Arbeidsmarkt
Werk aan de
onderkant
Aan de onderkant van de arbeidsmarkt is de afgelopen decennia veel
werk verloren gegaan. Daardoor is
een omvangrijke groep laag opgeleiden werkloos geworden, die nauwelijks kans hebben om nog aan de slag
te komen. Zo luidt in een notedop
een veel gehoorde verklaring voor de
hardnekkige werkloosheid onder
laag opgeleiden. Een systematische
cijfermatige onderbouwing van deze
stelling wordt echter zelden gegeven.
In dit artikel worden daarom enige
cijfers over de omvang en ontwikkeling van de ‘onderkant van de arbeidsmarkt’ gepresenteerd.
Typering van de onderkant
Bij werk aan de onderkant van de
arbeidsmarkt wordt doorgaans aan
werk op een laag kwalificatie- of
functieniveau of aan laag betaald
werk gedacht. Een derde aspect van
werk aan de onderkant – slechte (fysieke) arbeidsomstandigheden – blijft
echter meestal buiten beschouwing.
Functieniveau
Het functieniveau van
banen kan worden afgeleid uit de beroepenstructuur van de werkgelegenheid. Volgens
de nieuwe beroepenclassificatie van het
CBS (SBC ’92), die is
gebaseerd op de
‘meest geeigende opleiding’ voor een beroep,
bestond in 1993 een
derde van de werkgelegenheid uit laag gekwalificeerde beroepen: 6% van de banen
betrof een ‘elementair
beroep’ en 26% een ‘lager beroep’ . Aangezien deze beroepenclassificatie (nog) niet
voor eerdere jaren be-
schikbaar is, moet voor inzicht in de
ontwikkeling in de tijd gebruik worden gemaakt van de oude beroepenclassificatie (SBC ’84) en de indeling
naar functieniveau die Huijgen e.a.
daarop hebben gebaseerd. Van de zeven door hen onderscheiden functieniveaus kunnen de onderste twee ongeschoolde beroepen en half geschoolde en geoefende beroepen tot de onderkant van de arbeidsmarkt
worden gerekend. Hiertoe behoren
onder meer het grootste deel van de
on- en laaggeschoolde industrieberoepen, schoonmakers, laders en lossers, chauffeurs, secretaresses, winkelbedienden en kelners en
buffetbedienden.
In I960 maakten deze banen iets
meer dan een kwart van de totale
werkgelegenheid uit, in 1991 iets minder dan een kwart. Tussen I960 en
1977 nam het aantal laag gekwalificeerde banen echter sterk toe, van
870.000 tot 1.490.00, om daarna nog
forser in te krimpen, tot 1.170.000 in
1991 (figuur I)2.
Beloning
De afbakening van laag betaald werk
ten opzichte van beter betaald werk
is een bekend probleem . Om de ontwikkeling van de onderkant van de
arbeidsmarkt in kaart te brengen, kan
het beste aansluiting worden gezocht
bij de loonstructuur van de werkgelegenheid: de afstand tot het gemiddelde loon is dan bepalend voor de
vraag of een baan als ‘laag betaald’
wordt aangemerkt. Worden de 25%
laagst betaalde banen in 1977 als het
onderste segment aangeduid, dan ligt
Tabel 1. Indexcijfers van de werkgelegenbeid en de
beroepsbevolking aan de onderkant van de arbeidsmarkt en de (langdurige) werkloosbeid (1977=1 OO)
1977s
werkgelegenheid:
laag functieniveau
laag betaald
slechte arbeidsomstandigheden
beroepsbevolking:
laag opgeleid
werkloosheid:
totaal
langdurig
1985b 1993°
100
100
100
86
95
106
78
113
104
100
93
77
100
100
373
831
374
718
a. Voor de laag opgeleide beroepsbevolking: 1979.
b. Voor de arbeidsomstandigheden: 1986.
c. Voor laag functieniveau en laag betaalde werkgelegenheid: 1991.
Bron: SCP, Sociale en Culturele Verhenningen 1995.
de grens tussen laag betaalde en beter betaalde banen bij 74% van het
gemiddelde loon. In 1977 was dit
/ 1870 bruto per maand en in 1991
/ 2900. Tussen 1977 en 1984 blijkt
het aandeel van laag betaalde voltijdbanen in de werkgelegenheid te zijn
afgenomen van 25% tot 22% om daarna opnieuw te groeien tot 25% in
1991- Het totale aantal laag betaalde
voltijdbanen nam daarmee tussen
1977 en 1984 met 150.000 af en tussen 1984 en 1991 weer met bijna
230.000 toe; over de gehele periode
1977-1991 derhalve een toename met
ruim 80.000 voltijdbanen (figuur 2).
A rbeidsomstandigheden
Gegevens over de (fysieke) arbeidsomstandigheden kunnen worden ontleend aan het Leefsituatie-onderzoek
van het CBS. Het betreft hier overigens het subjectieve oordeel van de
werkenden zelf. Het aandeel werkenden dat zegt op de werkplek met lawaai of stank te worden geconfronteerd, of vuil, lichamelijk zwaar of
gevaarlijk werk te doen, is in de afgelopen 15 a 20 jaar betrekkelijk weinig
veranderd. Ruwweg gaat het om iets
minder dan de helft van alle werkzame personen. Wel is het aandeel gevaarlijk werk afgenomen (van 11% in
1977 naar 7% in 1993) en het aandeel
lichamelijk zwaar werk toegenomen
(van 20% in 1977 naar 24% in 1993).
Dit hangt samen met de verschuiving
in de werkgelegenheid van de Industrie en bouwnijverheid, waar vrij veel
gevaarlijk werk voorkomt, naar de
overige dienstverlening (waaronder
1. B.F.M. Bakker, De CBS standaard beroepenclassificatie 1992, Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, nr.4, 1994, blz.322-335.
2. Zie F. Huijgen, B.J.P. Riesewijk, GJ.M.
Conen, De kwalitatieve structuur van de
werkgelegenheid in Nederland, SDU, Den
Haag, 1983, en F. Huijgen, Opleiding van
werknemers en het niveau van hun werk.
De kwalitatieve structuur van de werkgelegenheid 1960-1985, in: I. Gadourek en
J.L. Peschar (red.), De open samenleving,
Boekaflevering van Mens en Maatschappij, 1989, biz. 79-106. Het aantal voor
1991 is berekend met behulp van gegevens uit de Enquete Beroepsbevolking
1991. Hierbij wordt verondersteld, dat het
functieniveau van dezelfde beroepen tussen 1977 en 1991 niet is veranderd, hetgeen echter allerminst vaststaat.
3. Zie b.v. T. Elfring en R.C. Kloosterman,
De Nederlandse ‘job machine’, ESB, 2 augustus 1989, biz. 736-740, en W. Salverda,
Laagbetaald werk in Nederland 19721990, Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, nr. 4, 1994, biz. 336-349.
Figuur 1. Werknemers naarfunctie-
Figuur 2. Aantal voltijdbanen naar
niveau (1= laag, 7 = boog), mln
loonklasse, 1977-1988, mln banen
Figuur 3- Beroepsbevolking naar
opleidingsniveau, mln personen
hoog
1960
1971
1977
1985
1991
de gezondheidszorg), waar relatief
veel personeel zwaar werk heeft.
Worden alleen banen waarin sprake
is van ten minste twee ongunstige
arbeidsomstandigheden tot ‘de onderkant’ gerekend, dan is hun aantal tus-
sen 1977 en 1993 toegenomen van
1,22 mln tot 1,27 mln.
Slechts een van de drie gehanteerde criteria – het functieniveau — duidt
derhalve op een aanzienlijke vermindering van het aantal banen aan de
onderkant van de arbeidsmarkt sinds
het eind van de jaren zeventig, met
22%. Bij de andere twee criteria is
sprake van een toename met 4%
(slechte arbeidsomstandigheden) of
zelfs 13% (laag loon, zie label 1). Dat
toch vrij algemeen het idee leeft, dat
het aantal banen aan de onderkant
van de arbeidsmarkt sterk is vermin-
derd, wordt wellicht verklaard door
de afbraak van werkgelegenheid in
de Industrie, waar een belangrijk deel
van de banen aan de onderkant zich
bevindt. Tegelijkertijd zijn in de dienstensector echter veel nieuwe banen
aan de onderkant van de arbeidsmarkt geschapen.
1*79 MM 1990
De afname van de beroepsbevolking aan de onderkant van de arbeidsmarkt (de laag opgeleiden),
blijkt ten minste even groot te zijn als
de afname van het aantal laag gekwalificeerde banen. Tegelijkertijd is het
aantal banen met slechte arbeidsomstandigheden en het aantal laag betaalde banen toegenomen. Zo bezien
is het nogal verrassend dat de werkloosheid zich zo sterk aan de onderkant van de arbeidsmarkt heeft geconcentreerd. De omvang van de
langdurige werkloosheid (personen
die ten minste een jaar werkloos zijn)
is sinds de tweede helft van de jaren
zeventig explosief toegenomen: van
circa 50.000 tot 400.000 halverwege
de jaren tachtig, om zich daarna min
of meer te stabiliseren . Laag opgeleiden zijn onder de langdurig werklozen sterk oververtegenwoordigd. Zij
vormen 56% van de langdurig werklozen, terwijl zij slechts een derde van
de beroepsbevolking uitmaken.
Hoe moet de omvangrijke langdurige werkloosheid onder laag opgeleiden worden verklaard?
Verdringing
De aanbodzijde
Het gemiddelde opleidingsniveau
van de beroepsbevolking is in de afgelopen decennia sterk gestegen. Het
aandeel laag opgeleiden (personen
die ten hoogste een Ibo- of mavodiploma hebben behaald) in de be-
volking van 15-64 jaar is tussen 1979
en 1994 met een derde afgenomen
van 64% tot 43%. Hun aandeel in de
beroepsbevolking is nog sterker gekrompen: van 53% tot 32%. Ondanks
de aanzienlijke groei van de totale beroepsbevolking van 5^2 mln in 1979
tot 6,5 mln in 1994 is het aantal laag
opgeleiden in de beroepsbevolking
met meer dan een half miljoen verminderd, van bijna 2,8 mln tot 2,1
mln (figuur 3).
ESB 15-11-1995
Het meest aannemelijk is, dat de langdurige werkloosheid het resultaat is
van een algeheel tekort aan banen in
combinatie met verdringing van lager
opgeleiden door hoger opgeleiden
uit de banen aan de onderkant van
de arbeidsmarkt. Het algehele tekort
aan werk manifesteert zich in de
sprongsgewijze toename van de
werkloosheid, die zich na ieder conjunctuurdal op een hoger niveau lijkt
te stabiliseren. Dat er sprake is van
verdringing van lager door hoger opgeleiden, blijkt wanneer de beroepen
in beschouwing worden genomen
waarin in 1979 voornamelijk (d.w.z.
voor meer dan tweederde) laag opgeleiden werkzaam waren. In 1993 was
de totale werkgelegenheid in deze beroepen met iets meer dan 100.000 af-
1994
genomen. Het aantal laag opgeleiden
dat in deze beroepen werkzaam is,
was echter met bijna een half miljoen
verminderd. Als gevolg daarvan
kromp het aandeel van de laag opgeleiden in deze laag gekwalificeerde
beroepen van 78% in 1979 tot 58% in
1993. In 1979 waren vier van iedere
vijf koks, kelners en buffetbedienden
laag opgeleid en in 1993 nog maar
iets meer dan de helft (54%). Een
sprekende illustratie.
Beleidsconsequenties
Het beleid gericht op de onderkant
van de arbeidsmarkt valt in twee cate-
gorieen uiteen:
• verbetering van de concurrentiepositie van laag opgeleiden en langdurig werklozen bij de vervulling
van banen aan de onderkant van
de arbeidsmarkt;
• creatie van structured meer werk
voor personen aan de onderkant
van de arbeidsmarkt.
Tot de eerste categoric behoren,
naast een ‘traditioneel’ instrument als
scholing, maatregelen waardoor laag
gekwalificeerde arbeidskrachten
goedkoper worden, zoals loonkostensubsidies, premievrijstelling en de
voorgenomen tijdelijke ontheffing
van het wettelijk minimumloon.
Gezien de concentratie van (langdurige) werkloosheid aan de onderkant
van de arbeidsmarkt, ligt het voor de
hand om maatregelen in de tweede
categorie speciaal op de onderkant
van de arbeidsmarkt te richten. Te
denken valt aan gerichte lastenver4. Gebaseerd op het ‘oude’ werkloosheidscijfer. Het aantal langdurig werklozen volgens de huidige definitie is pas sinds 1988
bekend en is ongeveer half zo groot. Volgens beide cijfers bedraagt de langdurige
werkloosheid ongeveer de helft van de totale werkloosheid.
lichting, taakafsplitsing en de zoge-
noemde Melkert-banen. Voor zover
de oorzaak van de omvangrijke werk-
loosheid onder laag opgeleiden echter is gelegen in een algeheel tekort
aan werk in combinatie met verdringing door hoger opgeleiden, wordt
door creatie van banen aan de onderkant echter niet de oorzaak van het
probleem weggenomen. Die oorzaak
is dan immers eerder een tekort aan
werk op middelbaar en hoger niveau
dan een tekort aan de onderkant.
Trek in de schoorsteen
Louter werk aan de onderkant van de
arbeidsmarkt scheppen lijkt niet alleen onwenselijk met het oog op het
welzijn en de ontplooiingsmogelijkheden van de beter gekwalificeerde
werknemers, maar ook minder verstandig vanuit het oogpunt van de
toekomstige economische structuur
van Nederland. Een belangrijk potentieel aan kwalitatief hoogwaardige arbeid zou dan onderbenut worden.
Op langere termijn kan dit afbreuk
doen aan zowel het welvaartsniveau
als de Internationale concurrentieposi-
tie van Nederland. Als daarentegen
de werkgelegenheid over de hele linie fors groeit, kan er op middelbaar
en hoger niveau ruimte ontstaan voor
hoger gekwalificeerde arbeidskrachten die nu noodgedwongen een baan
aan de onderkant van de arbeidsmarkt bezetten. Door ‘trek in de
schoorsteen’ kunnen er aan de onderkant banen vrij komen voor laag opgeleide werklozen. Aangezien dit proces enige tijd in beslag zal nemen, is
het wel wenselijk dat ook op kortere
termijn aan laag gekwalificeerde
werklozen perspectief op werk wordt
geboden. Daardoor kan worden voorkomen dat zij him arbeidsritme verliezen en hun kwalificaties verminderen. Creatie van tijdelijke, additionele
werkgelegenheid kan daarvoor van
belang zijn. Maar zij draagt alleen
dan bij aan een structurele oplossing
van de werkloosheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt als zij is ingebed in een breder algemeen werkgelegenheidsbeleid.
Paul de Beer
De auteur is werkzaam bij het Sociaal en
Cultured Planbureau. Dit artikel is geba-
seerd op hoofdstuk 5 van Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociale en Culturele Ver-
kenningen 1995, SCP/VUGA,
Rijswijk/Den Haag, 1995.