Zicht op de stad
Infolding
Men kan beslist niet zeggen dat bij het opzetten van
beleidsanalyses bescheidenheid de sterkste troef is geweest
van economen. Vooral in de jaren zestig en in het begin
van de jaren zeventig zijn veel beleidsmodellen met een
sterk normatieve inslag ontwikkeld, waarin het prescriptieve element zwaar overheerste. Met name de economische optimeringsmodellen maakten van de beleidsanalist een betweter die met behulp van computermodellen de politic! en beleidsinstanties de weg meende te
kunnen wijzen naar een optimale beslissing.
Helaas bleek zo’n optimum vanuit het oogpunt van
het beleid toch vaak een welhaast onbereikbaar en soms
metafysisch ideaalte vertegenwoordigen. Daaromwerden
in de jaren zeventig simulatiemodellen in tpenemende
mate pppulair, met name omdat deze de politici en beleidsinstanties niet vastpinden op een, mathematisch bepaalde
oplossing, maar een reeks opties beschreven waaruit gekozen kon worden. Ook hierbij bleek echter dat de compjexe werkelijkheid nogal weerbarstig was en zich moeilijk Het vangen in het enge kader van een stelsel wiskundige vergelijkingen. Daarom moesten economen en beleidsanalisten in veel geyallen opnieuw een stap terug
dpen naar een nog bescheidener houding, door zich namelijk bij beleidsanalyses te beperken tot z.g. effectenanalyses, waarbij de gevolgen van beleidsvoornemens of
van exogene veranderingen voor een beperkt aantal beleidsvariabelen in een concrete situatie zo goed mogelijk
geraamd moesten worden.
In de afgelopen jaren zijn dergelijke effectenanalyses —
meestal partieel van aard — als paddestoelen uit de grond
geschoten: ecpnomische-effectenanalyses 1), milieueffectrapportering 2), ,,technplogy assessment”, ruimtelijke-impactanalyse 3), distributie-planologisch onderzoek, sociale-impactanalyse, en — als laatste loot aan de
slam van de effectenanalyses — stedelijke-impactanalyse.
In dit artikel zal aan het laatste fenomeen iets meer aandacht worden besteed.
Stedelijke-impactanalyse in de VS
Stedelijke-impactanalyse heeft tot doel een systematische raming te geven van de gevolgen van overheidsbeslissingen voor een aantal relevant geachte variabelen
binnen een stedelijk gebied. Stedelijke-impactanalyse is
eigenlijk uit verlegenheid geboren. De stedelijke-modelpraktijk — met name in de VS — leidde in de jaren zeventig tot grote teleurstellingen voor beleidsinstanties en
grote frustraties voor stedelijke-modelbouwers: de statistische basis voor dergelijke modellen was meestal volstrekt onvoldoende, het stedelijk systeem bleek te complex te zijn voor de stedelijke econometrie, en de beleidsinstanties vonden in zulke modellen onvoldoende aanknopingspunten voor een slagvaardig beleid.
Tpch was er in de VS grote behoefte aan een goede
raming van de gevolgen van beleidsbeslissingen voor het
stedelijk territorium. Het bleek namelijk dat veel beslissingen van federale overheidsorganen (b.v. op fiscaal en
infrastructuurgebied) een aanzienlijke directe en/ of indirecte invloed hadden op het economische, sociale en
ruimtelijke patroon van de steden. Het initiatief tot de
invoering van een systeem van stedelijke-impactanalyse
in de VS is in het eind van de jaren zeventig genomen door
president Carter, toen hij zijn National Urban Policy
lanceerde. Hierbij werd aan federale overheidsorganen
de verplichting opgelegd om de (absolute en relatieve)
effecten van verschillende plannen en programma’s
(waarpnder uitgaven en regelingen) van federale overheidslichamen te ramen, voordat tot uitvoering mocht
worden overgegaan.
Inmiddels zijn reeds op velerlei terreinen stedelijkeimpactanalyses uitgevoerd. Voorbeelden hiervan zijn:
— de effecten van huursubsidies voor lage-inkomensgroepen op het stedelijk woonpatropn;
— de gevolgen van nationale gezondheidszorgprogramma’s voor de vraag en het aanbod van stedelijke
medische voorzieningen;
— de invloed van nationale werkgelegenheidsprogramma’s op de economisch zwakkere steden;
— de ruimtelijke-spreidingseffecten van zonne-energieprogramma’s;
— de stedelijk-economische gevolgen van de reguleringen, veryat in de z.g. Clean Air Act;
— de stedelijke en ruimtelijke consequenties van de aanleg van een nieuw netwerk van snelwegen en railvoorzieningen;
— de stedelijke financiele gevolgen van de invoering van
veranderingen in het federale belastingsysteem 4).
Uit de voorgaande lijst blijkt dat op verschillende fronten de stedelijke-impactanalyse een belangrijk beleidsinstrument is geworden in de VS. Wel is over de gevolgen
van de invoering van het systeem van stedelijke-impactanalyse nog weinig bekend, maar de eerste ervaringen
geven duidelijk aan dat de plicht tot uitvoering van een
stedelijke-impactanalyse een grote bewustwording op
gang heeft gebracht over de (vaak onbedoelde) effecten
van de federale beleidsbeslissingen op het stedelijk gebied.
In dit opzicht is er een duidelijke parallel met de milieueffectrapportering.
De stedelijke-impactanalyse heeft in een aantal jaren
zoveel furore gemaakt in de VS, dat inmiddels ook de
OECD-landen besloten hebben tot een nader onderzoek
van de voor- en nadelen van deze impactanalyse. Alvorens
de vraag aan de orde te stellen of stedelijke-impactanalyse
voor Nederland een geschikt instrument zou kunnen zijn,
zal eerst een beknopte beoordeling van de stedelijkeimpactanalyse in het algemeen worden gegeven.
Voordelen van stedelijke-impactanalyse
Stedelijke-impactanalyse kan worden beschouwd als
een beleidsinstrument dat een grotere systematiek en een
betere afweging van stedelijke gevolgen van beleidsvoor-
* De auteur is hoogleraar regionale economie aan de Vrije Universiteit te Amsterdam.
1) Zie b.v. S. Fleeter, Economic impact analysis, Martinus Nijhoff, Boston, 1980.
2) Zie b.v. P. Nijkamp, H. van de Veen en P. Winkel, Milieueffectrapportering, Van Gorcum, Assen, 1981.
3) Zie o.m. J. Buit, Over ruimtelijke impactanalyse, Kok,
Kampen, 1971.
4) Zie K. J. Hayes en D. L. Puryear, The urban impact of the
revenue act of 1978, Northeast regional science review, vol. 9,
1979, biz. 45-62.
nemens beoogt. In de VS betreft stedelijke-impactanalyse
vooral federale plannen zodat daar helaas de gevolgen
van stedelijk beleid zelf niet in de beschouwing worden
betrokken. Dit laatste is echter een onnodige inperking,
omdat er in principe bij een stedelijke-impactanalyse geen
enkel bezwaar is tegen het opnemen van intrastedelijke
effecten van beleidsvoornemens.
Er zijn verschillende redenen te noemen waarom de
stedelijke-impactanalyse een zinvolle bijdrage kan leveren
aan een systematischer en beter uitgebalanceerd beleid:
— een goede en gelntegreerde stedelijke-effectenanalyse
richt de aandacht op alle directe en indirecte consequenties van beleidsbeslissingen;
— onbedoelde effecten en ruimtelijke ,,spill over”-effecten worden in een goed opgezette stedelijke-impactanalyse minder gauw verwaarloosd;
— de gevolgen van beleidsbeslissingen op verschillende
niveaus (b.v. landelijk, provinciaal, stedelijk) kunnen via een higrarchisch opgezette stedelijke-impactanalyse beter getraceerd worden;
— de informatie vervat in een stedelijke-impactanalyse
kan betrekking hebben op een breed scala van relevante stedelijke variabelen (b.v. arbeidsmarkt, woningmarkt, verkeer en vervoer).
Voorlopig is het dan ook zinvol een stedelijke-impactanalyse eenvoudig op te zetten door een aantaJ relevant
geachte stedelijke variabelen (of welvaartsprofielen) via
een pijlenschema systematise!! met elkaar te verbinden 7).
Daarmee zijn althans de verschillende relaties en de richting van de invloeden vastgelegd (zie voor een illustratie
de figuur).
Figuur. Eenvoudige voorstelling van een relatiestructuur
in een stedelijk systeem
Vervolgens kan men bepalen waar een bepaald beleidsvoornemen het eerst ingrijpt op het stedelijk systeem
(b.v. de variabele in de linker bovenhoek van de figuur).
Dan kan men nagaan wat het (eerste-orde-)effect op deze
variabele is. Daarna kan men de afgeleide (tweede-orde-)
Juist door het gelntegreerde beeld dat door een stedelijke-impactanalyse verschaft wordt, kan zij de beleids-
effecten ramen van de verandering in variabele 1 op de
variabelene die via het pijlenschema met variabele 1 ver-
efficiency verhogen en tot een betere stroomlijning van
invloeden met een reeks van multipliereffecten. Hierbij
ingewikkelde planningprocedures leiden. Dit probleem
van bestuurlijke coo’rdmatie en van de ruimtelijke integratie van beleidsvoornemens heeft in Nederland de
gemoederen altijd heftig beroerd. Het Nederlandse
ruimtelijke-planningsysteem heeft in het verleden nogal
wat tekortkomingen te zien gegeven, o.m. door gebrek
aan wederzijdse afstemming van verschillende beleidssectoren ten aanzien van de ruimtelijke ordening. De
sterk sectoraal gerichte invalshoek van verschillende
departementen staat nogal eens een goede beleidscoo’rdinatie in de weg. Een voorwaarde voor een verbeterde
beleidscoordinatie is echter dat de effecten van verschillende beleidssectoren systematise!! op een rijtje kunnen
worden gezet. In dit opzicht zou een goed gelntegreerde
stedelijke-impactanalyse veel soelaas kunnen bieden en
zou ze ook een wezenlijk bestanddeel kunnen uitmaken
van toekomstige streek-, structuur- en bestemmingsplannen.
Toepasbaarheid van stedelijke-impactanalyse
Wil de stedelijke-impactanalyse een belangrijke bijdrage leveren aan een verbeterde coqrdinatie en slagvaardigheid in het Nederlandse ruimtelijk beleid, dan zal
ze onder meer mpeten inspelen op de volgende eisen: con-
bonden zijn enz. Aldus krijgt men een hele keten van
heeft men geen uitgebreid stedelijk econometrisch model
nodig, maar kan men zich baseren op de informatie vervat in bestaande stedelijke en regionale onderzoeks- en
beleidsdocumenten. Uiteraard zijn de geraamde effecten
niet altijd even precies, en zal na een aantal ronden hooguit nog een ordinale of kwalitatieve uitspraak over de
effecten mogelijk zijn, maar ook dergelijke ,,zachte”
informatie is nuttig als input voor het beleid. De hierboven geschetste aanpak kan ook gemakkelijk worden
gecombineerd met beleidscenario’s (pakketten van consistente beleidsvoornemens), zodat een stedelijke-impactanalyse veel nuttige informatie kan opleveren bij beleidsafwegingsvraagstukken.
Uiteraard zullen nog vele experimenten moeten worden
uitgevoerd alvorens een stedelijke-impactanalyse een
goede bijdrage kan leveren aan het Nederlandse ruimtelijke beleid. Er zijn immers nog veel vraagstukken die
nader onderzocht moeten worden, zpals:
— de coo’rdinatie van dataverzameling;
— de ,,zachtheid” van sommige effectramingen;
— het gebrekkige inzicht in de relatie tussen beleidsvoornemens, beleidsinstrumenten en beleidsdoeleinden;
— de effecten over een langere tijdperipde;
— de interacties tussen de stedelijke variabelen;
sistentie, vplledigheid, beleidsrelevantie, flexibiliteit,
pluriformiteit, interstedelijke vergelijkbaarheid, een-
— de inpassing van stedelijke-impactanalyse in het vigerende planvormingssysteem.
voudige toepasbaarheid, en aansluiting bij het vigerende
Onze (voorlopige) conclusie is dat stedelijke-impactanalyse een uitermate belangrijk hulpmiddel kan zijn in
ruimtelijke-planningsysteem 5). Met name de laatste eisen
zijn van groot belang; in een kenterend economise!! getij is
geen ruimte voor peperdure en langdurige effectenanalyses, maar zal een stedelijke-impactanalyse juist moeten
bijdragen aan een betere stroomlijning van het beleid door
een gelntegreerde raming van effecten van beleidsvoornemens en door een rechtstreekse aansluiting bij streek-,
structuur- en bestemmingsplanrapporten (ook wat betreft
de te gebruiken data in een stedelijke-impactanalyse).
Is deze laatste ,,tour de force” mogelijk? Er zij allereerst opgemerkt dat er nog geen vaststaande of uniforme
methodiek voor de stedelijke-impactanalyse is ontwikkeld. Ook in de VS staat deze methodiek nog in de kinderschoenen. Voor de Nederlandse situatie lijkt een redelijke
aanpak te kunnen bestaan uit een aansluiting bij een
systeemthepretische benadering 6). De systeemtheore-
is immers juist opgezet om complexe verschijnselen op
geordende wijze weer te geven en met elkaar in verband
te brengen.
ESB 15-7-1981
het Nederlandse ruimtelijk beleid, maar dat op belangrijke punten nog veel inzicht en ervaring verworven zal
moeten worden.
P. Nijkamp
5) Zie P. Nijkamp, Urban impact analysis in a spatial context,
OECD, Urban Affairs Division, Parijs, 1981.
6) Zie P. Nijkamp, op. cit., 1981; R. Janssen, Stedelijke effectrapponering; een systeembenadering, doctoraalscriptie, economische faculteit, Vrije Universiteit, Amsterdam, 1981.
7) Deze gedachtengang sluit ook aan bij het z.g. Geintegreerd
Milieumodel, dat door het IvM in Amsterdam wordt ontwikkeld
in opdracht van de RPD; zie b.v. J. A. Arntzen en L. H. Braat,
Interim-rapport onderzoek toepassing ge’integreerd milieumodel, IvM, Amsterdam, 1980.
679