belastingen, omdat dat weer
tot een hoger nationaal inkomen leidt
(noemereffect).
Eindbalans
We zijn nu zover dat we de resultaten van Optiek ’88 kunnen samenvatten en vergelijken met de officiele
prognoses voor 1988. Dit is gedaan in
label 1, en kijk eens hoe mooi ons alternatief er uitziet!

Even serieus
Uiteraard biedt het hiervoor geschetste herstelplan geen echte oplossing voor de problemen waar de Nederlandse economie mee worstelt. Het
laat slechts zien dat door enig gegoochel met cijfers er een veel rooskleuriger beeld van de economische situatie
kan worden geschetst dan we thans
waarnemen. Is het voorgaande daarmee slechts een ludieke en wellicht
slecht geslaagde poging om interessant te doen? Neen, niet helemaal, of
Never gezegd: helemaal niet. Bedacht
dient namelijk te worden dat ons plan
geen enkel nieuwtje bevat: de ‘voorstellen’ zijn of in het verleden al toege-

Tabel 1. De Nederlandse economie voor en na Optiek ’88
Officiele prognose 1988
Netto nationaal inkomen (in mrd. gld.)
Uitgaven collectieve sector (in mrd. gld.) a)
idem in procenten van het netto nationale inkomen
Collectieve lasten (in mrd. gld.)
idem in procenten van het netto nafionale inkomen
Financieringstekort collectieve
sector (in mrd. gld.) a) b)
idem in procenten van het netto nationale inkomen
Werkloosheid (1.000)
Volumegroei van het netto nationale inkomen (in procenten)

392,3
253,0

Optiek ’88
442,9
223,0

64,5

50,3
187,4

208,3

53,1
31,4

>

42,3
22,3

8,0
655
1

5,0
0
12

Tabel 2. Werkgelegenheid bij de overheld in % van de totale werkgelegenheid
1960

Zweden
Nederland
OECD

1970

1980

1985

12,8
11,7
11,3

20,6
12,1
13,5

30,7
14,9
15,0

33,1
16,1
15,4

Bron: OECD, Historical statistics 1960-1985, Parijs, 1987.

past, of worden nu op beperkte schaal
uitgevoerd of behoren tot de bestaande praktijk in een ander land.
Zo is er in Zweden sinds jaar en dag
sprake van een betrekkelijk geringe
werkloosheid bij een redelijk omvangrijke publieke sector. Daarom wordt
Zweden door sommigen wel eens ten
voorbeeld gesteld aan ons land. Het
aantal werknemers in de collectieve
sector is in Zweden echter relatief veel
groter dan bij ons: in feite heeft Zweden zijn werkloosheidsprobleem opgelost via het eerste spoor van ons herstelplan, zij het dat dat geleidelijker en
daardoor minder spectaculair is gebeurd dan in ons plan. In tabel 2 wordt
dit toegelicht.
Zoals blijkt heeft Nederland zelf ook
een deel van de werkloosheidsproblematiek opgelost via deze weg: in de jaren zeventig is namelijk de werkgelegenheid in de collectieve sector fors
uitgebreid, maar ook hiergebeurde dat
via de weg van de geleidelijkheid. Het
eerste spoor van ons plan is dus niet
geheel van realiteitszin gespeend.
Dat geldt evenzeer voor het tweede
spoor, het netteren van allerlei overdrachten. De huidige methode van administreren van overdrachten is nogal
omslachtig. In een aantal landen worden overdrachten dan ook op nettobasis geregistreerd. In ons land in een
aantal gevallen ook, zoals vanaf 1984
bij een aantal period ieke uitkeringen
(bij voorbeeld de individuele huursubsidie). Voor het grootste deel van de
uitkeringen geldt het echter (nog) niet.
Van consistentie is in dezen dus geen
sprake.
Het (re)fiscaliseren van uitgaven
(derde spoor) moge wat vreemd aandoen in een periode waarin voorstellen
worden gedaan ter vereenvoudiging
van ons belastingstelsel. Bedacht
dient evenwel te worden dat de bestaande subsidieregelingen minstens
zo ingewikkeld zijn als ons voorstel.
Bovendien is er ook in deze sfeer van
weinig consistentie sprake. Zo wordt
de eigen woning fiscaal gefacilieerd,
terwijl de huurwonlng via directe uitgaven voor bepaalde groeperingen betaalbaar wordt gemaakt. Een uniformering van de onderhavige regelingen
via de fiscaliteit (of via de uitgaven) lijkt

Bron: MEV 1988, Miljoenennota 1988, Financiele note sociale zekerheid 1988.
a) Incl. debudgetteringen.
b) Excl. Vervroegde aflossingen woningwetleningen.

6) Zie bij voorbeeld Dagblad Trouw van 28 november, of De Volkskrant van 1 december.

ons niet absurder dan de huidige
systematiek. Met wederom in het belastingsysteem opnemen van de investeringssubsidies en de tegemoetkomingen voor ouders met kinderen
(via de VAIA en de kinderaftrek) past in
deze lijn.
De enige maatregel in ons plan die
niet alleen optische, maar ook reele
veranderingen teweegbrengt, is de
verhoging van de indirecte belastingen. En dit terwijl de cijfers voor de
overheidsfinancien, ook die voor de
lastendruk, in ons plan alleen maar
een sterke dating suggereren. We kunnen dus met recht spreken van optisch
bedrog.

goocheltrucs kan al een behoorlijke
ruimte onder de norm worden geschapen zonder dat er in reele zin iets verandert. Een volgende stap zou dan
kunnen zijn het weer ‘aanzuiveren’
van de uitgavenquote tot aan het normpercentage. Ons ‘herstelplan’ biedt statistisch – de rufmte om niet minder
dan f.43 mid extra uitgaven te doen,
terwijl toch aan de Bert-norm kan worden voldaan. In het bedenken van
trues zijn politici en bureaucraten ware
meesters. Normen voor het overheidsbudget dienen dan ook zo resistent
mogelijk te zijn voor optische trues. En
dat is wel het laatste dat gezegd kan
worden van een uitgavennorm, zeker
als die in de vorm van een quote wordt
gegoten

De moraal

Ton Haselbekke
Arie Ros

Impliciet is met het voorgaande aangegeven dat het hanteren van een uitgavenquote van (ongeveer) 60% als
norm voor een evenwichtige ontwikkeling van marktsector en collectieve
sector volstrekt geen waarde heeft 7).
Optisch bedrog kan in elke gewenste
omvang plaatsvinden. Door enkele

De auteurs zijn werkzaam bij de Erasmus Universiteit Rotterdam.
7) Dit wordt nog wat nader uitgewerkt in een

binnenkort te verschijnen artikel van een onzer. Zie A.G.J. Haselbekke, Een norm zonder

waarde, Financieel Overheidsmanagement,
januari 1988.