WAO-voorstellen nog lang niet af

WAO-voorstellen nog lang niet af
Aute ur(s ):
Besseling, P.J. (auteur)
Deelen, A.P. (auteur)
De auteurs zijn werkzaam b ij het Centraal Planb ureau.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4313, pagina 493, 8 juni 2001 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
donner

Het effect van de voorstellen van de commissie Donner hangt sterk af van hoe de prikkels op werkgevers, werknemers en
keuringsartsen uitwerken. Dat rechtvaardigt geen groot optimisme.
Recentelijk is het rapport van de Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid (‘Commissie Donner II’) verschenen, met voorstellen voor
een andere vormgeving van de WAO. De achtergrond van de opdracht tot dit advies is de gestage oploop in het aantal
arbeidsongeschikten, dat richting de één miljoen personen gaat 1. In dit artikel staat de vraag centraal welke effecten de hoofdlijnen
van de voorstellen zullen hebben, met name op de financiële en niet-financiële prikkels voor werkgevers en werknemers, en op het
uitkeringsvolume. Omdat belangrijke elementen van de voorstellen nog niet concreet zijn uitgewerkt en slechts beperkt empirisch
onderzoek beschikbaar is, is de analyse deels kwalitatief van aard 2.
Voorstellen op hoofdlijnen
De toegang tot de nieuwe WAO (nWAO) wordt beperkt tot wie ‘permanent en volledig arbeidsongeschikt’ is, hetgeen overigens niet
precies wordt gedefinieerd door de commissie. Hierdoor krijgt de fase van loondoorbetaling bij ziekte (WULBZ) een meer
vooraanstaande plaats bij ziekte en arbeidsongeschiktheid. De maximum duur van de loondoorbetalingsplicht wordt verlengd van 52
weken tot normaal gesproken twee jaar, gelijk dus aan de huidige maximale duur van het dienstverband bij ziekte. Het gevolg is dat de
loondoorbetalingsfase op de volgende manieren beëindigd kan worden.
Werkhervatting of reïntegratie
Het voorstel beoogt de uitstroom uit de loondoorbetalingsfase door werkhervatting of reïntegratie te vergroten en te vervroegen. De
uitstroom naar de nWAO wordt daartoe ingeperkt. Maar met name voor werkgevers komen ook nieuwe instrumenten beschikbaar. Ze
mogen, bijvoorbeeld bij te geringe inspanning tot reïntegratie of werkhervatting door de werknemer, als sanctie een lager loon
doorbetalen dan de cao voorschrijft. Ook mag de werkgever de werknemer tijdelijk tot lichter werk verplichten. Tot de nieuwe
verplichtingen voor de werkgever behoort dat hij op zoek moet naar ander ‘gangbaar’ werk als terugkeer van de werknemer naar het eigen
werk niet mogelijk blijkt. De werknemer moet een redelijk aanbod aanvaarden, tenzij het loon lager is dan zeventig procent van het
voormalig loon. In dat geval moet de werkgever een inkomensaanvulling aanbieden, tot zeventig procent in het eerste jaar, aflopend naar
nul in de jaren daarna.
nWAO
Uitstroom naar de nWAO kan alleen na een diagnose ‘permanent en volledig arbeidsongeschikt’. NWAO-ers worden niet meer periodiek
herkeurd. De precieze definitie en implementatie van dit nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium is nog niet duidelijk. Het tijdstip voor
het stellen van deze diagnose wordt niet vastgelegd. Wat betreft de hoogte van de wettelijke nWAO-uitkering wordt gedacht aan
diverse varianten. Bovenwettelijke uitkeringen, inclusief premievrije voortzetting van de pensioenopbouw, blijven toegestaan. Ook gaat
bijverdienen toegestaan worden.
Beëindiging dienstverband
Indien terugkeer naar werk ondanks inzet van allen niet lukt eindigt het dienstverband na twee jaar en is de werknemer in eerste instantie
aangewezen op een WW-uitkering. Na afloop van de WW-periode rest de IOAW (uitkering op bijstandsniveau) tenzij de werknemer
over een andere inkomensbron beschikt.
Bij onvoldoende inzet
Onvoldoende inzet van de werknemer geeft de werkgever het recht het dienstverband, en dus de loondoorbetaling, te beëindigen. De
werknemer kan dan proberen op eigen kracht ander werk te vinden, een bijstandsuitkering te claimen of zal genoegen moeten nemen met
een situatie zonder inkomen. Bij onvoldoende inzet van de werkgever wordt het dienstverband, en dus de loondoorbetalingsplicht,
voortgezet na het verstrijken van de tweejaars periode. Eventuele geschillen rond deze inzet kunnen uiteindelijk worden voorgelegd aan

de rechter.
Analyse volumemaatregelen
Beperken toegang nWAO
Omdat de precieze inhoud van het nieuwe criterium voor de nWAO nog niet bekend is, is inschatting van het aantal personen dat
toegelaten zal worden met grote onzekerheden omgeven. Een indicatie geeft wellicht de omvang van de groep personen die momenteel
volgens de medische standaard ‘geen duurzaam benutbare mogelijkheden’ volledig arbeidsongeschikt wordt verklaard, dit betrof in 2000
circa 45 procent van alle toekenningen. De commissie Donner lijkt voorstander te zijn van een strenger criterium, maar dan moet nog
worden afgewacht of bij de toepassing dezelfde strengheid zal gelden. Het lijkt derhalve realistisch te veronderstellen dat de instroom in
de nWAO 25 à 50 procent van de huidige instroom zal zijn, afhankelijk van de scherpte van het nieuwe criterium en de al dan niet strikte
toepassing daarvan. In termen van het WAO-bestand ligt het aandeel veel hoger, doordat gemiddeld sprake is van lange
uitkeringsduren. Uiteindelijk is het bestand naar schatting 50 à 80 procent van het bestand onder het huidige stelsel (in uitkeringsjaren
gemeten), en blijft dus substantieel van omvang. De voorstellen zijn overigens nadrukkelijk niet van toepassing op de huidige WAO’ers.
Of de beperkte toegang tot de nWAO op zichzelf al tot een geringere omvang van het totaal van uitkeringen en tot meer werkenden leidt,
is niet op voorhand zeker. Positief is dat bij tijdelijke arbeidsongeschiktheid de relatie met de arbeidsmarkt gehandhaafd blijft en men bij
pogingen tot werkhervatting of reïntegratie geen nadeel meer ondervindt van een eventueel stigma dat de WAO nu met zich kan
brengen. Hooggespannen verwachtingen zijn echter voorbarig. Ten eerste werken nu al 200.000 WAO-ers naast hun uitkering. Voor deze
groep kan zo’n direct positief effect op werkhervatting en reïntegratie nauwelijks optreden. Ten tweede is het mogelijk dat bij deze groep
zelfs een negatief effect gaat optreden. Het aanvaarden van werk in de loondoorbetalingsfase kan immers de kans op een nWAOuitkering, voorbehouden aan volledig arbeidsongeschikten, in gevaar brengen.
Indien het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium een scherper onderscheid weet te maken tussen groepen personen die wel of niet
gevoelig zijn voor reïntegratie-inspanningen en financiële prikkels, zullen beleidsinitiatieven gericht op vermindering van vermijdbare
arbeidsongeschiktheid effectiever zijn. In die zin kan beperking van de toegang tot de nWAO nuttig zijn, al betreft de maatregel om de
hierboven genoemde redenen in eerste instantie vooral een verschuiving: minder personen in de WAO, meer in de
loondoorbetalingsfase en in de WW, de IOAW of de ABW.
Nieuwe instrumenten
Positieve volume-effecten zullen vooral moeten komen van diverse nieuwe volumebeperkende instrumenten. Zo moeten werkgevers zich
bijvoorbeeld inzetten om ander werk voor de zieke werknemer te zoeken en mogen werknemers gangbare arbeid tot op zekere hoogte niet
weigeren, ook niet als dat een lager loon met zich mee brengt. Twee van de huidige instrumenten (het Functie Informatie Systeem FIS dat
gebruikt wordt om de verdiencapaciteit te bepalen, en de WAO-herkeuring) komen overigens te vervallen.
Hier rijst de vraag of bedrijven zich niet zeer terughoudend zullen opstellen bij de inzet van deze instrumenten uit angst voor
reputatieverlies onder werknemers en verstoring van de arbeidsverhoudingen. Een indicatie voor dergelijke terughoudendheid op
decentraal niveau geeft het feit dat sinds de introductie van de WULBZ in 1996, in alle cao’s de loondoorbetaling bij ziekte wordt
aangevuld tot honderd procent terwijl in de voorgaande periode, toen de Ziektewet op meer centraal niveau de uitbetaling voor zijn
rekening nam, de uitkering gemiddeld op een wat lager niveau lag. Als hieruit kan worden afgeleid dat werkgevers geneigd zijn
werknemers meer te ontzien naarmate de verantwoordelijkheid decentraler ligt, kan dit betekenen dat het voor bedrijven misschien ook
gevoelig ligt om personen in de eigen organisatie in een lager betaalde functie te plaatsen. Tenslotte dreigt (nog steeds) een vorm van
moreel risico: toelating tot de nWAO kan voor werknemer en werkgever de meest aantrekkelijke optie zijn, wat een grote druk legt op het
keuringsproces.
Op zich genomen kunnen de nieuwe instrumenten tot volumebeheersing het proces van werkhervatting en reïntegratie een nieuwe
impuls geven (zie tabel 1). Het succes hangt ervan af in hoeverre werkgevers en werknemers op decentraal niveau gebruik zullen gaan
maken van deze nieuwe instrumenten.

Tabel 1. Effect van volumemaatregelen op de omvang van diverse groepen werknemers
groepen naar
hoofd-inkomensbron
loon werknemers, geen uitkering
WULBZ
WAO-uitkering
WW/ABW-uitkering
overige
W.V. WULBZ/WAO/WW/ABW

beperking toegang
tot de nWAO
+ / 0
+
+
+
– / 0

nieuwe instrum.
voor vol.beheersing
+
+
–

T

Analyse financiële prikkels
Uitkeringshoogte
Als het gaat om het effect van de voorstellen op de gemiddelde uitkeringshoogte zijn er winnaars en verliezers. tabel 2 geeft ter
illustratie indicatieve uitkomsten weer voor de inkomenspositie van drie standaardgroepen zieken/arbeidsongeschikten. Bij de

berekening is aangesloten bij de statistische kenmerken van drie subgroepen in het huidige WAO-bestand die als benadering kunnen
dienen voor deze groepen. Op basis van kenmerken zoals het aandeel werkend/niet werkend, leeftijdsopbouw, is een inschatting gemaakt
van de gemiddelde inkomsten per groep onder het huidige en het nieuwe stelsel (betreft inkomsten uit loondoorbetaling bij ziekte,
nWAO-uitkering, loon, reïntegratie-uitkering, WW en IOAW). Specifiek voor de nWAO is gerekend met het huidige leeftijdsafhankelijke
systeem van loongerelateerde en vervolguitkeringen en de huidige bovenwettelijke aanvullingen. Voorts is gerekend met de mogelijkheid
tot bijverdienen, met gemiddeld vijf procent van het laatst verdiende loon. Daarnaast is voor het nieuwe stelsel zoveel als mogelijk
aangesloten bij de huidige uitkeringshoogtes, zowel voor de wettelijke als de bovenwettelijke uitkeringen. Specifiek voor het tweede
loondoorbetalingsjaar is gerekend met een wettelijke loondoorbetaling van zeventig procent en een bovenwettelijke aanvulling tot
negentig procent, min of meer gelijk aan de huidige aanvulling in het eerste WAO-jaar.

Tabel 2. Indicatie van de inkomenspositie van zieken en arbeidsongeschikten in huidig en nieuw stelsel
aantal personen
x 1000

langdurig en volledig
arbeidsongeschikt (nWAO)
langdurig gedeeltelijk
arbeidsongeschikt
tijdelijk ziek of
arbeidsongeschikt
totaal alle zieken
en arbeidsongeschikten

inkomen als % eindloon
huidig
nieuw
verschil
stelsel
stelsel

440

75

79

4

170

76

68

8

490

84

84

0

1100

79

79

0

Uit de tabel blijkt dat de nWAO een relatief aantrekkelijke uittredingsroute wordt, door de mogelijkheid van bijverdienen en door de nu
bestaande bovenwettelijke aanvullingen. Dit zal hoge eisen stellen aan het arbeidsongeschiktheidscriterium en de uitvoeringsorganisatie
om de instroom in de nwao daadwerkelijk te beperken.
De inkomens van de personen die wel langdurig maar gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn, komen gemiddeld acht procentpunt van het
eindloon lager uit, vooral omdat zij door het wegvallen van de gedeeltelijke WAO-uitkering gedwongen zullen zijn lager betaald werk te
aanvaarden of op termijn aangewezen raken op een uitkering op bijstandsniveau. Binnen deze groep is echter wel sprake van grote
verschillen. De inkomenspositie van de tijdelijke arbeidsongeschikten verandert nauwelijks, vanwege de veronderstelde bovenwettelijke
aanvulling in het tweede loondoorbetalings-jaar. Zou deze groep, bij toepassing van een strikt arbeidsongeschiktheidscriterium, echter
tevens gaan bestaan uit mensen die ‘langdurig tijdelijk’ ziek zijn, dan verandert het beeld enigszins. Ook voor hen dreigt immers na enkele
jaren de uitkering geleidelijk te dalen naar bijstandsniveau. Werknemers die geen toegang krijgen tot de nWAO raken dus, als de
inactiviteit langer duurt, aangewezen op een WW-uitkering die geleidelijk daalt naar bijstandsniveau. Voor hen is dit perspectief de
belangrijkste financiële prikkel die aan zal zetten tot meer activiteit.
Per saldo kunnen de gewijzigde prijsprikkels voor werknemers een neerwaarts effect op het totale uitkeringsvolume hebben bij een
scherp geformuleerd en toegepast arbeidsongeschiktheidscriterium.
Prijsprikkels werkgevers
Enerzijds vervalt het huidige systeem van premiedifferentiatie en eigen-risico-dragen in de WAO (PEMBA). Door PEMBA hebben
werkgevers momenteel direct financieel belang bij beperking van de schadelast gedurende de eerste vijf jaar van arbeidsongeschiktheid.
Daar staat het voorstel van de commissie tegenover om een belangrijk deel van de arbeidsongeschikten onder het WULBZ-regime te
laten vallen, en deze uitkeringen komen reeds helemaal ten laste van individuele werkgevers, maar de verlenging van de WULBZ-periode
duurt normaal nooit langer dan één jaar. Per saldo is sprake van een forse verkleining van de financiële prikkels voor individuele
werkgevers. De introductie van een sanctie voor werkgevers die zich onvoldoende inspannen voor reïntegratie, in de vorm van
loondoorbetaling die langer dan twee jaar doorloopt, zal gegeven deze forse reductie in prikkels slechts een beperkt effect hebben. De
reductie in financiële prikkels voor werkgevers biedt hen ruimte om de toepassing van de nieuwe instrumenten voor volumebeheersing
slechts voorzichtig toe te passen. De verkleining van de financiële prikkels heeft overigens als voordeel dat ook de dreiging van ‘selectie
aan de poort’ kleiner wordt. Anderzijds wordt de met PEMBA beoogde beperking van de WAO-instroom goeddeels teniet gedaan.
Financiële prikkels voor werkgevers worden derhalve sterk verminderd en grotendeels vervangen door wet- en regelgeving, waarvan
naleving vooral juridisch zal moeten worden afgedwongen.
Conclusies
Uit de analyse blijkt dat het effect op het totale uitkeringsvolume voorlopig nog onduidelijk is. Een belangrijke bepalende factor voor de
uiteindelijke effecten is de keuze van het arbeidsongeschiktheidscriterium en de strikte toepassing ervan. Op dit moment is dit criterium
nog niet precies gedefinieerd. Als het nieuwe criterium een goed onderscheid weet te maken tussen enerzijds mensen die blijvend
volledig arbeidsongeschikt zijn en anderzijds mensen die nog kunnen terugkeren op de arbeidsmarkt, dan kan de effectiviteit van
reïntegratie-instrumenten en financiële prikkels toenemen. Belangrijk is ook de vraag in hoeverre op het decentrale niveau van de
individuele bedrijven de nieuw aangereikte instrumenten voor volumebeheersing daadwerkelijk toegepast gaan worden, en wat op
centraal en op decentraal niveau gaat gebeuren met de uitkeringsvoorwaarden zoals de uitkeringshoogte. Op deze punten is meer
duidelijkheid nodig voordat een redelijke schatting gemaakt kan worden van de effecten van de stelselwijziging die de commissie Donner
voorstelt

1 Inclusief WAZ en Wajong.
2 Gebaseerd op de CPB-notitie Analyse van de voorstellen van de Adviesommissie Arbeidsongeschiktheid , Den Haag, mei 2001.

Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)