Met fiasco
van de
schoktherapie
in Rusland
De Russische aanpak begon met financiele stabilisatie en liberalisering
van de economic. Per 2 janauri 1992
zijn bijna alle prijzen vrijgelaten,
veel subsidies afgeschaft, een btwstelsel ingevoerd en de handel verregaand geliberaliseerd. Daarnaast is
een ambitieus privatiseringsprogramma aangekondigd en de detailhandel per decreet voor particulieren
toegankelijk gemaakt. In juli 1992 is
vervolgens een uniforme wisselkoers voor de roebel ingevoerd.
Resultaten
De schoktherapie in Rusland is mislukt. Hyperinflatie dreigt. Een eerste
stap naar de markt is wel gezet,
maar Rusland is economisch, maatschappelijk noch politick klaar voor
de grote sprang naareen markteconomie. De nieuwe regering gaat verder op de ingeslagen weg richting
markteconomie, maar nu op een geleidelijke wijze.
In de nasleep van de mislukte augustuscoup is de Sovjetunie op 26 december 1991 officieel ontbonden.
Rusland heeft als belangrijkste erfgenaam in oktober 1991 gekozen voor
een abrupte breuk met het verleden.
Ondubbelzinnig is koers gezet naar
een markteconomie en democratic.
Deze keuze had ook politieke consequenties: de ‘Alleingang’ van Rusland te midden van de chaos in het
GOS.
Het Russische overgangsplan werd
ontworpen door Jegor Gajdar, destijds minister van financien en economic (later waarnemend premier tot
december 1992). De Poolse schoktherapie was zijn inspiratiebron. Dit model werd door het IMF in 1990 aan
de Sovjetunie aanbevolen als het beproefde model voor de overgang
naar een markteconomie (en werd in
1991 behalve door Polen ook toegepast in Bulgarije en Tsjecho-Slowakije)1. De schoktherapie is de populaire benaming van een ‘heterodox’
stabilisatiebeleid. Dit beleid berust
op een restrictief macro-economisch
beleid en een radicale wijziging van
de economische omgeving voor bedrijven en burgers door liberalisering
van de prijzen en van de wisselkoers
alsmede door beeindiging van veel
consumentensubsidies en bepaalde
administratieve controles. Institutionele hervormingen zoals privatisering en demonopolisering worden
meer geleidelijk doorgevoerd.
De prijsliberalisatie aan het begin
van het jaar leidde tot een geweldige
prijsschok: in een maand tijd steeg
het consumptieprijspeil 250%. Dit
ging gepaard met een flinke produktiedaling. Alleen al in het eerste
kwartaal daalde de produktie naar
schatting met 30% (officieel met
13%2). Over heel 1992 gerekend bedroeg de inflatie officieel 2000%. Het
begrotingstekort is opgelopen tot
15% van het bbp. De roebel devalueerde van 169 roebel per dollar in
december 1991 naar 450 roebel eind
1992. Gelet op het inflatietempo was
dus sprake van een flinke reele appreciatie van de roebel. De dollarisatie van de Russische economic en
de kapitaalvlucht zijn hierdoor versterkt. De (voorlopige) resultaten
voor 1992 zijn: een daling van de reele lonen met 40%3, van het bbp met
21% en van de industriele produktie
met 23%. Gecumuleerd is de produktie tussen 1989 en juni 1992 met zo’n
50 tot 60% gedaald4. Mede daardoor
zijn tekorten aan goederen niet weggewerkt.
Fiasco
Het fiasco van het stabilisatiebeleid
werd al in de eerste maanden van
1992 duidelijk. Tot april-mei is een
enigszins restrictief beleid gevoerd,
daarna is de schoktherapie feitelijk
verlaten en werd een expansief monetair beleid gevoerd. Het falen van
het beleid is vooral veroorzaakt door
de desintegratie aan de aanbodzijde,
de inconsistentie van het stabilisatieprogramma, de bestuurlijke chaos,
het gebrek aan politieke en maatschappelijke consensus en de ambivalente opstelling van het Westen.
Hieronder worden deze factoren nader toegelicht.
De erfen is
De uitgangssituatie was extreem ongunstig. Door het uiteenvallen van
het Sovjet-economisch systeem onder Gorbatsjov verkeerde de economic al in een diepe recessie . In
1991 daalde het bbp met 9%. De inflatie bedroeg dat jaar 90%, de roebel was met 86% gedevalueerd en
het begrotingstekort was 31% van de
bbp . Daarnaast had de ineenstorting van de Jiandel met Oost-Europa
(een daling van’de Sovjetimport met
62%) het aanbod van consumptiegoederen gereduceerd. Bovendien
kregen de tekorten aan goederen
voor het eerst sinds jaren een algemeen karakter. Dat hing samen met
de keus voor monetaire financiering
als remedie tegen de recessie, met
als gevolg de opbouw van een ‘monetary overhang’. De diepe macroeconomische onevenwichtigheden
eind 1991 maakten een effectieve stabilisatie urgent en buitengewoon
moeilijk.
Economische desintegratie
Het uit elkaar vallen van de Sovjetunie eind 1991 zorgde voor een reele (en niet te vergeten ook een institutionele) schok. Het abrupte afbreken van de economische banden tussen Rusland en de overige ex-Sovjetrepublieken had, doordat de Sovjeteconomie een hoge specialisatiegraad had, aan de aanbodzijde een
relatief sterke doorwerking op de
produktie. Daarnaast is er ook binnen de Russische federatie sprake
van economische desintegratie op regionaal niveau.
1. Zie IMF, IBRD, OESO, EBRD, The economy of the USSR, Washington, 1990 en
M. Bos-Karczewska, Desintegratie van de
Sovjeteconomie, ESB, 13 februari 1991,
biz. 190-191
2. De officiele cijfers van het Russische
‘CBS’, Goskomstat, lijken de inflatie, de
economische neergang en de werkloosheid te onderschatten.
3. De officiele werkloosheid is nog steeds
laag. Het aantal geregistreerde werklozen
was in oktober 367.500 (0,5%) waarvan
de helft tot driekwart vrouwen. Feitelijk
zijn er 2 tot 4 miljoen werklozen.
4. Zie M. Ellman, Shock therapy in Russia: failure or success?, RFE/RL Research
Report, nr. 34, 28 augustus 1992, biz. 4861.
5. Zie voor een voortreffelijke analyse: M.
Ellman, V. Kontorovich (red.), The desintegration of the Soviet economic system,
Routledge, Londen, 1992.
6. Zie IMF, Russian Federation, Washington, april 1992 (dit zijn de Russische cijfers van Goskomstat).
Geen ankers
doende om de door de recessie da-
Het allereerste doel van het stabilisa-
lende belastingopbrengsten te com-
tiebeleid was het wegwerken van te-
penseren. Bovendien leidde de be-
korten aan goederen door eliminatie
lastinghervorming (invoering van
van de ‘monetary overhang’ (ge-
een btw) tot verwarring en verlies
teling van de planeconomie in Rusland. Ook om deze reden is de
kritiek van trage of halfslachtige
liberalisering (‘excessive gradualism’) weinig terzake.
dwongen besparingen). Absorptie er-
aan belastinginkomsten. Het tekort
van door prijsliberalisering vereist
werd net als in de voorgaande jaren
beheersing van de ‘correctieve infla-
monetair gefinancierd.
tie’7 en dan van de loon-prijsspiraal.
voorwaarden zoals de bevriezing
Gajdar ontbreken echter nominale
In de zomer vond een definitieve
omslag in het beleid plaats: de
schoktherapie werd onder politieke
ankers (stabilisatoren). Het Poolse
druk gestaakt. Het gevoerde beleid
belzone en liberalisering van ener-
programma van Balcerowicz had
had een acute schuldencrisis van de
staatsbedrijven (van 39 mrd. roebel
in januari tot 3200 mrd. roebel in
juni) veroorzaakt. De financiele problemen zijn het gevolg van de ‘averechtse’ aanpassing van staatsbedrij-
In het stabilisatieprogramma van
twee nominale ankers: de lonen en
de wisselkoers. Daarnaast ondersteunde men het beleid in Polen met
een positieve reele rente om de financiele discipline bij bedrijven te
versterken. In Rusland bleek het instellen van nominale ankers onmogelijk: een restrictief loonbeleid (loonindexering en een loonbelasting
zoals de Poolse ‘popiwek’) werd om
politieke redenen afgewezen. Doordat er geen overeenstemming met
het IMF was beschikte men niet over
een stabilisatiefonds en moest de
roebel gaan zweven. Daarnaast wist
men gewoon niet welk koersniveau
adequaat was. Een aanzienlijke verhoging van de nominale rente werd
door de Russische centrale bank geblokkeerd (de nominale rente bedroeg in januari 20% en sinds mei
80%). Dat past in de Sovjettraditie
ven op de gewijzigde economische
situatie. Door het ontbreken van de
sanctie van faillissement kunnen bedrijven ongehinderd schulden op-
Opstelling van het Westen
Het Westen stelt zich ambivalent op.
Het IMF stelde politick onhaalbare
van lonen, de instelling van de roegieprijzen. De regering-Gajdar deed
van zijn kant onvervulbare beloftes
met betrekking tot de IMF-indicatoren. Het eindresultaat is bekend: er
is geen IMF-akkoord. Dit akkoord is
voorwaarde voor meer omvangrijke
Westerse steun. De Westerse hulp
vloeit maar mondjesmaat, terwijl er
24 miljard dollar bijstand is toege-
bouwen. Door politisering van het
monetaire beleid (onder druk van de
industrielobby) is de centrale bank
in plaats van een accommoderend
zegd. Ook herstructurering van de
buitenlandse schuld (70 a 80 mrd.
dollar) is afhankelijk gesteld van een
IMF-akkoord. In 1993 zijn de verplichtingen 8 miljard dollar waarvan
een expansief beleid gaan voeren.
Rusland 2,5 miljard dollar kan nako-
De geldhoeveelheid is tussen januari
men. Onder politieke druk is enige
verzachting in de Opstelling van het
en oktober met 500% toegenomen.
Daarmee is het bereikte resultaat,
een daling van het inflatietempo (in
juli tot 7% op maandbasis), tenietgedaan. Begin december was het
inflatiecijfer 33% op maandbasis.
IMF te bespeuren. Het IMF is meer
geneigd om zidh bij de feiten te neer-
leggen en een meer geleidelijke (interventionistische) overgang van Rusland te aanvaarden mits de inflatie
onder controle komt9.
van een passief monetair beleid. Bo-
Beveleconomie
vendien is de Russische centrale
Het doel van de schoktherapie is de
Oordeel
bank niet onafhankelijk maar verant-
invoering van een markteconomie.
Aan het beleid van Gajdar lag
woording verschuldigd aan het parle-
Het monetaire recept luidt: laat de
prijzen vrij en stel de economic aan
prijsimpulsen bloot om een efficiente allocatie af te dwingen. Deze monetaire kuur was in Rusland echter
tot dezelfde stabilisatieresultaten in
Rusland zou leiden. Eind 1991 had
Polen vanuit Russisch perspectief ge-
tot mislukken gedoemd omdat de
zien, twee aanlokkelijke resultaten
prijsimpulsen niet doorwerken. Rusland is nog steeds een beveleconomie waar geld een passieve rol
speelt en allocatie door administratieve maatregelen plaatsvindt. De
economische structuur kent een
geboekt: eliminatie van tekorten aan
goederen en stabilisatie van de
munt. Maar onder hetzelfde planeconomie-etiket gaan essentiele verschillen tussen de economieen van
Polen en Rusland schuil. Hierbij ging
hoge concentratiegraad met veel monopolies. De helft van de industriele
men nog van een omvangrijke Westerse steun uit. Dat waren belangrijke taxatiefouten van Gajdar en zijn
ment (dat tegen het plan-Gajdar is).
Het stabilisatieplan van Gajdar kan
moeilijk als zodanig beschouwd worden: de inflatoire druk was als het
ware ingebouwd. Het gevaar van hyperinflatie was latent aanwezig.
Monetaire chaos
Het macro-economische beleid berustte op beheersing van de begroting, de kredietverlening en de geld-
emissie. De grote prijsschok in
januari en de daaropvolgende pro-
‘wishful thinking’ ten grondslag: dat
het kopieren van het Poolse model
duktiedaling hebben het stabilisatieplan vanaf het begin doen ontsporen. Het handhaven van begrotings-
produktie komt van 1000 giganten
met gemiddeld 8.500 werknemers.
Het proces van demonopolisering
Westerse adviseurs. Rusland was niet
rijp voor de schoktherapie.
evenwicht bleek al snel een illusie.
Gajdar veronderstelde een daling
van het tekort van 10% van het bbp
(opsplitsing) is in een administratieve chaos verzand. De monopoloi’de
omgeving en het gesloten karakter
naar 1% eind 1992. In werkelijkheid
van de economic maken het opwek-
7. Dat is de inflatie die het directe gevolg
8
liep het tekort op van 1,5% in het
eerste kwartaal via 11% in het tweede kwartaal naar 15% van het bbp in
het derde kwartaal. De bezuinigin-
ken van concurrentie zeer moeilijk.
Daar komt bij dat de prive-sector in
Rusland onbeduidend is. Prijsimpulsen komen in een systeemvacuiim te-
gen op militaire uitgaven, op investe-
recht. De schoktherapie paste niet
ringen en op subsidies bleken onvol-
bij het vroege stadium van ontman-
ESB 6-1-1993
is van de door de vrijlating van de prijzen
veroorzaakte verandering van de prijsverhoudingen.
8. Volgens M. Ellman was het tekort toen
al 14% van het bbp, zie de bron in voet-
noot 4, biz. 55.
9. Zie Financial Times, 25 november
1992.
Stabilisatie van de economic was
waarschijnlijk als doel ook te hoog
gegrepen. Het ging en gaat om de
overleving van Rusland te midden
van de chaos. Het beleid werd een
voortdurende improvisatie: het centrum heeft geen effectieve instrumen-
ten. Van de schoktherapie zijn een
prijsschok en beperkte liberalisering
overgebleven. De resultaten van het
beleid-Gajdar lijken opvallend op
die van de perestrojka: destructie .
De grote fout is het geloof in de hervormbaarheid van bovenaf en het ne-
geren van de maatschappelijke omgeving. Niet alleen de Russische
economic, maar ook de bevolking
was niet klaar voor hervormingen.
De regering ziet de noodzaak van
hervormingen van onderaf niet. Het
experiment van de Russische topeconoom Gnyovi Javlinski in Nizjni
Novgorod is daar een voorbeeld
van. Het gaat om het creeren van
werkbare micro-economische systemen op provincieniveau. Het kenmerk van deze hervormingen van
onderaf is een politiek-sociale consensus en markthervormingen stap-
voor-stap met betrokkenheid van de
mensen zelf11. Deze hervormingen
zijn op de specifieke lokale problemen toegesneden.
De markthervormingen hebben
niet gefaald: weinig ervan is inge-
voerd. De eerste stap is gezet, waardoor een nieuwe situatie is ontstaan.
De terugkeer naar het verleden is onmogelijk. Rusland blijft onder inflatoire druk naar een markteconomie
koersen. Het Westerse schokmodel
is failliet, Rusland gaat volgens een
eigen ‘geleidelijk’ model verder
door.
Malgorzata Bos-Karczewska
De auteur is econome en publiceert over
de economieen van Centraal- en OostEuropa.
10. Zie N. van der Lijn, Het Russische stabilisatieprogramma: een versnelde perestrojka?, te verschijnen in F. Boekema
(red.) Succes en mislukking van sociaaleconomisch beleid, Wolters-Noordhoff,
1993.
11. Zie G. Javlinski, Nizjenovgorodskij
prolog, Moskovskije novosti, nr. 37, 13
September 1992, biz. 11-14.