Eigendomssplitsing van verticaal geïntegreerde energiebedrijven heeft niet aantoonbaar bijgedragen aan een beter functionerende energiemarkt. Verplichting tot splitsing verdient heroverweging.
ESB Energie & Milieu
Energie
& Milieu
Verticale splitsing
in de energiesector
Op 22 oktober is besloten dat de wet die de eigendomssplitsing regelt van energiebedrijven in Nederland niet strijdig is met Europees
recht, indien kan worden aangetoond dat splitsing “geschikt is en
niet verder gaat dan noodzakelijkâ€. Een evaluatie wijst er echter niet
op dat eigendomssplitsing heeft bijgedragen aan een beter functionerende energiemarkt. Er zijn wel aanwijzingen voor een negatief
effect van splitsing op de financierbaarheid van energiebedrijven.
Bastiaan
Dessing
Consultant bij PriceWaterhouseCoopers
(PwC)
Dorine Helmer
Economisch adviseur
bij PwC
Rajendra
Sitompoel
Senior adviseur bij
PwC
Paul Nillesen
Partner bij PwC
746
I
n Nederland zijn verticaal geïntegreerde energiebedrijven op basis van de Wet onafhankelijk netbeheer
(WON) per 1 juli 2008 verplicht gesteld om hun
distributieactiviteiten (regionaal netbeheer) op eigendomsniveau te splitsten van andere, commerciële, activiteiten binnen de energiesector, zoals de productie,
handel of levering van energie (‘eigendomssplitsing’). Dit
zogenoemde groepsverbod heeft gevolgen voor zowel de elektriciteitsmarkt als de gasmarkt.
De overheid heeft tot introductie van eigendomssplitsing besloten om twee redenen (Tweede Kamer, 2005). Splitsing zou ten eerste leiden tot efficiëntere retailmarkten, omdat
bij een gesplitste onderneming geen sprake kan zijn van kruissubsidiëring of voortrekkersgedrag. Daarnaast zou splitsing
de leveringszekerheid veiligstellen doordat netbeheerders onafhankelijk kunnen opereren en investeren.
Tegenstanders beargumenteren echter dat eigendomssplitsing geen vereiste is voor goed functionerende energiemarkten omdat er al verscheidene effectieve maatregelen
bestaan die dit borgen. Daarnaast geven zij aan dat splitsing
op langere termijn negatieve werkgelegenheidseffecten tot
gevolg heeft, omdat splitsing een horizontale consolidatieslag
zou faciliteren. Tot slot zou splitsing leiden tot een slechtere
financierbaarheid, omdat de kredietwaardigheid van een geïntegreerd bedrijf per saldo beter zou zijn dan van twee afzonderlijke bedrijfsdelen.
Een aantal energiebedrijven heeft in reactie op het
groepsverbod hun commerciële activiteiten – al dan niet vrijwillig – afgesplitst van hun netbeheeractiviteiten. Twee energiebedrijven, Eneco en Delta, hebben de splitsing nog niet
doorgevoerd en zijn een juridische procedure gestart tegen de
inwerkingtreding van het groepsverbod. Het dossier is uiteindelijk voorgelegd aan het Europese Hof, dat op 22 oktober
heeft geoordeeld dat het groepsverbod niet in strijd is met Europese regelgeving, gegeven dat splitsing een geschikte maatregel is ten aanzien van doelstellingen aangaande mededingings- en leveringszekerheid (Hof van Justitie Europese Unie,
2013). Het is nu aan de Hoge Raad om dit te beoordelen.
In de context van het juridisch proces is juist op dit moment een eerste evaluatie van de effecten van splitsing op de
Nederlandse energiemarkt waardevol. Daarnaast is een evaluatie relevant voor het beleidsproces, omdat de keuze om te
splitsen ook zonder juridische procedure zou moeten worden
geëvalueerd.
De theorie van eigendomssplitsing
De energievoorziening wordt doorgaans beoordeeld op drie
criteria: de betaalbaarheid, de leveringszekerheid en de duurzaamheid. Om een goedkope en betrouwbare energievoorziening te bewerkstelligen wordt doorgaans gewezen op het
belang van competitieve productie- en retailmarkten en goed
gereguleerde transmissie- en distributienetwerken (Sioshansi
en Pfaffenberger, 2008).
Regulering van de netwerkbedrijven is gewenst, omdat
marktmacht kan leiden tot te hoge prijzen (betaalbaarheid),
te lage investeringsniveaus (leveringszekerheid) en een risico
op discriminatie van energieproductie- en retailbedrijven.
De afwezigheid van discriminatie vanuit netwerkbedrijven is
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
Jaargang 98 (4674 & 4675) 13 december 2013
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Energie & Milieu ESB
een belangrijke voorwaarde voor competitieve productie- en
leveringsmarkten. Andere fundamentele voorwaarden voor
competitieve markten zijn niet anders dan zoals die gelden
in andere sectoren. Denk hierbij aan keuzevrijheid voor economische actoren (zoals overstapmogelijkheden voor consumenten) en een beperking van de markconcentratie.
Het verticaal scheiden van activiteiten in de energieketen
kan zowel voor- als nadelen opleveren ten aanzien van deze
punten. Een belangrijk voordeel is het positieve effect dat
eigendomssplitsing kan hebben op de mate van concurrentie
in de retailmarkt, omdat de mogelijkheden tot bevoordeling
binnen het concern afnemen ( Joskow en Tirole, 2000). Daarnaast kan splitsing de leveringszekerheid verbeteren omdat
het management van de netbeheeractiviteiten zich volledig kan richten op het uitvoeren van het netbeheer (Pollitt,
2008). Een derde argument is dat splitsing de transparantie
in de sector doet toenemen, wat onder andere een gunstig
effect kan hebben op de kosteneffectiviteit van het toezicht
(Baarsma et al., 2007).
Als belangrijk nadeel geldt dat splitsing een dubbele
marge kan introduceren indien beide gescheiden bedrijfsonderdelen afdoende marktmacht hebben om zelfstandig een
marge door te rekenen (Bolle en Breitmoser, 2006). Daarnaast
kan splitsing leiden tot het mislopen van synergieën, omdat
het aanbieden van een bepaalde dienst of bepaald product
binnen de energiesector goedkoper is wanneer al een ander
product of andere dienst wordt aangeboden (Van Damme en
Kanning, 2004). Een derde nadeel is dat splitsing effect kan
hebben op de toegang tot en kosten van kapitaal, omdat de
resterende ondernemingen kleiner zijn dan de geïntegreerde
onderneming (Mulder en Shestalova, 2005).
De empirische literatuur is vrij beperkt, ook al omdat wereldwijd alleen in Nederland en Nieuw-Zeeland (vanaf 1998)
een vorm van verplichte eigendomssplitsing is doorgevoerd.
In Nieuw-Zeeland is de regelgeving inmiddels grotendeels
herroepen, omdat de resultaten niet in lijn waren met de
vooraf gestelde doelstellingen aangaande de concurrentie op
de markt (MBIE, 2012).
Effecten van splitsing in Nederland
In een analyse van de voor- en nadelen van splitsing worden
de argumenten ten aanzien van concurrentie, leveringszekerheid, werkgelegenheid en financierbaarheid getoetst. Deze
argumenten hebben in de aanloop naar de WON de grootste rol gespeeld. Andere argumenten zijn minder relevant of
moeilijk te toetsen. Zo is de kosteneffectiviteit van het toezicht op zichzelf niet interessant, omdat de toezichtskosten
slechts circa een kwart promille bedragen van de sectoromzet
(PwC, 2013). Ook het theoretische argument betreffende
een dubbele marge is minder interessant, omdat er voor de
netbeheerders sprake is van tariefregulering. Tot slot wordt
niet ingegaan op de kostenefficiency, omdat dit niet goed is
te onderzoeken op basis van publiek beschikbare informatie.
Het effect van eigendomssplitsing wordt beoordeeld
door de ontwikkeling van relevante indicatoren te analyseren
voor en na invoering van het wetsvoorstel medio 2008. Bij
de beoordeling van de resultaten van de analyses moeten een
aantal complicaties worden meegenomen, zoals de timing van
alternatief gedrag (anticipatie van toekomstige implementatie van de wet), de invloed van de conjunctuur en andere
wijzigingen in wet- en regelgeving voor netbeheerders in de
periode rondom 2008 (waaronder kwaliteitsregulering, overdracht van de economische eigendom van de netwerken aan
de netbeheerder en minimum-solvabiliteitsratio’s). Deze factoren maken het moeilijk het effect van eigendomssplitsing te
isoleren en maakt een econometrische analyse minder bruikbaar. Ook in andere academische studies wordt dit probleem
onderkend (Pollitt, 2008).
Ontwikkeling concurrentie
Om de ontwikkeling van de mate van concurrentie te benaderen, wordt gekeken naar het aantal aanbieders, de marktconcentratie en het overstapgedrag van consumenten. Daarnaast
is gekeken naar indicaties voor marktverstorend gedrag aan de
Een concurrentie-stimulerend
effect van splitsing is niet
zichtbaar in het overstapgedrag
hand van boetebedragen en de ontwikkeling in operationele
kosten. Vooral indirecte operationele kosten kunnen inzicht
geven in mogelijke kruissubsidiëring, via de te kiezen allocatiesleutels.
Het overstapgedrag is de sterkste indicator van een
concurrerende markt, omdat er ook in een geconcentreerde
markt met een beperkt aantal aanbieders sprake kan zijn van
een hoge mate van concurrentie. In figuur 1 is te zien dat op
de consumentenmarkt voor elektriciteit het overstapgedrag
is toegenomen na splitsing. Het tempo waarin het overstapgedrag toeneemt, is echter met circa acht procent per jaar in
de periode na splitsing lager dan in de periode voor splitsing
(circa veertien procent). Een concurrentie-stimulerend effect
Overstappers consumentenmarkt elektriciteit
Figuur 1
In procenten van de totale markt
14
12
10
8
6
4
2
0
2005
2006
2007
2008
2009
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
Jaargang 98 (4674 & 4675) 13 december 2013
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
2010
2011
2012
Bron: ACM
747
ESB Energie & Milieu
van splitsing is daarom niet zichtbaar in het overstapgedrag.
Een analyse van de ontwikkeling in het aantal aanbieders en de marktconcentratie geeft evenmin een aanwijzing
voor een positieve invloed van eigendomssplitsing. Het aantal onafhankelijke aanbieders in de elektriciteitsmarkt nam
in de vier jaar tot aan splitsing toe met 39 procent, terwijl
er over de vier jaar na splitsing sprake is van een daling van
zeven procent (PwC, 2013). De concentratie op de elektriciteitsmarkt nam in de periode na splitsing licht toe vergeleken
met de periode voor splitsing (ACM, 2013a). Het is mogelijk
dat eigendomssplitsing verantwoordelijk is geweest voor deze
twee ontwikkelingen, aangezien het de overname van de gesplitste leverings- en energieproductiebedrijven door reeds op
Bij alle afwaarderingen geeft
S&P expliciet aan dat dit te maken
heeft gehad met ofwel verwachte ofwel
doorgevoerde eigendomssplitsing
ven of bedrijven die nooit onderdeel zijn geweest van een verticaal geïntegreerd bedrijf (ACM, 2013b). De ontwikkeling
van de operationele kosten (exclusief directe elektriciteitsÂ
inkoop) verloopt in grote lijnen synchroon voor gesplitste en
geïntegreerde bedrijven (PwC, 2013).
Ontwikkeling leveringszekerheid
Om het effect van eigendomssplitsing op de leveringszekerheid te beoordelen is een analyse gemaakt van de jaarlijkse
gemiddelde uitvalduur van elektriciteitsnetwerken en de ontwikkeling in de netwerkinvesteringen bij gesplitste bedrijven
en de geïntegreerde bedrijven Delta en Eneco.
In figuur 2 valt te zien dat de uitvalduur na splitsing niet
is verbeterd. Dit is niet verrassend omdat de uitvalduur in Nederland al consistent laag is in vergelijking met de rest van Europa (62 minuten in 2010). Daarnaast is het aannemelijk dat
de uitvalduur met een zekere vertraging een reflectie is van de
mate waarin in netwerken wordt geïnvesteerd. Figuur 2 laat
zien dat deze investeringen aanzienlijk zijn toegenomen na
splitsing, maar hier is geen verschil zichtbaar tussen gesplitste
en geïntegreerde bedrijven. Een effect van eigendomssplitsing
is dus niet zichtbaar.
Ontwikkeling financierbaarheid
de markt actieve buitenlandse aanbieders heeft gefaciliteerd.
Uit de ontwikkeling van de boetebedragen en operationele kosten is geen aanwijzing gevonden voor concurrentieverstorende handelingen van geïntegreerde bedrijven. Het
totale boetebedrag in de vier jaar na splitsing (2009–2012)
ligt met ruim 16 miljoen euro substantieel hoger dan de 2,2
miljoen euro in de vijf jaar voor splitsing (2004–2008). Deze
boetes zijn vrijwel uitsluitend gegeven aan gesplitste bedrij-
Een effect van splitsing op de financierbaarheid van energiebedrijven is onderzocht aan de hand van de credit ratings van
de twee grootste gesplitste (Nuon en Essent) en geïntegreerde
(Delta en Eneco) bedrijven. Een lagere credit rating bemoeilijkt de toegang tot (goedkoop) kapitaal. Uit de analyse blijkt
dat voor alle vier de energiebedrijven de credit rating is gedaald. Bij alle afwaarderingen geeft S&P expliciet aan dat dit
te maken heeft gehad met ofwel verwachte ofwel doorgevoerde eigendomssplitsing. Zo is in 2009 de A+-rating van Nuon
afgewaardeerd naar BBB+ voor de commerciële bedrijfsonderdelen en naar A voor het gereguleerde netwerkgedeelte,
op basis van de “volledige eigendomssplitsing van de Nuongroep†(S&P, 2009). De financierbaarheid van energiebedrijven gaat dus achteruit door splitsing.
Ontwikkeling werkgelegenheid
Reële netwerkinvesteringen en uitvalsduur
elektricteitsnetwerken
250
Figuur 2
2004 = 100
200
150
100
50
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2012
Reële netwerkinvesteringen gesplitste bedrijven (linkeras)
Reële netwerkinvesteringen geïntegreerde bedrijven (linkeras)
Jaarlijkse gemiddelde uitvalsduur in minuten (rechteras)
Bron: ACM; CBS; TenneT
748
Om de impact op de werkgelegenheid te bepalen is een analyse gemaakt van de werkgelegenheid bij de grootste gesplitste
bedrijven (Nuon en Essent) en de geïntegreerde bedrijven
(Delta en Eneco), zie figuur 3. Deze cijfers zijn gecorrigeerd
voor publiekelijk bekende overnames en verkopen. Daarnaast
zijn de cijfers van netbeheerders Enexis en Alliander opgeteld
bij respectievelijk Essent en Nuon. Een complicatie bij deze
analyse is dat er mogelijk sprake is van een tijdsvertraging in
de werkgelegenheidseffecten, aangezien effecten van reorganisaties die zijn ingeleid door de eigendomssplitsing pas over
de tijd materialiseren.
De werkgelegenheid bij de gesplitste bedrijven ontwikkelt zich vanaf 2009 minder gunstig dan bij geïntegreerde
energiebedrijven, maar het effect is tot nu toe beperkt: in de
periode vanaf splitsing (2008) is de ontwikkeling van de werkgelegenheid twee procentpunt lager voor gesplitste bedrijven
vergeleken met geïntegreerde bedrijven. Een nieuwe evaluatie
in de toekomst kan hierover meer duidelijkheid geven, gezien
de mogelijke tijdsvertraging in het optreden van effecten.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
Jaargang 98 (4674 & 4675) 13 december 2013
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Energie & Milieu ESB
Conclusie
Er zijn geen aanwijzingen gevonden voor een bijdrage van
splitsing aan de beleidsdoelstellingen van de Nederlandse
overheid ten aanzien van concurrentie en leveringszekerheid.
De concurrentie op de energiemarkt is toegenomen, maar dit
lijkt niet toe te schrijven aan de doorvoering van eigendomssplitsing. Een positief effect van splitsing op de ontwikkeling
van de leveringszekerheid is evenmin waarneembaar. Er zijn
wel sterke aanwijzingen dat splitsing een negatief effect heeft
op de financierbaarheid van bedrijven. Een beperkt negatief
effect van eigendomssplitsing op de werkgelegenheid in de
sector lijkt zichtbaar, maar dit zal moeten worden bevestigd
door een latere evaluatie.
Vanuit Europees perspectief is het gezien de geldende
richtlijnen en huidige beleidsdiscussie niet nodig om verdere
eigendomssplitsing door te voeren. Sterker nog, Nederland
is na de terugtrekkende beweging in Nieuw-Zeeland wereldwijd het enige land waar eigendomssplitsing voor energiedistributie van kracht is. Een logisch gevolg lijkt dat eigendomssplitsing een beleidsmatige heroverweging verdient.
Werkgelegenheid bij grootste
elektriciteitsbedrijven
120
Figuur 3
2006 = 100
115
110
105
100
95
90
2006
2007
2008
2009
Index gesplitst
2010
2011
2012
Index geïntegreerd
Bron: Berekening op basis van jaarverslagen van Nuon, Essent, Eneco, Delta, Alliander en Enexis
Literatuur
ACM (2013a) Trendrapportage marktwerking en consumentenvertrouwen in de energiemarkt, 2e
helft 2012. Den Haag: Autoriteit Consument en Markt.
ACM (2013b) Nieuwsberichten ACM. Nieuwsberichten op www.acm.nl.
Bolle, F. en Y. Breitmoser (2006) On the allocative efficiency of ownership unbundling. European University Viadrina Frankfurt (Oder), Department of Business Administration and Economics
Discussion Paper, 255.
Baarsma, B., M. de Nooij, W. Koster en C. van der Weijden (2007) Divide and rule. The economic and legal implications of the proposed ownership unbundling of distribution and supply
companies in the Dutch electricity sector. Energy Policy, 35(3), 1785–1794.
Damme, E. van en A. Kanning (2004) Unbundling of regional energy companies: research for the
province of Noord-Brabant. Tilburg: Tilec.
Hof van Justitie van de Europese Unie (2013) Beperkingen van het vrije kapitaalverkeer betreffende ondernemingen die op de elektriciteit- en aardgasmarkten actief zijn, kunnen met het
Europese recht verenigbaar zijn. Hof van Justitie van de Europese Unie Perscommuniqué, 13(137).
Joskow, P.L. en J. Tirole (2000) Transmission rights and market power on electric power networks. RAND Journal of Economics, 31(3), 450–487.
MBIE (2012) Chronology of New Zealand electricity reform. Wellington: Ministry of Business,
Innovation, and Employment.
Mulder, M. en V. Shestalova (2005) Costs and benefits of vertical separation of the energy
distribution industry: the Dutch case. Competition and Regulation in Network Industries, 1(2),
197–230.
Pollitt, M. (2008) The arguments for and against ownership unbundling of energy transmission networks. Energy Policy, 36(2), 704–713.
PwC (2013) Splitsing in de energiesector: een verdeeld of onverdeeld succes? Amsterdam: PriceWaterhouseCoopers.
Sioshansi, F. en W. Pfaffenberger (2008) Electricity market reform. An international perspective.
Oxford: Elsevier.
S&P (2009) Research update: N.V. NUON group ratings lowered to reflect negative impact of regulatory unbundling; off CreditWatch negative. Stockholm: Standard & Poor’s.
Tweede Kamer (2005) Wijziging van Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met
nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer; memorie van toelichting. Kamerstuk,
30212(3).
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
Jaargang 98 (4674 & 4675) 13 december 2013
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
749