arbeidsmarkt
Waarschuwingen voor werklozen
even effectief als sancties
Waarschuwingen hebben hetzelfde positieve effect op
werkhervatting als sancties. Het geven van een waarschuwing zonder sanctierisico zal echter weinig effectief zijn.
Een vergelijking tussen studies laat zien dat de effectiviteit
van sancties afneemt naarmate sancties intensiever
gebruikt worden.
E
Bas van der Klaauw,
Aleid te Voortwis,
Rianne de Vos en
Irene Willems
Docent aan de Vrije Universiteit Amsterdam, beleidsmedewerker bij het Participatiefonds, student aan de
Vrije Universiteit Amsterdam en beleidsmedewerker
bij het Participatiefonds
724
ESB
en paar maanden geleden heeft de commissie-Bakker een aantal aanbevelingen
gedaan om de arbeidsmarkt te hervormen.
Een van de aanbevelingen was om het
sanctiebeleid voor werklozen aan te scherpen.
Een sanctie is een strafkorting op de uitkering
gedurende een aantal maanden. Sancties worden
opgelegd als uitkeringsgerechtigden zich niet houden
aan de regels van de uitkeringsinstantie. Dit zijn
onder andere regels over informatieverstrekking,
tijdige inschrijving, sollicitatieactiviteiten en meewerken aan re-integratie. Als de overtreding niet
ernstig is of onvoldoende aantoonbaar, dan kan de
uitkeringsinstantie besluiten een waarschuwing te
geven in plaats van een sanctie. Om te onderzoeken
wat het effect is van het opleggen van een sanctie
of het geven van een waarschuwing wordt gebruikgemaakt van gegevens van het Participatiefonds.
Het Participatiefonds bekostigt de uitkeringen van
werklozen afkomstig uit het primair onderwijs. De
gegevens van het Participatiefonds bevatten gedetailleerde informatie over de periode van werkloosheid en over opgelegde sancties en waarschuwingen.
De belangrijkste conclusie van het empirische
onderzoek is dat het geven van waarschuwingen en
het opleggen van sancties beide een positief effect
hebben op werkhervatting. Werkhervatting wordt
hierbij gemeten als het vrijwillig stopzetten van
de uitkering voor de einddatum van WW-recht. De
effecten van sancties en waarschuwingen zijn vergelijkbaar in grootte. Daarnaast is gebleken dat het
geven van een waarschuwing de sanctiekans drastisch verlaagt. Ook eerder onderzoek in binnen- en
buitenland heeft aangetoond dat sancties en waarschuwingen effectieve instrumenten zijn om werklozen aan het werk te krijgen. Dit contrasteert met
de effecten die vaak gevonden worden voor andere
re-integratie-instrumenten. De effecten van bijvoorbeeld scholings rogramma’s of extra begeleiding zijn
p
vaak erg beperkt of zelfs negatief (Kluve, 2007).
Participatiefonds
Zoals alle overheids- en onderwijswerkgevers
zijn ook schoolbesturen in het primair onderwijs
93(4548) 28 november 2008
eigenrisicodrager voor de werkloosheidskosten,
waaronder de kosten voor WW-uitkeringen. Om het
financiële risico voor de vaak kleine schoolbesturen
te beperken, zijn zij verplicht aangesloten bij het
Participatiefonds, dat verantwoordelijk is voor het
beheren en terugdringen van de werkloosheidsuitgaven in het primair onderwijs. Het fonds int premies
bij de schoolbesturen, financiert de WW-uitkeringen
en eventuele bovenwettelijke uitkeringen van werklozen uit het primair onderwijs. Daarnaast verzorgt het
Participatiefonds re-integratieactiviteiten voor deze
groep om de werkloosheidskosten terug te dringen.
In 2006 was het werkloosheidspercentage in de
private sector ongeveer vier procent, terwijl dit
slechts twee procent was in het primair onderwijs.
De belangrijkste reden hiervoor is dat werknemers
in het primair onderwijs een veel kleinere kans
hebben hun baan te verliezen. Anderzijds is de
kans op werkhervatting in de private sector iets
hoger dan bij werklozen afkomstig uit het primair
onderwijs. Een verklaring hiervoor kan gevonden
worden in verschillen in de samenstelling van de
groep werklozen. Werklozen afkomstig uit het primair
onderwijs zijn over het algemeen ouder dan die in
de private sector, en ongeveer twaalf procent van de
instroom in werkloosheid uit het primair onderwijs
had een gesubsidieerde baan. Deze laatste groep
heeft een erg kleine kans op snelle werkhervatting.
Iets anders dat opvalt in dat de instroom vanuit het
primair onderwijs voor tachtig procent uit vrouwen
bestaat, terwijl in de private sector meer mannen
dan vrouwen werkloos worden.
Werklozen uit het primair onderwijs hebben dezelfde
verplichtingen als andere werklozen met een
WW-uitkering. Een overtreding van de regels kan
zowel worden vastgesteld door de uitkeringsinstantie
als door instellingen die een taak hebben op het
gebied van re-integratie, zoals het Centrum voor
Werk en Inkomen of een ingehuurd re-integratieÂ
bedrijf. Als een van deze instellingen een overtreding
constateert, dan moet dit worden gemeld aan de
uitkeringsinstantie die op haar beurt weer besluit
tot het wel of niet opleggen van een sanctie of het
geven van een waarschuwing.
In het maatregelenbesluit van het UWV worden vijf
mogelijke categorieën gedefinieerd waarbinnen een
overtreding van de regels kan vallen (tabel 1). De
uitkeringsinstantie heeft discretionaire bevoegdheid
om bij verzachtende omstandigheden een mildere
sanctie op te leggen. Daarnaast kan voor kleine
overtredingen een waarschuwing worden gegeven.
Hierbij geldt echter dat een tweede waarschuwing
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
voor dezelfde overtreding automatisch betekent dat een sanctie
opgelegd wordt.
Bij het Participatiefonds geldt dat
zeventig procent van de sancties
opgelegd wordt vanwege late registratie of het onvoldoende aanleveren van informatie. Ongeveer 27
procent van alle sancties wordt
opgelegd omdat werklozen onvoldoende solliciteren. De overige
drie procent van alle sancties is
vanwege andere redenen.
ciperen op het exacte moment waarop een sanctie wordt
opgelegd of een waarschuwing wordt gegeven. Dat betekent
niet dat werklozen niet weten of en wanneer zij een verhoogd
risico lopen op een sanctie of waarschuwing. Het mag alleen
niet zo zijn dat werklozen vooraf verteld wordt op welke dag
zij een sanctie of waarschuwing zullen krijgen. Als anticipatieeffecten uitgesloten worden, kan gecorrigeerd worden voor
het selectief geven van sancties en waarschuwingen, door de
kans op een sanctie of waarschuwing simultaan te modelleren
met werkhervatting.
Het blijkt dat het
effect van de sanctie
niet afhankelijk
is van de hoogte
van de korting op de
uitkering
Gegevens
De data bestaan uit alle 3386 individuen afkomstig
uit het primair onderwijs die in de periode augustus
2006 tot en met april 2008 een WW-uitkering aanvroegen bij UWV ten laste van het Participatiefonds.
In 26 procent van de geobserveerde werkloosheidsduren is een sanctie opgelegd of een waarschuwing
is gegeven. Ongeveer zestig procent hiervan werd
al direct bij het begin van de werkloosheid gegeven
omdat werklozen zich te laat aanmeldden bij de
uitkeringsinstantie of het CWI.
Omdat de belangrijkste onderzoeksvraag is of werklozen hun gedrag aanpassen na een sanctie of een
waarschuwing, worden alleen sancties en waarschuwingen beschouwd die zijn opgelegd gedurende de
periode van werkloosheid. Deze sancties en waarschuwingen zijn veelal het gevolg van onvoldoende
baanzoekinspanningen. In totaal zijn 379 sancties
opgelegd en 191 waarschuwingen gegeven gedurende werkloosheid. Waarbij dient te worden opgemerkt dat bij slechts dertig waarschuwingen in latere
instantie alsnog een sanctie werd opgelegd.
Methode
Bij de empirische evaluatie van de effectiviteit van
sancties en waarschuwingen is het belangrijk om te
onderkennen dat sancties en waarschuwingen niet
willekeurig worden gegeven. Zo geldt dat hoe langer
de periode van werkloosheid duurt hoe groter de
kans is dat een werkloze een sanctie of waarschuwing opgelegd krijgt. Voorts worden sancties en
waarschuwingen vaker opgelegd aan werklozen die
minder hun best doen om werk te vinden, bijvoorbeeld omdat ze minder gemotiveerd zijn om weer
aan het werk te komen. Een eenvoudige vergelijking
van de werkloosheidsduur van mensen met en
zonder een sanctie laat zien dat sancties een significant negatief effect hebben op werkhervatting. Dit
is echter een vertekend beeld omdat werklozen met
een waarschuwing of sanctie minder gemotiveerd
zijn en een grotere afstand tot de arbeidsmarkt
hebben dan werklozen zonder sanctie. Zij hebben
dus sowieso al een kleinere werkhervattingskans.
Het is dus van essentieel belang om in de empirische analyse te corrigeren voor selectieve toekenning
van sancties en waarschuwingen. De belangrijkste
veronderstelling is dat werklozen niet kunnen anti-
Resultaten
Uit de empirische analyse blijkt dat sancties en waarschuwingen beide de kans
op werkhervatting van werklozen uit het primair onderwijs verhogen en dat de
effecten van sancties en waarschuwingen kwantitatief vergelijkbaar zijn. In het
bijzonder geldt dat het opleggen van een sanctie de kans op werkhervatting met
38 procent verhoogt terwijl dit 49 procent is voor het geven van een waarschuwing. Het verschil in effect is niet significant. Het geven van een waarschuwing
heeft een sterk negatief effect op de kans om een sanctie te krijgen. Nadat een
werkloze een waarschuwing krijgt daalt de kans om een sanctie opgelegd te
krijgen met 87 procent.
Omdat het geven van waarschuwingen minstens zo effectief is als het opleggen van een sanctie moet worden geconcludeerd dat het effect van sancties
niet alleen kan worden verklaard uit de tijdelijke strafkorting op de uitkering
die werkloosheid minder aantrekkelijk maakt. Een werkloze die een sanctie of
waarschuwing heeft gekregen weet dat hij of zij zich niet aan de regels van de
uitkeringsinstantie heeft gehouden en verwacht ook dat zijn of haar gedrag extra
gecontroleerd zal worden. Een werkloze die na een sanctie of waarschuwing zijn
of haar gedrag niet aanpast, loopt dus een erg grote kans snel meer of zwaardere
sancties opgelegd te krijgen. Deze dreiging is blijkbaar voldoende om ervoor te
zorgen dat werklozen zich beter gaan houden aan de regels van de uitkeringsinstantie en dat hierdoor hun kans op werkhervatting omhoog gaat. Het blijkt dat
het effect van de sanctie niet afhankelijk is van de hoogte van de korting op de
uitkering. Dit lijkt te bevestigen dat het effect van de sanctie niet alleen door de
tijdelijke korting op de uitkering veroorzaakt wordt.
Tabel 1
Maximale sancties volgens het maatregelenbesluit van het UWV.
Overtreding
Maximale sanctie
Late registratie of het onvolledig
Twintig procent korting van de uitkering
a
 anleveren van informatie
voor de periode dat iemand nalatig is
Te late melding van vakantie of ziekte
Vijf procent korting van de uitkering gedurende vier weken
Onvoldoende meewerken aan het bepalen
Tien procent korting van de uitkering
wat passend werk is en welke re-integra-
gedurende acht weken
tieactiviteiten moeten worden ingezet
Onvoldoende baanzoekinspanningen,
Twintig procent korting van de uitkering
afwijzen van passend werk en het niet
gedurende zestien weken
meewerken aan re-integratieactiviteiten
Verzwijgen van inkomsten die van invloed
Stopzetten van de uitkering
zijn op het recht op een uitkering
Bron: UWV
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
ESB
93(4548) 28 november 2008
725
Tabel 2
Gesimuleerde kansen op werkhervatting van werklozen uit het primair
onderwijs (in procenten).
Sanctie na
(in dagen)
Waarschuwing
na (in dagen)
Geen sanctie en
waarschuwing
Alleen een sanctie
Kans op werkhervatting binnen
180 dagen (in procenten)
47,0
75
150
Alleen een waarschuwing
52,6
48,6
25
75
Sanctie en waarschuwing
75
150
57,4
54,1
25
75
56,1
53,7
institutionele verschillen tussen de landen en verschillende observatieperioden blijkt het opleggen
van sancties en het geven van waarschuwingen altijd
een positief effect te hebben op de kans op werkhervatting. Ten tweede, het effect van het opleggen
van een sanctie is kleiner als sancties vaker worden
toegepast. Dit laatste is te verklaren uit het feit dat
als intensiever gebruikgemaakt wordt van het sanctie-instrument, ook kleinere overtredingen worden
bestraft. Werklozen die voor een kleinere overtreding
worden bestraft hoeven hun gedrag minder rigoureus
aan te passen om te voldoen aan de regels van de
uitkeringsinstantie. Voor deze mensen zal het opleggen van een sanctie dan ook minder effectief zijn.
Beleidsimplicaties
Om een idee te krijgen van de grootte van de gevonden effecten van sancties
en waarschuwingen op werkhervatting is het geschatte model gebruikt voor een
aantal simulaties. In tabel 2 staan de resultaten hiervan.
Als er geen sanctie wordt opgelegd of waarschuwing wordt gegeven vindt 47,0
procent van de werklozen uit het primair onderwijs binnen 180 dagen werk. Als
er na 75 dagen een sanctie wordt opgelegd stijgt dit naar 52,6 procent binnen
180 dagen. Omdat sancties een blijvend effect hebben op werkhervattingskansen, geldt dat hoe later een sanctie wordt opgelegd hoe kleiner het effect is
op de kans binnen een bepaalde periode werk te vinden. Als er na 150 dagen
een sanctie wordt opgelegd is de kans om binnen 180 dagen werk gevonden te
hebben gelijk aan 48,6 procent. De effecten van het geven van waarschuwingen
zijn iets groter. Als een werkloze na 75 dagen een waarschuwing krijgt, dan is de
kans ongeveer 54,1 procent dat deze binnen 180 dagen werk heeft gevonden.
Mocht de waarschuwing echter gevolgd worden door een sanctie na 150 dagen,
dan daalt de kans op werkhervatting iets naar 53,7 procent. In de data bleek
echter dat slechts zelden na een waarschuwing een sanctie volgt.
Eerder onderzoek
Voor Nederland zijn er twee eerdere vergelijkbare onderzoeken gedaan naar de
effecten van sancties. Bij deze studies werd gekeken naar bijstandsgerechtigden
en naar WW’ers uit de private sector. Bij beide studies zijn waarschuwingen
echter buiten beschouwing gelaten. Voor individuen met een WW-uitkering
werd gevonden dat het effect van een sanctie afhankelijk van geslacht en
sector tussen de 36 procent en de 98 procent verhoging van de baanvindkans
ligt (Abbring et al., 1996). Voor bijstandsgerechtigden werd gevonden dat het
opleggen van een sanctie de kans op werkhervatting met 140 procent verhoogt
(Van den Berg et al., 1998) Hier dient te worden opgemerkt dat beide onderzoeken gebruik hebben gemaakt van gegevens van begin jaren negentig. Sancties
werden toen voor het eerst gebruikt als arbeidsmarktinstrument en werden toen
ook minder intensief toegepast dan momenteel het geval is.
Het enige onderzoek waarbij ook naar waarschuwingen is gekeken, is uitgevoerd
in Zwitserland, waar uitkeringsinstanties verplicht zijn eerst een waarschuwing
te geven voordat een sanctie opgelegd kan worden (Lalive et al., 2005). De
jaarlijkse sanctiekans is in Zwitserland ongeveer 38 procent, wat veel hoger is
dan in Nederland. De resultaten voor Zwitserland laten zien dat na een waarschuwing de kans op werkhervatting met 28 procent omhoog gaat. Als daarna
nog een sanctie opgelegd wordt gaat de werkhervattingskans met nog een extra
23 procent omhoog. De effecten van waarschuwingen zijn dus kleiner, terwijl de
effecten van sancties groter zijn dan in dit onderzoek.
In Denemarken worden sancties veel minder intensief gebruikt dan in Nederland
en Zwitserland (Svarer, 2007). Over waarschuwingen bestaat geen literatuur
Â
uit Denemarken. De jaarlijkse sanctiekans in Denemarken is slechts vier
procent. Het geschatte effect van een sanctie op werkhervatting is 98 procent
voor vrouwen en 55 procent voor mannen. Uit de vergelijking van deze studies
kunnen twee belangrijke conclusies worden getrokken. Ten eerste, ondanks de
726
ESB
93(4548) 28 november 2008
Uit de empirische analyses blijkt dat het opleggen
van sancties en het geven van waarschuwingen een
positief effect hebben op de kans op werkhervatting.
Het blijkt zelfs dat het effect van het geven van een
waarschuwing iets groter is dan het effect van het
opleggen van een sanctie. Het lijkt aanlokkelijk om
op basis hiervan te concluderen dat uitkeringsinstanties alleen nog maar waarschuwingen moeten geven.
Het spreekt echter voor zich dat waarschuwingen
zonder sanctierisico weinig effect zullen sorteren.
Eerder onderzoek heeft dezelfde conclusie  etrokken
g
over de effecten van sancties. Een vergelijking
tussen de verschillende studies laat zien dat de
effectiviteit van het opleggen van sancties afneemt
naarmate sancties vaker worden opgelegd. Het
aanscherpen van het sanctieregime hoeft dus niet
noodzakelijkerwijs te betekenen dat hierdoor meer
mensen aan het werk worden geholpen. Al kan
een strenger sanctieregime ook een afschrikeffect
hebben. In het huidige onderzoek is alleen gekeken
naar de periode dat iemand werkloos is. Na een
sanctie of waarschuwing vinden mensen eerder
een baan. Een van de mogelijke verklaringen is dat
werklozen na een sanctie of waarschuwing minder
selectief worden over de baan die zij willen hebben.
Het zou dus kunnen zijn dat werklozen vanwege een
waarschuwing of sanctie een baan van mindere kwaliteit accepteren, waardoor ze misschien weer eerder
terugvallen in werkloosheid.
Literatuur
Abbring, J., G. van den Berg, P. Mullenders en J. van Ours (1996)
Sancties in de WW: een werkend perspectief. ESB, 81(4072),
750–753.
Berg, G. van den, B. van der Klaauw en J. van Ours (1998)
Sancties in de bijstand vergroten de kans op werk. ESB,
83(4161), 556–559.
Kluve, J. (red.) (2007) Active labor market policy in Europe: performance and perspective. Chicago: Springer.
Lalive, R., J. van Ours en J. Zweimueller (2005) The effect of
benefits sanctions on the suration of unemployment. Journal
of the european economic association. 3(6), 1386–1417.
Svarer, M. (2007) The effect of sanctions on the job finding
rate: evidence from Denmark. IZA werkdocument nr 3015.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.