De anatomie van
de armoedeval
De armoedeval vormt nog steeds een ernstig probleem. Enkele vaak genoemde oplossingen bieden
in het beste geval geen soelaas, terwijl zij in het
slechtste geval veel geld kosten en het probleem zelfs
nog verergeren. Een gemakkelijke oplossing bestaat
niet: het is tijd om keuzen te maken.
U
itkeringsontvangers die aan het
werk gaan zien hun inkomen
doorgaans stijgen. Dit kan tot
gevolg hebben dat zij niet meer (of
nog slechts in beperkte mate) in aanmerking
komen voor inkomensondersteunende voorzieningen als huursubsidie of bijzondere bijstand.
Dit maakt de keus voor werk minder aantrekkelijk. Ook veel (parttime) werkenden met
een laag inkomen worden door het dreigende
verlies van inkomensafhankelijke voorzieningen ontmoedigd hun inkomenspositie te
verbeteren. Dit probleem staat bekend als de
armoedeval.
De armoedeval staat al geruime tijd in de
belangstelling. In 1997 rapporteerde de
interdepartementale commissie Derksen dat
de nadelen van inkomensafhankelijke regelingen de voordelen overtreffen, en dat meer
nadruk op generiek beleid gewenst is 1. Tot
nog toe is echter niet erg veel gebeurd. In
het Regeerakkoord van het tweede Paarse
kabinet is wel afgesproken de armoedeval
aan te pakken. De geplande herziening van
het belastingstelsel in het jaar 2001 vergroot
het verschil tussen netto loon en uitkering.
Verder is het wachten op aanbevelingen van de
interdepartementale Werkgroep Harmonisatie
Inkomensafhankelijke Regelingen, die eind
deze maand worden verwacht. Verschillende
politici hebben hierop de laatste weken al
een voorschot genomen door te pleiten voor
figuur 1
De armoedeval voor alleenstaanden. De diagonale lijn geeft de stijging van het netto-inkomen.
De aflopende lijnen geven aan hoe de inkomensafhankelijke voorzieningen afnemen bij een toename van
het inkomen. De getande lijn geeft de koopkracht die resulteert uit deze tegengestelde bewegingen.
inkomensafhankelijke
voorzieningen
inkomen
koopkracht
M.A. Allers
Centrum voor Onder-
27000
zoek van de Economie
26000
van de Lagere Overheden
huursubsidie bij gemiddelde huur
(schaal op r-as)
28000
25000
(COELO), Rijksuniversiteit Groningen. Met
dank aan Flip de Kam,
Cees Sterks en Sandra
2500
10% koopkrachtwinst
2000
24000
koopkracht
23000
koopkracht bij minimumuitkering
22000
Schrantee voor waarde-
19000
gemeente Leeuwarden
18000
1000
20000
20 maart organiseert de
een symposium over de
armoedeval.
34
ESB november
2006
1500
netto inkomen
21000
vol commentaar. Op
3000
kwijtschelding gemeente (r-as)
500
bijzondere bijstand (r-as)
kwijtschelding waterschap (r-as)
kortingspas (r-as)
70
80
90
100
110
120
bruto inkomen als % van het (voltijds) minimumloon
130
0
algehele afschaffing van inkomensafhankelijke
regelingen (Kamp, VVD) of het vervangen van
inkomensafhankelijke regelingen door generieke
koopkrachtmaatregelen (minister De Vries van
SZW).
Hoewel het onderwerp niet nieuw meer is,
ontbrak tot nu toe een volledige en actuele
kwantificering van de armoedeval-problematiek 2. Pas als de cumulatie van de diverse regelingen helder in beeld is gebracht kunnen de
gevolgen van nieuw beleid worden ingeschat.
Daartoe dient dit artikel 3. Het maakt duidelijk
hoe ernstig de armoedeval is, welke regelingen
de grootste rol spelen, en wat er gebeurt wanneer wordt gesleuteld aan de voorwaarden van
de bestaande regelingen.
Alleenstaanden
Figuur 1 illustreert de armoedeval voor een
alleenstaande 4 met een minimumuitkering. De
lijnen in deze figuur geven voor verschillende
bruto loonniveaus aan hoe hoog het corresponderende nettoloon is, en op welke inkomensafhankelijke uitkeringen recht bestaat.
De dikke zwarte lijn geeft voor verschillende
brutoloonniveaus de totale koopkracht weer:
netto inkomen plus huursubsidie, bijzondere
bijstand, kwijtschelding van lokale lasten en
gemeentelijke subsidie op een kortingspas.
De figuur 1 begint bij een brutoloon van
73 procent van het wettelijk minimumloon,
wat netto overeenkomt met de bijstandsnorm
voor alleenstaanden. Dit is het uitgangspunt
voor een uitkeringsontvanger met een minimuminkomen. Om een indicatie te geven
van de armoedeval zijn twee dikke horizontale lijnen ingetekend. De onderste geeft de
koopkracht aan die hoort bij een minimumÂ
uitkering; de bovenste een tien procent hogere
koopkracht. We gaan er van uit dat een baan
die minder dan tien procent extra oplevert
voor een uitkeringsontvanger niet interessant
is. Om het aanvaarden van werk aantrekkelijk
te maken moet de koopkracht de bovenste
horizontale lijn ten minste evenaren 5.
Zou een alleenstaande met een minimumÂ
uitkering gaan werken tegen 73 procent van
het minimumloon (dus in deeltijd), dan blijft
de koopkracht even hoog als in de uitkeringssituatie. Bij een hoger
bruto loon neemt het netto loon toe, maar verdwijnt al snel het recht op
kwijtschelding van lokale lasten (tussen 75 procent en 79 procent van
het minimumloon), zodat de koopkrachttoename beperkt blijft. Ook het
recht op bijzondere bijstand vermindert. Vanaf een loon van 85 procent
van het minimum begint de huursubsidie trapsgewijs te dalen. Elke
inkomensverbetering wordt hierdoor teniet gedaan, totdat (bij een loon
van 105 procent van het minimum) het recht op huursubsidie is verdwenen. Het is in dit traject dus niet financieel interessant om meer
uren te gaan werken: de koopkracht zou dan zelfs kunnen afnemen!
Pas vanaf een inkomen van 105 procent van het minimumloon leidt
een inkomenstoename tot een duidelijk hogere koopkracht. Het recht
op inkomensafhankelijke voorzieningen is immers geheel afgebouwd.
Bij een loon van 111 procent van het minimum is de koopkracht tien
procent hoger dan in de uitkeringssituatie.
Uit figuur 1 blijkt duidelijk dat de huursubsidie een doorslaggevende
rol speelt. De hoogte hiervan is afhankelijk van de huur. In de figuur is
van een gemiddelde huur uitgegaan. Tabel 1 laat bij twee andere huurniveaus zien bij welk bruto loon tien procent koopkrachtwinst wordt gerealiseerd. Bij een lage huur is de huursubsidie lager en de armoedeval
kleiner 6. In plaats van een inkomen van 111 procent van het minimumloon is voor een alleenstaande nu een inkomen van 103 procent van het
minimum al voldoende voor een koopkrachttoename van tien procent.
Bij een hoge huur geldt het omgekeerde, en is een loon van 120 procent
van het minimumloon nodig voor tien procent koopkrachtwinst.
Paren
De armoedeval voor paren zonder kinderen kan op soortgelijke wijze
worden geschetst. Het grote verschil met alleenstaanden is de geringere afstand tussen uitkering en netto minimumloon (de bijstandsnorm
voor alleenstaanden bedraagt 70 procent van het netto minimumloon,
die voor paren 100 procent). Gaan werken vanuit een minimumuitkering tegen 97 procent van het minimumloon (dus in deeltijd) levert
een netto loon op dat even hoog is als de uitkering. Bij een hoger bruto
loon vermindert al snel het recht op kwijtschelding (vanaf 102 procent
van het minimum) en huursubsidie (vanaf 104 procent van het minimum). De koopkracht blijft vanaf dit laatste punt tot een loonniveau
tabel 1
Bruto loon waarbij de koopkrachtwinst ten opzichte van een
minimumuitkering tien procent bedraagt, bij verschillende
huurniveaus (in procenten van het minimumloon)
Huur a
Alleenstaande
Paar zonder kinderen
Paar met kinderen
Eénoudergezin (tariefgroep 4)
Laag
103
145
147
129
Gemiddeld
111
151
153
129
Hoog
120
162
165
133
a. Zie voetnoot 6.
ESB november
2006
35
figuur 2
Procentuele koopkrachttoename vanuit minimumuitkering bij
verschillende loonniveaus
koopkrachtwinst (%)
40
30
eenoudergezin
tariefgroep 5
20
10
0
alleenstaande
eenoudergezin tariefgroep 4
paar zonder kinderen
70
80
90
100
110
120
130
bruto inkomen als % van het (voltijds) minimumloon
140
150
van 140 procent van het minimum vrijwel geheel op hetzelfde niveau
(figuur 2). Ook het recht op bijzondere bijstand wordt in dit traject
afgebouwd. Het is tussen 104 en 140 procent van het minimumloon
dus financieel volstrekt niet interessant om meer uren te gaan werken!
Daarna is ook het recht op huursubsidie vervallen, en leidt meer loon
eindelijk tot een duidelijk hogere koopkracht. Pas bij een loon van
151 procent van het minimum is de koopkracht tien procent hoger dan
in de uitkeringssituatie. In de lage-huur variant is dit zo bij 145 procent, en in de hoge-huur variant bij 162 procent van het minimum (zie
tabel 1).
Paren met kinderen ontvangen meer huursubsidie, waardoor zij meer te
verliezen hebben als zij gaan werken. Verder is de situatie grotendeels
vergelijkbaar met die voor paren zonder kinderen (zie tabel 1).
Eenoudergezinnen
Wat een alleenstaande ouder netto overhoudt van het bruto loon hangt
mede af van de leeftijd van de kinderen: met kinderen onder de twaalf
geldt een hogere belastingvrije som (tariefgroep 5). Zijn de kinderen
ouder (tariefgroep 4), dan levert werken tegen 87 procent van het bruto
minimumloon (deeltijd) netto hetzelfde op als een minimumuitkering.
Bij een iets hoger loon vervalt al snel het recht op kwijtschelding (tussen 89 en 96 procent van het minimum), zodat de koopkrachtwinst
beperkt blijft (figuur 2). Bedraagt het inkomen 104 procent van het
minimum, dan begint het afbouwtraject van de huursubsidie. Doordat
ook de bijzondere bijstand hier steeds minder wordt, neemt de koopkracht tussen 104 en 125 procent van het minimum nauwelijks toe.
Pas bij 139 procent ligt de koopkracht tien procent hoger dan in de
uitkeringssituatie.
Alleenstaande ouders met één of meer kinderen onder de twaalf jaar
vallen onder tariefgroep 5 en hebben een hogere belastingvrije som.
Van het bruto inkomensverbetering blijft nu netto aanzienlijk meer over.
36
ESB november
Zoveel meer zelfs, dat gaan werken vanuit
een uitkeringssituatie eerder loont dan voor
andere huishoudenstypen, althans zolang de
kosten voor kinderopvang geen roet in het eten
strooien. We zijn er hier van uit gegaan dat
de gemeente uitstromers gratis kinderopvang
aanbiedt tot een inkomen van 130 procent van
het minimumloon. Daarna geldt een inkomensafhankelijk tarief en valt de koopkracht
terug 7. Toch is de koopkracht in deze situatie
nog altijd tien procent hoger dan met een
minimumuitkering. Is voor meer dan één kind
opvang nodig, dan is het beeld ongunstiger.
2006
Schuiven met inkomensgrenzen
Er zijn natuurlijk altijd uitkeringsontvangers
die zo graag willen werken dat de hoogte van
het loon er voor hen niet toe doet. Toch lijkt
het niet onwaarschijnlijk dat veel anderen ten
minste een compensatie willen voor de kosten die aan werk zijn verbonden (reiskosten,
kleding) en voor het feit dat ze niet langer over
hun eigen tijd kunnen beschikken. Voor hen
loont werken vaak niet. Dit is onwenselijk.
Diverse maatschappelijke organisaties en
politieke partijen hebben inmiddels voorstellen
gedaan om de armoedeval aan te pakken. Een
plan dat in allerlei varianten steeds terugkomt
en op het eerste gezicht effectief lijkt, is het
verhogen van de inkomensgrens waarboven
inkomensafhankelijke voorzieningen worden
afgebouwd. Veel gemeenten, die immers bij
hun uitstroombeleid op de armoedeval stuiten, werken hieraan. Ook wordt wel geÂopperd
rechten na overschrijding van de inkomensgrens meer geleidelijk te laten aflopen.
Exemplarisch voor deze gedachtegang zijn
twee Kamermoties waarin wordt voorgesteld
het lokale kwijtscheldingsbeleid uit te breiden
door recht op kwijtschelding minder snel af te
bouwen 8. Figuur 3 laat zien wat de gevolgen
zouden zijn van dergelijke maatregelen voor
een alleenstaande. Voor andere huishoudenstypen zijn de gevolgen vergelijkbaar. Terwijl in
de huidige praktijk het recht op kwijtschelding
al bij een loon van zo’n tachtig procent van het
minimumloon geheel vervalt, zou bij uitbreiding van de kwijtschelding tot een loon van
110-130 procent (afhankelijk van de gekozen
beleidsvariant) van het minimum recht op
kwijtschelding bestaan. De koopkracht ligt tot
dergelijke loonniveaus hoger dan nu nog het
geval is. Deze koopkrachttoename is echter,
ongeacht de gekozen beleidsvariant of het
huurniveau, onvoldoende om het afbouwen
van de huursubsidie te compenseren. Het loon
waarbij een koopkrachtwinst van tien procent wordt gerealiseerd ligt daardoor niet tot
nauwelijks lager dan nu het geval is. Hetzelfde
geldt voor een verhoging van de ‘kwijtscheldingsnorm’: dit komt erop neer dat de inkomengrens tot waar kwijtschelding mogelijk is
opschuift. Hoewel gemeenten aanzienlijk meer
geld kwijt zouden zijn aan hun kwijtscheldingsbeleid, wordt de stap van uitkering naar
werk er niet aantrekkelijker op, en meer uren
werken loont nog steeds niet.
Verhogen van de inkomensgrenzen van lokale
inkomensafhankelijke regelingen is dus niet
zinvol, tenzij tegelijkertijd de daarmee gemoeide bedragen worden verhoogd. Alleen zo
kan de afbraak van de huursubsidie worden
gecompenseerd. Dit is echter niet alleen zeer
kostbaar, het vergroot tevens de inkomensterugval verderop in het loontraject. Werkenden
met een laag inkomen, waaronder veel parttimers, die nu geen of minder recht hebben op
inkomensafhankelijke voorzieningen, kunnen
dan ook in een armoedeval terecht komen. Er
is een duidelijke afruil tussen het stimuleren
van werkaanvaarding (door de koopkracht van
werkenden met een laag inkomen te verhogen), en het stimuleren van doorstroming van
werkenden met een laag inkomen, door het
voor hen lonend te maken meer uren te gaan
werken of een beter betaalde baan te zoeken.
Afschaffen
Een simpele manier om de armoedeval aan te
pakken is uiteraard het afschaffen of versoberen van bestaande inkomensafhankelijke
regelingen. Dit heeft als nadeel dat ook zij die
geen arbeidsmarktperspectief hebben (zoals
AOW-ers en een deel van de arbeidsongeschikten) worden getroffen. Daarom wordt wel
voorgesteld inkomensafhankelijke regelingen
te vervangen door generiek inkomensbeleid,
ofwel het verhogen van het uitkeringsniveau
en het (liefst nog iets meer) verhogen van het
figuur 3
Beleidsvarianten ter vermindering van de armoedeval, voor een
alleenstaande
inkomen
koopkracht
huursubsidie bij gemiddelde huur
(schaal op r-as)
28000
27000
26000
koopkracht
De Hoop Scheffer
koopkracht NoormanDen Uyl/Schimmel
25000
24000
2500
10% koopkrachtwinst
2000
koopkracht standaard
netto inkomen
23000
22000
kwijtschelding NoormanDen Uyl/Schimmel (r-as)
21000
20000
19000
18000
3000
koopkracht bij minimumuitkering
1000
kwijtschelding
De Hoop Scheffer (r-as)
500
kwijtschelding gemeente standaard (r-as)
70
80
90
100
110
120
bruto inkomen als % van het (voltijds) minimumloon
1500
130
0
(netto) inkomen onderin het loongebouw 9. Dit laatste zou kunnen door
middel van een zogeheten EITC (earned income tax credit). Dit is een
arbeidskorting voor lage inkomens. Wanneer echter alleen voor lage
inkomensniveaus het netto loon wordt verhoogd is de consequentie dat
vanaf het inkomen waar dit niet meer gebeurt de marginale druk toe zal
nemen. Dit belemmert de doorstroom op de arbeidsmarkt 10. Om deze
reden heeft het kabinet in het nieuwe belastingplan nadrukkelijk niet
voor een EITC gekozen, maar voor een arbeidskorting die (vanaf het minimumloon) voor iedereen even hoog is. Gevolg hiervan is weer dat het
jaarlijks acht miljard gulden kost om het verschil tussen minimumloon
en uitkering met nog geen honderd gulden per maand te vergroten 11.
Mogelijkheden
Zijn er mogelijkheden de armoedeval te verkleinen? Jawel, maar niet
door inkomensgrenzen te verhogen of glijdende schalen op te rekken.
Nog onvoldoende wordt beseft dat armoedebeleid een herverdeling is
van rijk naar arm, en dat iemand die niet meer arm (genoeg) is dus
rechten verliest. Wellicht kunnen inkomenondersteunende regelingen
meer dan nu worden gericht op armen zonder arbeidsmarktperspectief.
Hoewel een strikte scheiding niet mogelijk is (denk aan de WAO-perikelen), is het wel mogelijk deelgroepen af te zonderen en apart te
behandelen (bijvoorbeeld ouderen en ‘echte’ arbeidsongeschikten). Op
de overblijvers wordt zo meer druk tot uitstroom uitgeoefend, iets dat
door niet-financiële maatregelen (workfare – werken voor je uitkering –,
scholingsverplichting) kan worden ondersteund. Wordt hiervoor gekozen, dan moet wel voor lief worden genomen dat van het etiket ‘geen
arbeidsmarktperspectief’ een zekere aanzuigende werking zal uitgaan.
Aan de andere kant zijn niet-verstorende financiële prikkels denkbaar.
In plaats van het aanpassen van bestaande inkomensafhankelijke regelingen en hopen dat dat voor werkwilligen gunstig uitpakt, is het ook
mogelijk om het probleem van de andere kant te benaderen. Als het
ESB november
2006
37
wenselijk wordt geacht dat iemand die gaat werken er in koopkracht ten
minste x procent op vooruit gaat, zou de gemeente een daartoe strekkende garantie kunnen afgeven. Om de doorstroom op de arbeidsmarkt
niet te hinderen moet een koopkrachtgarantie een tijdelijk karakter
hebben. Om te voorkomen dat de extra koopkracht meteen wordt afgeroomd door bijvoorbeeld inkomstenbelasting of huursubsidie zou een
uitkering in dit kader onbelast dienen te zijn, en buiten de inkomenstoets van andere inkomensafhankelijke regelingen moeten blijven.
Het voordeel van een koopkrachtgarantie is dat de beschikbare gelden zeer gericht voor uitstroom worden ingezet. Het geld komt alleen
terecht bij personen die gaan werken. In zijn eenvoud is een koopkrachtgarantie voor iedereen goed te begrijpen. Dit vergemakkelijkt de
communicatie naar de doelgroep, die essentieel is voor het slagen van
een dergelijke maatregel. Een nadeel is dat personen die ook zonder
koopkrachtgarantie wel zouden uitstromen ook een beroep op deze
regeling kunnen doen. Ook bevordert de koopkrachtgarantie alleen de
uitstroom; de doorstroom wordt er weliswaar niet door gehinderd maar
ook niet bevorderd.
Keuzen
Hoewel er wel mogelijkheden zijn de armoedeval te verkleinen, blijft
eliminatie van de armoedeval een illusie zolang we aan armoedebeleid
willen doen. Het zou aardig zijn als politici de discussie eens wat meer
op de fundamentele keuzen zouden richten. Wat vinden we belangrijker:
bestrijding van armoede, of van de armoedeval? Wie kiest voor armoedebestrijding, moet over die armoedeval misschien niet zo moeilijk
doen (en andersom). Wie de armoedeval wil aanpakken, moet zich
afvragen of werkaanvaarding door uitkeringsontvangers of juist doorstroom van werkenden met een laag inkomen prioriteit moet hebben.
Wie kool en geit wil sparen, valt tussen wal en schip.
38
ESB november
2006
1 Interdepartementale commissie Harmonisatie InkomensÂ
afhankelijke Regelingen, Armoede en armoedeval. De rol van
inkomensafhankelijke regelingen, VUGA, Den Haag, 1997.
2 In 1999 zijn enkele rapporten verschenen waarin de
armoedeÂval in specifieke gemeenten wordt gekwantificeerd:
Gemeente Leeuwarden, Onderzoek naar de armoedeval in de
gemeente Leeuwarden; M.A. Allers, Gemeentelijk minimabeleid en armoedeval en Armoedebeleid en armoedeval in
Vlaardingen, beide COELO, Groningen, 1999 (beschikbaar op
http://www.coelo.nl).
3 Dit artikel is gebaseerd op M.A. Allers en S. Schrantee,
Gemeentelijk kwijtscheldingsbeleid en armoedeval. Hoe inkomensafhankelijke voorzieningen, waaronder het gemeentelijke
kwijtscheldingsbeleid, werkaanvaarding voor uitkeringsontvangers onaantrekkelijk maken en parttimers ontmoedigen meer
uren te gaan werken, Elsevier bedrijfsinformatie BV, 2000.
I
Ânkomensafhankelijke regelingen die alleen in specifieke geÂ
vallen voorkomen (zoals thuiszorg) blijven in dit artikel noodÂ
gedwongen buiten beschouwing.
4 Alleenstaanden vormen de grootste groep onder de huisÂ
houdens voor wie de armoedeval relevant is.
5 Uit onderzoek blijkt dat het niet mogelijk is precies aan te
geven bij welke koopkrachttoename een uitkeringsontvanger
de stap naar betaald werk zal zetten (zie Allers en Schrantee,
op cit., paragraaf 5.3). De 10%-lijnen zijn dan ook louter
indicatief bedoeld. Vermoedelijk zal in veel gevallen meer
nodig zijn.
6 Lage huur: alleenstaande Æ’500, meerpersoonshuishouden
Æ’570; hoge huur: alleenstaande Æ’740, meerpersoonshuishouden Æ’850. Standaard gaan we uit van Æ’600 voor een
alleenstaande en Æ’700 voor een meerpersoonshuishouden.
Dit zijn de gemiddelde niveaus in respectievelijk de gemeente
met de laagste, de hoogste en de gemiddelde rekenhuur voor
de laagste inkomensklasse van Nederland in 1998 (bron:
VROM, Huursubsidie-CD, 1999).
7 Het ministerie van VWS publiceert jaarlijks een adviestabel.
Gemeenten zijn echter vrij hiervan af te wijken. Met ingang
van 2000 is de fiscale aftrekbaarheid van de kosten van
kinderÂopvang versoepeld. Dit is in figuur 2 verwerkt.
8 Motie Noorman-Den Uyl en Schimmel, 10 december 1998
(TK, 1998-1999, 26200 XV, nr. 30) en motie De Hoop
Scheffer, 23 september 1999 (TK, 1999-2000, 26800,
nr. 6).
9 Geopperd door onder meer minister De Vries (NRC-Handelsblad van 7 februari 2000).
10 Een ander nadeel is natuurlijk dat huishoudens die nu bijvoorbeeld huursubsidie en bijzondere bijstand ontvangen,
onder een generiek regime onvermijdelijk in koopkracht achteruit zullen gaan. De spoeling wordt dan immers dunner.
11 Hier komt bij dat het hogere netto inkomen ten koste zal
gaan van rechten op lokale inkomensafhankelijke regelingen.
De koopkrachteffecten kunnen zo nog tegen vallen, tenzij
gemeenten hun regelingen aanpassen. Aanpassing van de
kwijtscheldingsregeling is overigens een zaak voor het kabinet. Het recht op huursubsidie loopt geen gevaar, daar dit afhangt van het belastbaar inkomen, dat niet verandert door de
arbeidskorting. Het is de bedoeling de inkomenstoets van alle
inkomensafhankelijke regelingen in de toekomst te baseren
op het belastbaar inkomen, maar zover is het nog niet.