Vrijwillige exportbeperkingen
Vrije Internationale handel is in het algemeen belang. Voor individuele landen kunnen
importbeperkende maatregelen echter zeer aantrekkelijk lijken. Om dit dilemma te
ontlopen heeft een groot aantal landen in het kader van de GATT afspraken gemaakt om
protectionisme tegen te gaan. In de jaren zeventig en tachtig is echter een nieuwe manier
gevonden om de eigen economie tegen invoer te beschermen; namelijk door
exportlanden te dwingen ‘vrijwillig’ de export te beperken. In dit artikel wordt uiteengezet
welke gevolgen dergelijke vrijwillige exportbeperking heeft, en hoe het mogelijk is dat
exportlanden zich tot dit soort maatregelen laten dwingen. De auteurs achten vrijwillige
exportbeperkingen schadelijk voor de wereldhandel, maar betwijfelen of het mogelijk is
ze in het kader zonder meer van de GATT te verbieden.
DRS. GJ. LANJOUW – DRS. L. WOUDA*
In September 1986 is tijdens de ministersconferentie in
het kader van de General Agreement on Tariffs and Trade
(GATT) in Punta del Este, Uruguay overeenstemming bereikt over de agenda voor een nieuwe ronde van multilaterale onderhandelingen over de internationale handel. Een
van de hoofddoelen van de nieuwe ronde is het terugdringen van het protectionisme, dat in de jaren zeventig en
tachtig toegenomen is. Een van de kenmerken van het
‘nieuwe protectionisme’ is dat handelsbeperkende maatregelen worden getroffen die, hoewel ze niet altijd in strijd
zijn met de letter van de GATT, niet in overeenstemming
zijn met de geest van deze overeenkomst. Men spreekt in
dit verband wel van maatregelen in de ‘grijze zone’. Een
karakteristieke maatregel is in dit verband de ‘vrijwillige’
exportbeperking (‘voluntary export restraint’, ver). Hierbij
wordt de handel niet, zoals bij traditionele instrumenten
als tarieven en quota, door het importland beperkt, maar
‘vrijwillig’ door het exportland. Ver’s komen thans vooral
voor in de export van Japan en van ontwikkelingslanden
naar de VS en de EG in sectoren als textiel, kleding, elektronica, auto’s en staal 1).
Gezien de populariteit van ver’s is het van belang na te
gaan wat landen doet besluiten hun toevlucht te zoeken in
dit soort maatregelen. Is dit te verklaren uit gunstiger welvaartseffecten voor het importland in vergelijking met die
van tarieven en quota of liggen er andere motieven aan ten
grondslag? Vervolgens wordt ingegaan op de effectiviteit
van ver’s, en de schadelijke effecten ervan voor het wereldhandelssysteem. In aansluiting daarop komen de
vooruitzichten met betrekking tot de onderhandelingen
over ver’s in de nieuwe GATT-ronde aan de orde.
Eigenschappen van ver’s
Landen kunnen in bepaalde gevallen geheel vrijwillig
hun export beperken, bij voorbeeld vanwege nationale veiligheidsbelangen (leveranties van wapens en andere ‘strategische’ goederen), overwegingen van buitenlandse
politiek (sancties tegen landen als Zuid-Afrika) of omdat
sprake is van een vermeende monopoliepositie (OPEC).
Ver’s zijn echter van een wezenlijk ander karakter. Ze
vloeien namelijk voort uit onderhandelingen tussen
export- en importland, waarbij het importland sancties
achter de hand heeft in de vorm van ouderwetse protectionistische maatregelen.
Een ver onderscheidt zich van traditionele instrumenten, zoals een tarief en een quotum, doordat het aanbod
van buitenlandse goederen wordt beperkt, de toepassing
selectief is en de beperking voortvloeit uit bilaterale onderhandelingen. Een tarief of quotum doet de vraag naar buitenlandse goederen verminderen, dient volgens de regels
van de GATT non-discriminatoir te worden toegepast en
wordt door het importland ingesteld, waarbij het overigens
afspraken en regels in het kader van de GATT dient te
respecteren.
De genoemde verschillen zijn van invloed op de gevolgen van de handelsbeperking voor de consumenten, de
producenten en de overheid in het importland. We maken
een vergelijking tussen de effecten van een ver en die van
een tarief en een quotum, ervan uitgaande dat de totale
protectie, gemeten als de hoeveelheid van de resterende
import, bij elk van de drie maatregelen dezelfde is 2).
Allereerst wordt aan de hand van figuur 1 het geval van
volledige mededinging behandeld, waarbij in eerste instantie sprake is van een exportland met een oneindig
elastisch aanbod (aanbodlijn PwPw)- De lijnen VV en AA
stellen respectievelijk de totale vraag en het binnenlandse
aanbod in het importland voor. Bij vrijhandel is de prijs
OPW; de invoer bedraagt QiQe- Wanneer een ver de buitenlandse export beperkt tot 0304, zal de binnenlandse
prijs stijgen tot OP-|. Dezelfde effecten zullen optreden bij
een tarief PwP-|/Opw of een quotum 0304. Het effect op
de importprijs is echter verschillend. In het geval van een
tarief zal de importprijs hetzelfde blijven en zal het verschil
tussen binnenlandse prijs en importprijs worden geincasseerd door de overheid van het importland in de vorm van
tariefopbrengsten. Onder de gemaakte vooronderstellingen zal de importprijs bij een quotum ook gelijk blijven. Bij
* Universitair hoofddocent vakgroep algemene economie resp. leraar economie nieuwe-lerarenopleiding Ubbo Emming te Leeuwarden.
1) Zie bij voorbeeld C. Hamilton, Economic aspects or voluntary export restraints, in: D. Greenaway(red.), Current issues in international
trade: theory and policy, Londen/Basingstoke, 1985. biz. 99-117.
2) Zie voor een dergelijke aanpak bij voorbeeld W.E. Takacs, The
nonequivalence of tariffs, import quotas, and voluntary export
restraints, Journal of International Economics, jg. 8, 1978, biz. 565.
Figuur 1. De effecten van tarief, quotum en veronder volledige mededinging
P ij
een ver liggen de zaken wezenlijk anders. De ver brengt
namelijk de noodzaak tot het vaststellen van exportquota
voor de verschillende exporteurs in het exportland met
zich mee; de gezamenlijke exporteurs gaan in feite een exportkartel vormen. Het bevriezen van de onderlinge concurrentieverhoudingen in het exportland maakt het voor
de exporteurs mogelijk te profiteren van de toegenomen
schaarste van het produkt in het importland en hun prijzen
te verhogen tot het niveau van de binnenlandse prijs in het
importland. Aldus houdt een ver in dit geval voor het importland een extra nadeel in vergelijking met een tarief of
quotum in, welk nadeel in de figuur tot uitdrukking komt in
de som van de oppervlakken A en B.
Stel vervolgens dat de hogere prijzen als gevolg van de
ver het ook voor een ander, minder efficient producerend
land mogelijk maken te gaan exporteren naar het hier beschouwde land en wel overeenkomstig de aanbodlijn
P2^2- Wanneer de ver de export van het meest efficiente
land weer beperkt tot een maximum van 0304, dan zal de
binnenlanse prijs nu minder sterk stijgen, doordat het aanbod nu wordt aangevuld door de minder efficiente buitenlandse aanbieder. Dezelfde beperking van de invoer kan
worden bereikt door middel van een tarief PwP2/OPw °’
een quotum Q2Q5- De importprijs blijft dan, evenals in het
voorgaande geval, gelijk, waardoortoepassing van een tarief of quotum ook nu geen ruilvoetverlies en bijgevolg minder welvaartsverlies oplevert dan beperking van de handel
via een ver. Het verschil wordt weergegeven door de som
van de oppervlakken B, C en D, waarvan B ten goede komt
aan het beperkte exportland en C en D aan het niet beperkte land.
De conclusie kan zijn dat onder volledige mededinging
een ver vanuit een gezichtspunt van welvaartskosten de
minst gunstige protectiemaatregel is.
Bij een binnenlands monopolie beperken de verschillen
tussen de drie maatregelen zich niet tot de verschillende
effecten op de importprijzen. In eerste instantie wordt weer
het geval besproken, waarin het onder een ver vallende
exportland de enige bron van buitenlands aanbod vormt.
Een monopolist zal zijn prijs vaststellen aan de hand van
de zogenaamde residuvraag, zijnde het verschil tussen de
totale vraag en het buitenlandse aanbod, ervan uitgaande
dat het buitenlandse aanbod niet volledig elastisch is.
Wanneer een monopolist zijn prijs zou willen verhogen,
dan zal dat bij een tarief extra buitenlands aanbod uitlokken, hetgeen bij een quotum of een ver onmogelijk is. Dit
heeft tot gevolg dat bij een quotum en een ver de residuvraagcurve inelastischer is dan bij een tarief en dat als uitvloeisel daarvan het binnenlandse prijspeil hoger zal zijn.
Is er nu een ander exportland dat niet wordt beperkt, dan
treden ook tussen een quotum en een ver onderling verschillen op. De ver zal nu leiden tot extra aanbod van de
306
niet-beperkte exporteur, terwijl een dergelijk effect niet
kan optreden bij een quotum. Dit leidt ertoe dat de binnenlandse prijs onder een ver lager zal zijn dan onder een quotum. De importprijs, bij een ver gelijk aan de binnenlandse
prijs, zal echter hoger zijn dan bij een quotum.
Ook bij een binnenlands monopolie is een ver dus voor
het importland extra nadelig in vergelijking met een tarief
of quotum in verband met het optreden van ruilvoetverlies.
Daarentegen zijn voor de de buitenlandse exporteurs de
prijzen en bijgevolg de winsten hoger dan bij een tarief of
quotum dat de totale import tot dezelfde hoeveelheid terugbrengt.
Soortgelijke effecten zullen ook optreden wanneer de
marktvorm oligopolistisch van aard is, zoals door Harris is
aangetoond 3). Harris gaat uit van een situatie waarin op
een bepaalde markt wordt geopereerd door twee producenten (een binnenlandse en een buitenlandse) die zonder onderlinge afspraken hun prijs vaststellen. De situatie
waarin de markt wordt geruimd noemt men het (stabiele)
Nash-Bertrand-evenwicht, dat als kenmerk heeft dat, hoewel de winsten per bedrijf maximaal zijn, de totale winst in
de sector niet maximaal is 4). Indien de partijen onderlinge
afspraken zouden maken over hun prijszetting zou de collectieve winst kunnen stijgen. In het algemeen kan worden
gesteld dat de winsten zullen stijgen wanneer de marktpartijen afhankelijk in plaats van onafhankelijk van elkaar
optreden. Dit nu kan ook voortvloeien uit het bestaan van
een ver. De buitenlandse producent zal nu op basis van de
maximaal toegestane export zijn prijs vaststellen. Daarbij
is hij afhankelijk geworden van de prijszetting van de binnenlandse producent. Zou deze laatste bij voorbeeld zijn
prijs verhogen, dan moet de buitenlandse aanbieder wel
volgen, omdat anders de vraag naar zijn produkt de limiet
zou gaan overschrijden. Aldus is sprake van een prijsleider en een prijsvolger, hetgeen betekent dat men uit het
Nash-Bertrand-evenwicht kan ontsnappen. Het uiteindelijke gevolg is dat de winst van zowel de buitenlandse als de
binnenlandse producent stijgt, waardoor de ver in dit geval
geen bezwaren zal ontmoeten in het exportland. Daarbij
kan voor de binnenlandse aanbieder de winsttoename samengaan met een daling van zijn marktaandeel, geheel tegengesteld aan hetgeen normaliter de bedoeling is van
een ver 5).
Naast de directe effecten op prijzen en hoeveelheden is
er nog een ander belangwekkend verschijnsel dat als gevolg van het instellen van een ver kan optreden, namelijk
het zich wijzigen van de marktvorm van volledige mededinging in die van monopolie. De oorzaak kan liggen in het
karakter van het binnenlandse aanbod of in dat van het
buitenlandse aanbod op de markt. De markt in het importland kan worden gekenmerkt door volledige mededinging,
zelfs al is er slechts een binnenlandse aanbieder. Het buitenlandse aanbod is dan van een zodanige omvang dat de
binnenlandse aanbieder zijn potentiele monopoliepositie
niet kan uitbuiten. Wordt er echter een ver (of een quotum)
ingesteld die het gehele buitenlandse aanbod aan banden
legt, dan kan de binnenlandse aanbieder aan de hand van
de residuvraag de prijs bepalen en zich zodoende gaan
gedragen als monopolist. Zijn er evenwel meer buitenlandse aanbieders, waarvan er slechts een te maken krijgt met
een ver, dan blijft de marktvorm ongemoeid.
Wat betreft het buitenlandse aanbod is het mogelijk, dat
een ver ertoe leidt dat de aanbieders uit het desbetreffende land niet alleen afspraken maken omtrent de verdeling
van exportlicenties, maar ertoe overgaan hun gezamenlijke aanbod extra te beperken wanneer dat hogere winst
met zich mee zou brengen 6). Door dergelijke afspraken
kan een monopoloTde marktvorm ontstaan waarin het buitenlandse ‘exportkartel’ de prijs op de markt van het im3) R. Harris, Why voluntary export restraints are ‘voluntary’, Canadian Journal of Economics, jg. 18, 1985, biz. 799.
4) Zie bij voorbeeld A. Koutsoyiannis, Modern microeconomics, Londen, 1981, inz. biz. 225.
5) Harris, op.cit., biz. 804.
6) Zie T. Murray, W. Schmidt en I. Walter, Alternative forms of protection against market disruption, Kyklos, jg. 31, 1978, biz. 624.
Portland gaat bepalen. Dit zal uiteraard alleen mogelijk zijn
als het buitenlandse aanbod voldoende groot is in verhouding tot het binnenlandse en er geen aanbieders van enige
betekenis uit andere landen op de markt opereren.
Ontstaat op een van de beide besproken wijzen een monopolie, dan zal de ver extra prijsverhogend werken en zullen de welvaartskosten ervan hoger zijn.
klaarbaar dat inderdaad hiervoor wordt gekozen. De partijen die het slachtoffer zijn van de ver zijn niet betrokken bij
de onderhandelingen. In de eerste plaats gaat het om de
consumenten in het importland, die de hogere prijzen
moeten betalen. Voorts ondervinden de andere importlanden nadelige gevolgen van de ver, voor zover het exportland de terugloop van het volume van zijn export tracht
goed te maken door de export naar andere landen op te
voeren.
Redenen voor ver’s
i
|,
I
:
ji
I;1
In de vorige paragraaf bleek dat de welvaartskosten van
handelsbeperking voor het importland bij gebruik van een
ver relatief hoog zijn. Waarom, zo kan men zich afvragen,
zal een land dan toch kiezen voor een ver in plaats van een
tarief of quotum?
Een zeer belangrijke reden is zonder twijfel dat door
middel van ver’s de regels van de GATT kunnen worden
omzeild. Het gaat daarbij met name om artikel XIX, op
grond waarvan vrijwaringsmaatregelen kunnen worden
genomen als een snelle groei van de import een bedreiging vormt voor de binnenlandse industrie. Maatregelen
op grond van dit artikel zijn evenwel gebonden aan een
aantal voorwaarden. Zo dient te worden aangetoond, dat
de toegenomen import inderdaad de oorzaak is van de
(dreigende) problemen waarbij bovendien sprake moet
zijn van aanzienlijke schade. Verder dienen de beperkende maatregelen non-discriminatoirte worden toegepast en
kunnen benadeelde landen compensatie eisen voor de
schade. Door exportlanden ertoe te brengen hun export te
beperken ontlopen importlanden de voorwaarden die zouden gelden bij vrijwaringsmaatregelen, waarbij met name
de mogelijkheid ver’s selectief toe tepassen van betekenis
is.
Een andere reden voor het gebruik van ver’s wordt duidelijk als de motieven van de verschillende betrokken partijen worden bekeken 7). Voor de beleidsinstanties in het
importland is de snelheid waarmee een ver kan worden ingevoerd van groot belang. De onderhandelingen zijn veelal geheim, zodat vertragende openbare discussies
kunnen worden voorkomen. Daarnaast maakt het overeenkomen van ver’s het voor de beleidsvoerders in het importland mogelijk bepaalde industrieen te bevoordelen
zonder dat andere er de dupe van worden. Bij ver’s hoeft
immers, anders dan bij vrijwaringsmaatregelen op basis
van artikel XIX van de GATT, geen compensatie te worden
geboden, die, als ze de vorm zou hebben van reductie van
handelsbelemmeringen op andere produkten, in het nadeel kan zijn van andere bedrijfstakken in het importland.
Voor de binnenlandse producenten in het importland
biedt de mogelijkheid van totstandkoming van een ver het
voordeel dat ze een zeer gerichte campagne kunnen voeren tegen de meest bedreigende van de buitenlandse concur renten. Door deze te beschuldigen van ‘oneerlijke’
handelspraktijken, kan het klimaat rijp worden gemaakt
om tegen hen selectief op te treden. Hoewel door een quotum een betere afscherming van de binnenlandse markt
kan worden verkregen, realiseren de binnenlandse producenten zich de hoge beleidskosten hiervan voor hun nationale beleidsinstanties en zijn ze tevreden met het
alternatief van een ver.
Wanneer handelsbeperkende maatregelen onvermijdelijk zijn, zullen de autoriteiten in het exportland een ver verkiezen boven een tarief of quotum van het invoerland,
omdat hogere exportopbrengsten kunnen worden verkregen, zoals in de vorige paragraaf bleek. Ook de gevestigde
ondernemers in het exportland prefereren een ver, omdat
de markt (meestal) wordt verdeeld op grond van historische gegevens, hetgeen betekent dat voor nieuwkomers
geen plaats is 8). De ondernemers in de niet-beperkte landen hebben ook belang bij een ver. Zij profiteren van de
maatregel door vergroting van hun afzet en hogere prijzen.
Behalve de ondernemers in niet-beperkte landen zijn alle
hiervoor besproken partijen betrokken bij het onderhandelingsproces over handelsbeperking. Omdat voor hen een
ver de minst slechte uitkomst van het proces is, is het ver-
Effectiviteit__________ __
Over de effectiviteit van ver’s zijn wel twijfels geuit. Zo
zal het exportland proberen de ver te ontduiken dan wel te
omzeilen. In dat verband zijn er verschillende mogelijkheden. Een manier om de beperking te ontduiken is te suggereren dat de goederen uit een niet-beperkt land afkomstig
zijn, terwijl dit land in feite slechts als doorvoerhaven fungeert. Voorbeelden van deze wijze van ontduiking uit het
begin van de jaren zeventig zijn vlees uit Australie, dat via
Canada de VS binnenkwam en staal uit Japan, dat via
Zuid-Korea en Canada naar de VS werd geexporteerd 9)
Het omzeilen van een ver is onder meer mogelijk via directe investeringen, of wel in het importland zelf, of wel in
een niet-beperkt land. Hiervan zijn in verschillende sectoren voorbeelden te vinden. Zo zijn in de textielsector Japanse bedrijven in de jaren vijftig gaan investeren in
andere landen in het Verre Oosten, waardoorde export uit
Japan zich stabiliseerde, maar die uit bij voorbeeld Hong
Kong sterk toenam 10). Een ander, recenter, voorbeeld is
de automobielindustrie. Japanse bedrijven in deze sector
gaan investeren in landen, zoals de VS en West-Europa,
waar de toegang tot de markt via export wordt beperkt.
Nu kan men stellen dat directe buitenlandse investeringen, voor zover die plaatsvinden in het importland, werkgelegenheid in dat land met zich meebrengen en dat aldus
door de ver indirect het veelal nagestreefde doel van behoud van werkgelegenheid wordt gerealiseerd. Daarbij
geldt dan wel als voorwaarde dat er in het importland geen
bezwaren bestaan tegen het in buitenlandse handen geraken van (delen van) de industrie, hetgeen niet vanzelfsprekend is.
Voor het exportland bestaat nog een andere mogelijkheid om het effect van een ver te ontgaan of tenminste te
verzachten. Deze doet zich voor wanneer, zoals gebruikelijk, alleen afspraken zijn gemaakt omtrent de te exporteren hoeveelheid van een bepaalde brede goederencategorie, dus zonder dat voor individuele goederen binnen
die categorie grenzen zijn gesteld. Het is dan mogelijk om,
gegeven de totale te exporteren hoeveelheid, de waarde
van de export te verhogen door vooral duurdere produkten
te gaan exporteren. Men noemt dit het opwaarderingseffect van een ver 11). Een voorbeeld hiervan is de beperking van de export van Japanse auto’s naar de VS
(1981-1985). Tussen 1980 en 1981 is een duidelijke verschuiving naar kwalitatief betere en bijgevolg duurdere auto’s waargenomen. De prijsstijging van Japanse auto’s
kon voor twee derde worden toegeschreven aan dit effect,
waarbij er geen aanwijzingen waren dat de consumenten
de kwaliteitsverbetering nodig vonden 12).
Voor het importland heeft het optreden van het opwaarderingseffect tot gevolg dat, terwijl het aangaan van de ver
7) Voor een dergelijke analyse zie K. Jones, The political economy of
voluntary export restraint agreements, Kyklos, jg. 37, 1984, biz. 82.
8) C. Hamilton, Voluntary export restraints: ASEAN systems for allocation of export licenses, Seminar Paper nr. 275, Institute for International Economics, Stockholm, 1984, biz. 16.
9) C.F. Bergsten, On the non-equivalence of import quotas and ‘voluntary’ export restraints, in: C.F. Bergsten (red.), Toward a new world
trade policy; The Maidenhead Papers, Lexington (Mass.), 1975, biz.
239.
10) Idem.
11) Hamilton, op.cit., biz 110.
12) Onderzoeksresultaten van H. Feenstra, zoals weergegeven in
Hamilton, op.cit., biz. 110-111.
voor een sector vermoedelijk vooral was gericht op bescherming van bepaalde produkten binnen die sector, de
overeenkomst leidt tot verschuiving van de buitenlandse
concurrence naar andere produkten binnen de desbetreffende sector. Als dat gebeurt wordt het twijfelachtig of de
sector als geheel is geholpen met de maatregel.
Ook zonder dat het exportland naar vluchtwegen zoekt,
kunnen er effecten optreden die afbreuk doen aan de effectiviteit van de exportbeperking. Bij aanwezigheid van
ver’s zal er in het exportland veelal naar worden gestreefd
het maximaal toegelaten exportvolume vol te maken, bij
voorbeeld omdat periodieke bijstelling van de ver is gebaseerd op de feitelijke export uit de voorafgaande periode.
Dit heeft tot gevolg dat, wanneer bij afwezigheid van een
ver een afname van de export zou zijn opgetreden, bij
voorbeeld door het aantrekken van de binnenlandse vraag
in het exportland, deze nu achterwege blijft. Zo daalt de
staalexport uit Europa naar de Verenige Staten in het begin van de jaren zeventig minder dan op grond van de stijgende binnenlandse vraag in Europa mocht worden
verwacht 13).
Is hiervoor alleen aandacht besteed aan het gedrag van
het beperkte exportland, ook niet-beperkte exportlanden
kunnen een motief hebben om zoveel mogelijk uit te voeren. Afgezien van het reeds besproken effect van handelsverschuiving naar niet-beperkte landen, kunnen deze
landen er belang bij hebben nun export extra te laten
groeien met het oog op de mogelijkheid dat ze binnenkort
zelf door een ver worden getroffen. Omdat ver’s veelal
worden afgeleid uit de feitelijke export, heeft men er belang bij deze zoveel mogelijk op te voeren. Ook als gevolg
van dit effect zal het gebruik van ver’s als middel om de import te beperken aan effectiviteit inboeten.
Ook vanuit een ander gezichtspunt, namelijk dat van het
al of niet bevorderen van aanpassingsprocessen in een in
problemen geraakte bedrijfstak. is er reden om te twijfelen
aan de effectiviteit van ver’s 14). Hoewel dit soort maatregelen veelal wordt Verkocht’ met het argument dat een industrie tijd nodig heeft om zich aan te passen aan
gewijzigde omstandigheden en daarom tijdelijk bescherming nodig heeft, is het in werkelijkheid veeleer zo dat de
aanwezigheid van handelsbeperkende maatregelen de
aanpassing belemmert en wel omdat de prikkel tot aanpassing vermindert. Er zijn verschillende praktijkvoorbeelden van dit effect te geven. Een daarvan is Multivezelakkoord. In het kader van dit akkoord worden door industrielanden ver’s afgesproken met exporteurs van textiel en kleding. Deze ‘tijdelijke’ overeenkomst, die van
kracht werd in 1974, is inmiddels voor de derde keer verlengd, nu tot juli 1991 15). Hieruit blijkt dat deze overeenkomst de gewenste aanpassing in de textiel- en
kledingindustrie in de westerse industrielanden nog
steeds niet tot stand heeft weten te brengen.
Gevaren
De opkomst van de ver is een symptoom van de tendens
om in de handelspolitiek de aandacht te richten op bilaterale onevenwichtigheden, waarbij de blik vaak nog verder
wordt vernauwd tot specif ieke sectoren 16). Deze tendens
komt bij voorbeeld ook naar voren in een aantal Amerikaanse wetsontwerpen die het bereiken van ‘wederkerigheid’ in de handel met andere landen ten doel hebben 17).
Wederkerigheid heeft daarbij een andere betekenis dan in
de regels van de GATT. In deze laatste heeft het begrip betrekking op gelijkwaardigheid van concessies die landen
elkaar toestaan in het kader van de GATT-onderhandelingen. In de Amerikaanse wetsontwerpen is sprake van van
wederkerigheid in die zin dat bilateraal en over bepaalde
categorieen goederen sprake zou moeten zijn van een
overeenkomstig niveau van protectie 18).
De fixatie op bilaterale, sectoriele handelssaldi is fundamenteel in strijd met een van de grondgedachten van de
GATT, namelijk dat de handelsposities van landen moeten
worden bezien in een multilaterale context. Zolang een
308
land bilaterale/sectoriele tekorten compenseert met overschotten elders is er geen reden voor zorg over de handelspositie. In feite vloeien bilaterale/sectoriele tekorten
en overschotten voort uit comparatieve kostenverschillen,
die de bestaansgrond van internationale handel vormen.
Het opleggen van de eis dat handelsbalansen bilateraal en
dan mogelijk zelfs nog per sector in evenwicht zijn, houdt
zodoende een sterke beperking van de mogelijkheden
voor de internationale handel in.
Een voorbeeld waarmee het voorgaande goed kan worden ge’fllustreerd is dat van Japan. Dit land wordt gekenmerkt door armoede aan grond- en brandstoffen, welke
dus moeten worden ingevoerd. Het tekort in de handel in
deze categorieen zal elders moeten worden gecompenseerd, met name in de handel in industriele produkten. In
dit licht bezien is het niet juist van Japan te verlangen dat
het evenveel industriele produkten zou moeten invoeren
als het uitvoert.
Wat betreft de gevaren voor het wereldhandelssysteem
die meer specifiek met ver’s te maken hebben, dient in de
eerste plaats te worden gewezen op het selectieve, discriminerende karakterervan, waarbij nogal eens nieuwe aanbieders op de internationale markt het doelwit zijn en
gevestigde aanbieders buiten schot blijven. Aldus kan een
tendens tot bevriezing van de bestaande internationale arbeidsverdeling ontstaan, terwijl juist een van de kenmerken van een open handelssysteem in de geest van de
GATT is dat nieuwe, efficientere aanbieders op de internationale markt kansen krijgen zich te doen gelden, zodat de
dynamiek van het systeem behouden blijft.
In de tweede plaats is er het gevaar van escalatie. Bij
ver’s ontbreekt de rem die wel aanwezig is bij vrijwaringsmaatregelen conform artikel XIX van de GATT, die
onder meer voortvloeit uit de eis van niet-discriminatoire
toepassing van beperkende maatregelen. Deze eis zal regeringen terughoudend doen zijn in verband met de mogelijkheid dat men in conflict geraakt met in principe alle
handelspartners die het desbetreffende goed leveren. Een
ver kan gericht worden tegen een of enkele van de
‘lastigste’ concurrenten. Aldus hoeft men minder bevreesd te zijn voor het ontstaan van geschillen met andere
handelspartners, hetgeen de terughoudendheid om de
ver’s uit te breiden naar andere goederencategorieen kan
doen afnemen.
Escalatie van ver’s kan ook optreden wanneer landen
die zelf niet zijn overgegaan tot dit soort maatregelen, merken dat de beknotte exportlanden hun verlies aan afzet
trachten goed te maken door hun export naar hen op te
voeren. Vervolgens kunnen ook deze landen zich genoodzaakt voelen ver’s te eisen.
Ook kan escalatie voortvloeien uit de beperkte effectiviteit van ver’s, die in de vorige paragraaf reeds ter sprake
kwam. Zo zullen importlanden, wanneer exportlanden
trachten de ver’s te ontduiken door via derde landen te exporteren, ook ten aanzien van de derde landen beperkende maatregelen gaan toepassen.
Een laatste gevaar voor het internationale systeem
waaraan hier aandacht zal worden besteed, betreft de invloed op aanpassingsprocessen in de wereldeconomie.
Internationale handel die sterk wordt beheerst door ver’s
zal minder prijsgevoelig zijn, hetgeen de effectiviteit van
prijswijzigingen doet verminderen. Zo wordt terugdringing
van het Amerikaanse tekort in de handel met Japan via
een koersdaling van de dollar bemoeilijkt door het bestaan
13) Bergsten, op.cit., biz. 243.
14) Dit geldt overigens ook voor andere handelsbeperkende maatregelen zoals quota.
15) GATT Focus, nr. 40, zomer 1986, biz. 1-2.
16) Deze tendens wordt bij voorbeeld regelmatig gesignaleerd in publikaties van het IMF over handelspolitiek. De meest recente uitgave
in deze serie is S.J. Anjaria e.a., Trade policy issues and developments, Occasional Paper nr. 38, Washington DC, 1985.
17) Zie hierover bij voorbeeld W.R. Cline, ‘Reciprocity’: A new approach to world trade policy?, in: W.R. Cline (red.), Trade policy in the
1980s, Washington DC, 1983, biz. 121.
18) Idem, biz. 121.
I
van ver’s voor de Japanse export. De Japanse export zal
namelijk pas gaan afnemen als de koersontwikkeling zover is voortgeschreden dat de als gevolg van de ver’s onbenutte ruimte is verdwenen 19).
Aldus brengt het gebruik van ver’s een aantal ernstige
gevaren voor het wereldhandelssysteem met zich mee.
Het is dan ook gewenst dat aan het gebruik van dit soort
maatregelen een halt wordt toegeroepen.
Vooruitzichten
Het onderwerp vrijwaringsmaatregelen is nog steeds
een heet hangijzer binnen de GATT en zal ook in de aanstaande GATT-ronde weer op de agenda staan. Er is al
een aantal ideeen naar voren gebracht voor de aanpak van
de vrijwaringsmaatregelen.
In het rapport van de onafhankelijke studiegroep onder
voorzitterschap van de Zwitser Leutwiler wordt onomwon-“
den gekozen voor beeindiging van illegale praktijken, zoals het gebruik van ver’s 20). Volgens de groep bieden de
bestaande GATT-regels voldoende mogelijkheden om, indien gewenst, protectie toe te passen, waarbij ook selectieve toepassing mogelijk is, namelijk ingeval schade
wordt geleden door dumpingpraktijken van buitenlandse
aanbieders.
Een pragmatischer aanpak wordt voorgestaan door de
groep van deskundigen onder leiding van Cairncross, die
in opdracht van de secretaris-generaal van het Britse Gemenebest een rapport opstelde over de internationale
handelspolitiek 21). Hoewel ook deze groep van mening is
dat non-discriminatie de enige geeigende basis vormt voor
een efficient en rechtvaardig internationaal handelssysteem, ziet men in dat handhaving van dit principe ten
aanzien van de vrijwaringsmaatregelen overeenstemming
over dit onderwerp zou kunnen blokkeren. Daarom vindt
men dat een tijdelijke en zorgvuldig gecontroleerde concessie in de richting van selectiviteit zou moeten worden
overwogen. Vrijwaringsmaatregelen zouden dan wel ondersteund moeten worden door positieve aanpassingpolitiek in de zin van beleid, gericht op het elders inzetten van
produktiefactoren en het bevorderen van mobiliteit van
produktiefactoren, onder meer door steun aan herscholing.
De vraag is welke van de vermelde benaderingen in de
nieuwe GATT-ronde de meeste kans op succes zal hebben. Het lijkt waarschijnlijk dat een benadering als die van
de studiegroep van het Gemenebest meer kans van slagen biedt dan die van de commissie-Leutwiler, hoewel deze laatste vanuit het gezichtspunt van de wenselijkheid
van een open, multilateraal wereldhandelssysteem de
voorkeur verdient.
Conclusies
Ver’s blijken een aantal nadelen te bezitten in vergelijking met meer traditionele instrumenten van handelspolitiek, zoals tarieven en quota. De welvaartskosten voor het
importland zullen doorgaans hoger zijn en er is gerede
twijfel over de effectiviteit van dit soort maatregelen. Dat in
de jaren zeventig en tachtig toch in toenemende mate
werd gekozen voor ver’s hangt in de eerste plaats samen
met het feit dat het mogelijk is aldus de regels van de GATT
ten aanzien van vrijwaringsmaatregelen te omzeilen. Verder bieden ver’s de mogelijkheid bepaalde bedrijfstakken
te beschermen op een wijze die relatief voordelig is voor de
exportlanden en die geen schade toebrengt aan andere
sectoren in het importland. De benadeelden, vooral de
consumenten in het importland, zijn niet betrokken bij het
overleg over de totstandkoming van de overeenkomst.
Verdere escalatie van ver’s brengt het voortbestaan van
een open multilateraal wereldhandelssysteem in de geest
van de GATT ernstig in gevaar. Een dergelijke escalatie
kan onder meer voortvloeien uit het ontbreken van interna-
tionaal toezicht, de beperkte effectiviteit van de maatregelen, alsmede handelspolitieke reacties van derde landen
op de handelsverschuiving die als gevolg van ver’s kan optreden.
Wat betreft de aanpak van de ver’s in de nieuwe GATTronde staan in hoofdzaak twee wegen open: terugkeer
naar de basisprincipes van de GATT en een verbod op het
gebruik van ver’s, dan wel het toestaan ervan onder strikte
voorwaarden. De kans op overeenstemming lijkt het
grootst bij keuze voor de tweede weg. Het legaliseren van
een nieuw stuk discriminatie in de handelspolitiek zou echter weinig reden tot enthousiasme geven.
G.J. Lanjouw
L. Wouda
19) S.E. Haynes c.s., Japanese financial policies and the U.S. trade
deficit, Esssys in International Finance nr. 162, Princeton (N.J.), 1986,
inz. biz. 20-21.
20) Studiegroep onder voorzitterschap van F. Leutwiler, Trade policies for a better future; Proposals for action, Rapport onder auspicien
van de GATT, Geneve, 1985.
21) Groep van deskundigen onder voorzitterschap van A. Cairncross, Protectionism: Threat to international order: The impact on developing countries, Rapport in opdracht van de secretaris-generaal
van het Gemenebest, Londen, 1982, inz. pp. 106-108.