Vreemde ogen dwingen?
Het OESO-rapport over de werking van de Nederlandse arbeidsmarkt
is op veelplaatsen recht voor zijn map (rigiditeiten) en legt andere
accenten dan in Nederland gebruikelijk is (reintegratie naar regulier
werk).
Dit najaar heeft de OESO een rapport opgesteld over de Nederlandse
arbeidsmarkt en het arbeidsmarktbeleid1. Het is de eerste van een
reeks. leder jaar komt een ander
OESO-land aan bod. Ten behoeve
van dit rapport bracht een delegatie
van het secretariaat van de OESO in
juni jl. een bezoek aan Nederland.
De resulterende rapportage biedt,
verspreid over tien hoofdstukken,
een gedegen, evenwichtig en rijk
overzicht van de Nederlandse arbeidsmarkt. Het rapport bevat geen
aanbevelingen. Wel zijn verschillende constateringen en conclusies van
dien aard dat de goede verstaander
ze niet mis kan verstaan.
In deze bespreking presenteer ik
eerst een aantal rake OESO-opmerkingen en typeringen. Vervolgens
ga ik wat uitgebreider in op het
arbeidsmarktbeleid, arbeidsmarktinstituties, waaronder de Arbeidsvoorziening, en de scholingsmarkt.
Ten slotte volgen de OESO-conclusies alsmede enkele thema’s die ik
in het rapport heb gemist.
Typering van de arbeidsmarkt
Arbeidsparticipatie
Nederland kent reeds vele jaren een
relatief lage arbeidsparticipatie in arbeidsjaren. Volgens de rapporteurs
kwam dit in het verleden vooral
door een lage arbeidsdeelname van
vrouwen, meer recent door een dalende participatie van ouderen en
door de omvang van deeltijdarbeid.
Wat de arbeidsdeelname van vrouwen betreft is de verandering minder groot dan het lijkt. Het zijn immers grotendeels vrouwen die in
deeltijd werken, hoewel Nederlandse mannen meer dan in andere
OESO4anden deeltijdbanen hebben
(16% in 1990).
Met Frankrijk heeft Nederland momenteel binnen de OESO de laagste
arbeidsdeelname van oudere man-
ESB 6-1-1993
nen. Dit komt door de zeer hoge participatie van oudere mannen in arbeidsongeschiktheids- en vut-regelingen (respectievelijk 40% en 33% van
de 60-64-jarige mannen in 1989).
Gemeten in personen is de arbeidsparticipatie van vrouwen nu op
het gemiddelde van de EG-landen,
maar nog wel lager dan in de omringende landen. Het arbeidsvolume
van vrouwen is evenwel nog steeds
een stuk lager dan het EG-gemiddelde.
Groei werkgelegenheid
Opmerkelijk is de groei van de werkgelegenheid gedurende de jaren
tachtig. Van 1983-’90 nam de werkgelegenheid in personen gemiddeld
met 2% per jaar toe (het corresponderende cijfer voor de OESO als
geheel is 1,5%). In arbeidsjaren bedroeg de groei van de werkgelegenheid gemiddeld 1,4% per jaar in
deze periode. De in de jaren tachtig
betrachte loonmatiging was een
noodzakelijke voorwaarde voor
deze groei. De groei van de werkgelegenheid vertaalde zich maar gedeeltelijk in een vermindering van
de werkloosheid, omdat de arbeidsdeelname van vrouwen sterk steeg.
Onvervulbare vacatures
De OESO-rapporteurs merken op
dat vacature-enquetes het inzicht staven dat de Nederlandse werkloosheid niet alleen voortvloeit uit een tekort aan banen. Er zijn de laatste
jaren juist veel banen beschikbaar,
maar de werklozen zijn enerzijds
niet gekwalificeerd voor de beter betaalde banen en anderzijds (vaak)
niet bereid de laagbetaalde banen te
accepteren. Klaarblijkelijk zijn er onvoldoende financiele prikkels. De
rapporteurs laten zich niet uit over
de vraag of deze te bieden zijn via
het scheppen van een grotere afstand tussen lonen en uitkeringen
(bij voorbeeld door een hoger ar-
beidskostenforfait, zoals minister De
Vries voorstaat), of via substantiele
sancties in geval werklozen passende arbeid, passende scholing of passende werkervaring weigeren (zoals
vanuit de WRR is bepleit).
Omvang werkloosheid
Wat de omvang van de werkloosheid betreft wijzen de rapporteurs
erop dat het huidige begrip officiele
werkloosheid tot geflatteerde uitkomsten leidt in vergelijking met andere landen. Dit komt onder meer
doordat werklozen die een of enkele
uren per week betaald werk verrichten niet worden meegeteld voor het
officiele werkloosheidscijfer. Verder
hoeven werklozen van 57,5 jaar en
ouder zich niet bij een arbeidsbureau in te schrijven en tellen dan
ook niet mee voor het werkloosheidscijfer.
Rigiditeiten
Nederland is met Frankrijk misschien het enige OESO-land dat
zowel een wettelijk minimumloon
als een algemeen-verbindendverklaring van bepalingen van collectieve
arbeidsovereenkomsten kent. Deze
combinatie veroorzaakt onnodige rigiditeiten op de arbeidsmarkt, aldus
het rapport.
Verder wijst de OESO op het gecompliceerde ontslagrecht. Het ontslaan van slecht functionerende individuen is erg moeilijk aangezien
werkgevers daarvoor eerst toestemming moeten hebben van de directeur van het arbeidsbureau.
Deze nogal rigide ontslagbescherming vindt zijn uitlaatklep in een vergeleken met andere landen omvangrijke ‘tweede arbeidsmarkt’; een
groot aantal werknemers werkt op
tijdelijke aanstelling of op uitzendbasis. De restricties op de arbeidsovereenkomst voor bepaalde duur begunstigen op hun beurt eveneens de
uitzendmarkt. Vast werk is hierdoor
niet alleen vaster, maar ook schaarser dan in andere OESO-landen.
Instellingen
Nederland kent verder een opmerkelijk groot aantal instellingen op het
terrein van de arbeidsmarkt. In combinatie met de overlegeconomie is
samenwerking hierdoor zowel ge-
1. OESO, Employment, Labour and Social
Affairs Committee, The Dutch labour mar-
ket, Parijs, 1992.
woonte als noodzaak, aldus de rapporteurs. De tripartiete arbeidsvoorzieningsorganisatie vinden zij ten
van de medische keuringen te verbe-
slotte buitengewoon en in ieder ge-
rapport, omdat een objectieve keu-
val uniek. Nergens in de OESO zijn
ring het verstrekken van genereuze
uitkeringen in beginsel mogelijk
maakt. Een strikte beoordeling ver-
de bevoegdheden over de arbeidsbu-
OESO een poging om de kwaliteit
teren. Dit valt te betreuren, aldus het
Concurrentie instellingen
In veel OESO-landen zijn arbeidsbemiddeling, werkloosheidsuitkering
en arbeidsmarktprogramma’s taken
van eenzelfde instelling. Daarentegen zijn in Nederland de Arbeidsvoorziening (die arbeidsbemiddeling
reaus zo vergaand gedelegeerd aan
tripartite besturen op centraal en regionaal niveau (respectievelijk aan
het Centraal Bestuur Arbeidsvoorziening en de Regionale Besturen Arbeidsvoorziening).
De Arbeidsvoorziening
instellingen. Hiernaast zijn nog vele
Opmerkelljk beleid
De OESO wijst op een verbeterend
gemeentelijke paraplu, met arbeidsmarktprogramma’s in de weer. Deze
Overproduktie van beleid
dank zij de grotere functionele en re-
De OESO wijst op de ondermaatse
aandacht voor de praktische kanten
gionale slagvaardigheid die door de
nieuwe Arbeidsvoorzieningswet mogelijk is gemaakt. De tripartisering
mijdt het probleem van verstoringen
op de arbeidsmarkt en het uit de
hand lopen van de kosten.
tot taak heeft? en de uitkerings- organisaties (19 bedrijfsverenigingen en
647 sociale diensten) verschillende
andere instellingen, vaak onder een
imago van de Arbeidsvoorziening,
van het sociale beleid. Onder verwijzing naar het Societal en Cultureel
Rapport 1990 van het SCP spreken
zij van de drang tot een continue
produktie van beleid. Politici en sociale partners wachten de implementatie niet af voor zij met nieuwe,
soortgelijke initiatieven komen.
De tripartiete Arbeidsvoorziening
biedt naar de mening van de OESO
van het bestuur de Arbeidsvoorziening in 1990 was volgens de OESO
“een moedige stap”. Als goede kans
van deze functionele decentralisatie
structuur geeft coordinate- en samenwerkingsproblemen. Voorbeelden hiervan zijn:
• tegenstrijdige signalen aan werklozen. Zo keuren bedrijfsverenigingen circa 10% van de door arbeidsbureaus geadviseerde sending af
en staan zij scholing van langer
beschouwt zij dat de sociale partners
dan een jaar normaal gesproken
tot elkaar veroordeeld zijn. Dit biedt
niet toe;
de mogelijkheid dat de Arbeidsvoorziening over nieuwe beleidsmogelijkheden kan gaan beschikken met be-
een kans om de overproduktie van
beleid op het terrein van het actieve
arbeidsmarktbeleid in te damrnen
(zie hieronder).
trekking tot de arbeidsbemiddeling,
Reintegratte
indicaties dat de sociale partners zul-
het bestrijden van werkloosheid en
andere verstoringen van de arbeidsmarkt.
Mijns insziens zijn er nog weinig
De OESO merkt verder op dat Neder-
Werkgelegenheidsafspraken in cao’s
het re’integreren van ontvangers van
vormen een moeizaam onderwerp.
een uitkering in een reguliere baan.
Bovendien duidt het geringe aantal
scholings- en werkervaringsplaatsen
in de marktsector er ook niet op dat
gen van werkloze uitkeringsge-
rechtigden valt vaak tussen de wal
van het RBA en het schip van de
sociale diensten.
• het aanbieden van concurrerende
arbeidsmarktprogramma’s door
RBA’s en gemeentelijke instellingen;
ke kansen reeds werkelijk benutten.
land zo weinig aandacht besteed aan
• het beoordelen van de inspannin-
Aan het laatste punt besteedt de
OESO geen aandacht, en daarmee
ook niet aan de voor- en nadelen
van een volledige integratie van arbeidsbemiddeling en arbeidsmarktprogramma’s. Wel gaat zij in op de
Nederland kent weliswaar enkele rehabilitatie- en scholingscentra, evenals enkele arbeidsmarktprogramma’s
via de Gemeentelijke Medische Dien-
het bedrijfsleven zich door de tripartisering in sterker mate dan voor-
sten. Deze voorzieningen zijn echter
heen verantwoordelijk is gaan voe-
niet alleen gering in vergelijking tot
andere landen, maar vooral ook in
relatie tot de omvangrijke collectieve
uitgaven aan passief arbeidsmarktbeleid (uitkeringen) en Sociale-werkvoorziening.
len voor de rei’ntegratie van langdurig werklozen.
Twee taken van de Arbeidsvoorziening, die niet onder de tripartiete
verantwoordelijkheid vallen, frustre-
genover staat dat er ook voordelen
ren de hoge verwachtingen van de
nieuwe tripartiete organisatie, aldus
de rapporteurs. Allereerst is dit de
zijn aan de bestaande scheiding. De
budgetten voor de Arbeidsvoorziening zijn waarschijnlijk veiliger in tij-
rol van de regionale arbeidsbureaus
(RBA’s) bij de ontslagverlening;
zoals gezegd stellen werkgevers
deze service niet op prijs. Ten twee-
den van economische recessie indien zij geen onderdeel uitmaken
De OESO geeft geen oordeel over
de omvang van het additionele werk
voor werklozen en gehandicapten.
Enerzijds is additioneel werk beter
dan inactiviteit. Anderzijds kan het
op grote schaal creeren van additioneel werk leiden tot een ongelukkige concentratie van financieel en
menselijk kapitaal in activiteiten
waarvoor de marktwaarde geen motief is, aldus het rapport.
de de samenwerking met uitkerings-
voor- en nadelen van een integratie
van arbeidsbemiddeling/arbeidsvoorziening en uitkeringsverstrekking.
Dit zou verschillende van de eerder
genoemde coordinate en samenwer-
kingsproblemen oplossen. Daarte-
van de rekening van de uitkeringsinstanties. Bovendien zou een nieuwe
reorganisatie de voortgang van het
instanties gericht op het controleren
actieve arbeidsmarktbeleid weer
van de inspanningen van werklozen
om een baan te vinden; verschillende RBA’s zien deze controletaak niet
voor jaren frustreren.
Beperkte scholingsmarkt
zitten. De rapporteurs beschouwen
Kwaliteit WAO-keuringen
dit als het ontlopen van verantwoor-
De belangrijkste omissie in het voor-
delijkheden, wat het bestaansrecht
genomen beleid ten aanzien van de
van de tripartisering kan ondermij-
arbeidsongeschiktheid is volgens de
nen.
Ten aanzien van de verwijzing van
werklozen naar scholing merkt de
OESO op dat er een vooringenomenheid is ten gunste van de eigen scho-
lingsinstellingen van de Arbeidsvoorziening: de Centra voor Vakopleiding (CV), de Centra voor
Beroepsorientatie en Beroepsbeoefening (CBB) en de Vrouwenvakscholen (WS). Het ‘marktaandeel’
van scholen die contractonderwijs
aanbieden en van particuliere opleidingsinstituten is hierdoor kleiner
dan het zou kunnen zijn. Bovendien
werkt de tucht van de markt minder
• de arbeidsmarktprogramma’s vormen een “rijk menu met te weinig
nadruk op re’integratie”;
• op het punt van de werkloosheidsbestrijding kan de veelheid aan in-
stellingen (bedrijfsverenigingen,
drage kunnen of hoeven te leveren.
Deze notie is neergeslagen in tal van
regelingen, de vut voorop. Een an-
der voorbeeld is dat werkloze uitkeringsgerechtigden van 57,5 jaar en
ouder zich niet bij een arbeidsbu-
sociale diensten, arbeidsbureaus
reau hoeven in te schrijven. Een der-
e.a.) inefficienties veroorzaken;
de voorbeeld is dat bij collectieve
• het vaderlandse minimumloon en
de koppeling ervan aan het sociaal minimum, veroorzaken twee
ontslagen werknemers van 55 jaar
en ouder eerder in aanmerking kunnen komen. Dit laatste komt vaak
dan mogelijk zou zijn in geval van
problemen. Het minimumloon
voor als er voldoende middelen zijn
verzelfstandigde CV, CBB en WS.
Nederland kent, anders gezegd, een
imperfecte scholingsmarkt.
De OESO doet hier wat vergoelijkend over. Het huidige systeem
biedt de RBA’s een permanente in-
kost vanwege de hoogte ervan ba-
voor flankerend beleid. Wat er dan
nen en de prikkel voor werklozen
om laagbetaald werk te accepte-
gebeurt is dat een belangrijk deel
van de kosten (WW-uitkeringen) op
vloed over de aangeboden cursussen, zo stelt de rapport.
Zelf zie ik niet goed in waarom
deze greep er niet zou zijn indien de
RBA’s uitsluitend als vragende partij
op de scholingsmarkt zouden opereren. Om wat voor redenen zouden
verzelfstandigde scholingsinstituten
geen koopkrachtige vraag beant-
ren is bovendien gering;
• het achterwege blijven van saneties in de ABW bij het niet aan-
de gemeenschap worden afgewenteld. Per 1 april 1993 zal deze ouderenrichtlijn overigens verdwijnen.-
vaarden van passende arbeid of
scholing “brengt het systeem als
geheel in gevaar en daarmee de
Tegen de achtergrond van de lage
arbeidsparticipatie van ouderen en
de wenselijkheid van een hogere arbeidsparticipatie is leeftijdsdiscriminatie een zaak die meer aandacht
bereikte hoge welvaart”;
• op het punt van de scholing van
werklozen bestaat er een vooringenomenheid ten gunste van de
eigen scholingsinstituten van de
Arbeidsvoorziening.
verdient.
Waardering
Een rapport kan niet overal op in-
woor den?
Niet gezien
gaan. De balans opmakend meen ik
dat het rapport niet alleen een goed
Opmerkelijk is datgene waar het rapport niet of nauwelijks aandacht aan
beeld geeft van wat er op arbeids-
besteed. Allereerst is dat de scholing
van werkenden. Gegeven een verouderende beroepsbevolking, het proces van kennisintensivering van de
produktie en de toenemende Internationale economische- en beleidsconcurrentie is dit een zaak van groot
laat zien dat Nederland op verschillende punten de weg naar een hogere arbeidsparticipatie is ingeslagen:
arbeidsdeelname van vrouwen, activerend arbeidsmarktbeleid en een
OESO-conclusies
In vogelvlucht zijn de belangrijkste
conclusies van de OESO over de Ne-
derlandse arbeidsmarkt en het betreffende beleid de volgende:
• de rapporteurs kunnen zich “niet
aan de indruk onttrekken” dat er
een samenhang is tussen de lage
arbeidsdeelname en de hoge arbeidsproduktiviteit per uur. Zij
zoeken de verklaring in de massaliteit waarin oudere werknemers
vervroegd uittreden (via WAO, vut
en WW);
• gelet op de geringe jeugdwerkloosheid is het argument dat ouderen moeten plaats maken voor jongeren niet langer van toepassing.
• met betrekking tot de uitvoering
belang in het kader van de arbeidsmarkt en het arbeidsmarktbeleid.
Een rapport had op dit punt mogelijk nieuwe gezichtspunten kunnen
brengen.
Een ander punt waar geen aandacht aan is besteed is de aansluiting van onderwijs en arbeid. Dit is
opmerkelijk gegeven het nieuwe
tie van de bedrijfsverenigingen de
beleid dat zich aftekent in het voetspoor van de Adviescommissie onderwijs en arbeidsmarkt (commissieRauwenhoff ). Het gaat hierbij om
samenwerking tussen bedrijfsleven
en onderwijs met betrekking tot de
overheid geen greep heeft op de
inhoud van het beroepsonderwijs,
interpretatie van wettelijke regels.
Een zelfstandige uitvoeringsorganisatie kan de intentie van de wet-
de discussie over dualisering van het
beroepsonderwijs, het beleidsvoornemen om volwassenen een start-
geving ondermijnen en de rapporteurs zijn van mening dat dit in
kwalificatie te bieden en de grotere
van de werknemersverzekeringen
wijzen de rapporteurs crop dat
vanwege de onafhankelijke posi-
het geval van de WAO ook is gebeurd. Het systeem van arbeidson-
geschiktheidsregelingen heeft een
grote verborgen werkloosheid veroorzaakt;
ESB 6-1-1993
zelfstandigheid voor scholen.
Een laatste punt dat mist is de leef-
tijdsdiscriminatie binnen de beroepsbevolking. In het algemeen gaat het
hier om de (discutabele) notie dat
veel ouderen geen produktieve bij-
marktgebied gaande is, maar ook
preventief arbeidsongeschiktheidsbeleid.
Er zijn ook nog (vrijwel) onbetreden paden. De OESO wijst op het arbeidsmarktbeleid ten aanzien van ouderen, een minder vrijblijvend
arbeidsmarktbeleid (sancties als sluitstuk), de hoogte van het minimumloon, een slagvaardiger uitvoerings-
organisatie van de sociale zekerheid,
een strengere WAO-keuring en de
re’integratie van ontvangers van een
arbeidsongeschiktheidsuitkering.
Het valt te hopen dat de stelregel
Vreemde ogen dwingen’ hier opgeld
zal doen. Ook dan is de route naar
een hoge(re) arbeidsparticipatie nog
lang.
WJ. Dercksen
De auteur is hoogleraar sociaal-economisch beleid te Utrecht, en staflid van de
WRR.