Verspreiding als oplossing

Mestoverschotten in Nederland
Verspreiding als oplossing
DRS. W.J.M. HEIJMAN*

De sterke groei van de intensieve veehouderij leidt in een aantal Nederlandse regie’s tot zeer
omvangrijke mestoverschotten. Deze mestoverschotten vormen niet alleen een bedreiging voor
de kwaliteit van het drinkwater, maar werken ook het ontstaan van ,,zure regen” in de hand.
In het recent verschenen Indicatief Meerjaren Programma Milieubeheer 1985-1989 worden de
,,verzuring” en de ,,vermesting” van het milieu als ,,centrale milieuvraagstukken” aangemerkt.
De urgentie van het vraagstuk blijkt uit het feit dat de minister van Landbouw en Visserij het
nodig heeft geacht een verbod op de vestiging, en in overschotgebieden tevens op de
uitbreiding, van varkens- en pluimveehouderijbedrijven in te stellen. In dit artikel wordt
aangegeven hoe de negatieve milieu-effecten van de mestoverschotten kunnen worden
bestreden door mest van gebieden met een overschot naar gebieden met een tekort aan dierlijke
meststoffen te transporteren. De studie is gebaseerd op een optimaliseringsprocedure en
besteedt tevens aandacht aan de vraag hoe de lasten van de mestverspreiding over de diverse
groeperingen van producenten en consumenten moeten worden verdeeld.
Inleiding
De produktievergroting van de Nederlandse landbouw na
1950 is tot stand gebracht door schaalvergroting en intensivering
van het boerenbedrijf. Vooral omdat hier te lande de produktiefactor grond uitermate schaars is, heeft men zich toegelegd op de
,,intensieve veehouderij’. Mede als gevolg van het onstaan van
de gemeenschappelijke Europese markt, is met name het fokken
van kippen en varkens sterk toegenomen 1).
Deze ontwikkeling is mogelijk geworden door de hoge vlucht
die de toepassing van kunstmest en mengvoeders heeft genomen.
Was vroeger het gemengde boerenbedrijf een min of meer gesloten systeem, tegenwoordig is de veehouderij niet meer denkbaar
zonder de genoemde industrieprodukten. Dit heeft tot gevolg
dat er geen sprake meer is van een vaste verhouding tussen de
hoeveelheid vee en de oppervlakte cultuurgrond waarover een
bedrijf beschikt. Dit betekent dat de relatie die bestond tussen de
hoeveelheid voortgebrachte organische mest en de bedrijfsoppervlakte is verbroken. Dit verschijnsel doet zich in zijn extreme
vorm voor in de, ,bio-industrie”, waar de grond slechts dient tot
draagvlak van de bedrijfsgebouwen.
Overigens betekent dit niet dat er sprake zou zijn van ,,grondloze produktie”. De grondstoffen voor de mengvoeders worden
immers voor het overgrote deel uit het buitenland aangevoerd.
De grond waarover een ,,niet-grondgebonden” boerenbedrijf
zou moeten beschikken om zelfvoorzienend te zijn, ligt dan ook
daar waar deze grondstoffen worden verbouwd. De geschetste
internationale arbeidsverdeling heeft een mineralentransport tot
gevolg van grondstoffenleveranciers naar de plaatsen met intensieve veehouderij. Daar hopen de mineralen zich op en veroorzaken overlast voor het milieu. Vanwege de lozing op grote schaal
van mineralen in ons leefmilieu, karakteriseert Van Dobben onze landbouweconomie terecht als ,,de wegwerp-economie der
nutrienten” 2).
Omdat de bio-industrie in Nederland zich voornamelijk op de
zandgronden in het midden, Oosten en Zuiden van het land concentreert, hopen zich daar mestoverschotten op met alle nadelige
consequenties van dien. Lexmond, Van Riemsdijk en De Haan
noemen twee soorten beperkingen voor het gebruik van dierlijke
mest: de landbouwkundige beperkingen en de milieuhygienische
ESB 6-2-1985

beperkingen. Wat betreft de eerste soort wijzen zij crop dat een
teveel aan stikstof in de bodem kan leiden tot opbrengst- en kwaliteitsdaling van sommige gewassen en dat een teveel aan kalium
op grasland een vergrote kans op kopziekte bij koeien met zich
brengt 3).
Als milieuhygienische nadelen noemt men veelal:
— eutrofiering van het milieu door afgespoelde en uitgespoelde
fosfaten. Dit proces verstoort in belangrijke mate het
bestaande natuurlijke evenwicht. Zeldzame vegetaties dreigen hierdoor verloren te gaan en de zelfreinigende werking
van het oppervlaktewater neemt af. In plaats van eutrofiering spreekt het Indicatief Meerjaren Programma Milieubeheer 1985-1989 (IMP) over ,,vermesting” van het milieu 4);
— een overmatig gebruik van stikstof leidt door middel van uitspoeling tot een te hoge concentrate nitraat in het grondwater en daarmee in het drinkwater. Op korte termijn levert dit
een gevaar op voor de volksgezondheid en voor de gezondheid van het vee;
— het koper uit de varkensmest hoopt zich op in de bodem en
kan op den duur toxisch worden voor planten, regenwormen
en micro-organismen;
— te veel dierlijke mest leidt tot een aanvoer van cadmium, dat

* De auteur is als universitair docent werkzaam bij de vakgroep Staathuishoudkunde van de Landbouwhogeschool te Wageningen. Hij dankt
drs. E.C. van lerland, ir. Th.M. Lexmond, en prof. dr. M. de Smidt voor
hun constructieve commentaren op voorgaande versies van dit artikel.
1) LEI/CBS, Landbouwcijfers 1983, Den Haag, 1983.
2) W.H. van Dobben, De landbouw als ecologisch risico, in: H. van der
Molen e.a. (red.), Omstreden landbouw, Het Spectrum, Aula 635,
Utrecht/Antwerpen, 1978, biz. 196.
3) Th.M. Lexmond, W.H. van Riemsdijk en F.A.M. de Haan, Fosfaat
en koper in de bodem in gebieden met intensieve veehouderij, Ministerie
van Volksgezondheid en Milieuhygiene, Staatsuitgeverij, Den Haag,
1982.

4) Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), Indicatief Meerjaren Programma Milieubeheer
1985-1989, Den Haag, 1984, biz. 36.
135

door gewassen kan worden opgenomen en zo gevaar oplevert

voor de volksgezondheid 5);
— de organische bestanddelen in de mest veroorzaken stankoverlast;
— vervluchtiging van ammoniak kan leiden tot depositie op
plaatsen waar dit ongewenst is. Dit wordt gezien als een van
de oorzaken van de aantasting van de bodem door de ,,zure
regen” 6).
Hieruit wordt wel duidelijk dat er direct gevaar voor de volksgezondheid dreigt. Het IMP is over de gevolgen van vermesting
en verzuring enigszins vaag: ,,Een directe gezondheidsbedreiging voor de mens is vermoedelijk bij deze vraagstukken minder
aan de orde; zekerheid daaromtrent bestaat niet” 7).
Voor het probleem van de mestoverschotten is in de loop van
de tijd een aantal mogelijke oplossingen aangedragen, die wij
hier in het kort de revue laten passeren 8):
— deproduktie van biogas 9). Dit is een aanwendingsmogelijkheid voor het organische deel van de mest, dat op deze wijze
in bruikbaar gas wordt omgezet. Bijkomend voordeel is het
verdwijnen van stankoverlast. In vergiste staat bevat de mest
center wel evenveel mineralen als in onvergiste toestand, terwijl ook het volume gelijk gebleven is. Hoewel vaak als zodanig genoemd, is vergisting geen werkelijke oplossing voor het
mineralenoverschot. Op zijn best, zo kan men stellen, is het
een deeloplossing voor het probleem;
— dumping in zee. De ecologische gevolgen van deze oplossing
zijn niet bekend. Ook de vervoerskosten (inclusief overslagkosten in zeehavens) behoeven aandacht;
— deconcentratie van de bio-industrie. Bedrijven uit mestover-

Nederland als uitkomst heeft. Daarbij zal kritiek op de gangbare
techniek van de lineaire programmering worden geleverd. Tot
slot zullen de mogelijkheden voor het voeren van beleid aan de
orde worden gesteld en zullen een aantal conclusies en aanbevelingen worden geformuleerd.
Regionale verspreiding van overschotlen

Of er in een gebied sprake is van een overschot dan wel een tekort aan dierlijke mest, hangt onder meer af van de gehanteerde
bemestingsnormen. Van bijzonder belang zijn de milieunormen
en de landbouwkundige normen.
Een milieunorm is gebaseerd op de gedachte dat bemesting
niet mag leiden tot schade aan de ecologische waarden. Als milieunorm wordt wel de door het Instituut voor Bodemvruchtbaarheid (IB) berekende fosfaatlimiet van 60 kg P2O5 per hectare per jaar genomen 10). Dit is een gift die overeenkomt met de
gemiddelde onttrekking door akkerbouwgewassen, zodat deze
hoeveelheid niet zal leiden tot een toename van het fosfaatgehalte van de grond. Omdat de nutrienten fosfor (P2O5), stikstof
(N) en kali (K2O) in de verschillende soorten mest in tamelijk
vaste verhoudingen voorkomen, zijn de te geven hoeveelheden

stikstof en kali met het hanteren van de fosfaatlimiet tevens globaal vastgesteld. De fosfaatproduktie van de gehele veestapel
bedroeg in 1982: 177.000 ton P2O5. Uitgaande van een areaal
cultuurgrond van 2 mln. ha betekent dit een gemiddelde fosfaatbelasting afkomstig van dierlijke mest van 88,5 kg P2O5 per ha
in 1982 11), waarmee zelfs bij gelijkmatige verspreiding de milieunorm wordt overschreden.

schotgebieden zouden moeten worden verplaatst naar gebie-

De landbouwkundige normen zijn gebaseerd op het streven

den met nog voldoende opnamecapaciteit. Deze oplossing
kan slechts op lange termijn worden verwezenlijkt en gaat
door de onvermijdelijke kapitaalvernietiging met hoge
kosteri gepaard;
— een gedeelte van de mest kan worden omgezet in veevoer.
Onderzoek naar deze (deel)oplossing heeft voor kippemest

naar een maximale opbrengst van gewas of veestapel. De normen die het IB hiervoor heeft ontworpen, zijn een kalinorm voor
grasland en een stikstofnorm voor bouwland. De kalinorm is
360 kg K2O per ha per jaar. Overschrijding van deze hoeveelheid kan, zoals gezegd, leiden tot kopziekte onder het melkvee.
De stikstofnorm is afhankelijk van het bouwplan. Bij 50 procent
granen en 50 procent hakvruchten is de maximaal toegestane
stikstofgift 245 kg N per ha per jaar 12).
De stikstoflimiet geldt niet voor snijmais. Voor dit gewas zijn
er vanuit landbouwkundig oogpunt nauwelijks beperkingen aan
de stikstofgift te stellen. Een deel van de arealen onder snijmais
wordt dan ook dikwijls gebruikt als handige dumpplaatsen voor
drijfmest. Bij het hanteren van landbouwkundige normen wordt
de kwaliteit van het grondwater (met name het nitraatgehalte)
geheel buiten beschouwing gelaten. Als norm voor de maximaal
toegestane belasting van de bodem met dierlijke mest zijn zij dan

reeds goede resultaten opgeleverd. Omdat er nog allerlei problemen — onder andere hygienische — zijn te overwinnen,
zal het nog wel even duren voordat de resultaten van het onderzoek in de praktijk kunnen worden toegepast;
— verspreiding van mestoverschotten. Uit de overschotgebieden dient de mest getransporteerd te worden naar de tekortgebieden. Het transport wordt bemoeilijkt door de toepassing op grote schaal van drijfmestsystemen, waardoor de
mest met veel water wordt vermengd en voor de potentiele
gebruiker per ton steeds minder waard wordt. Het transport
zal gesubsidieerd moeten worden, omdat anders de gebruikersprijzen van de dierlijke mest ten opzichte van de kunst-

mestprijzen te hoog zullen zijn. Een gunstige omstandigheid
voor deze oplossing is het feit dat de kunstmestprijzen vanwege de stijgende energiekosten de afgelopen tien jaar sterker zijn gestegen dan de prijzen van dierlijke mest.
Het is duidelijk dat de verspreiding van mestoverschotten een
belangrijke bijdrage kan leveren aan de oplossing van het mestvraagstuk. Gedeeltelijk wordt zij reeds toegepast. In Nederland
werden in 1972 in Gelderland en in 1974 in Brabant en Limburg
mestbanken opgericht. De taak van deze instituten is het bemiddelen tussen gebieden met een mestoverschot en gebieden met
nog voldoende opnamecapaciteit. Bij de huidige wetgeving zijn

boeren niet verplicht om mestoverschotten aan de mestbanken te
leveren. Het wachten is op de nieuwe meststoffenwet, waarin
een dergelijke verplichting wel is opgenomen. Als de wet in werking is getreden, zouden bij voorbeeld boeren die te veel mest
produceren een heffing opgelegd kunnen krijgen, die in de vorm
van een subsidie doorgegeven kan worden aan mestgebruikers in
tekortgebieden.
In dit artikel zal eerst een beschrijving worden gegeven van de
omvang van de problematiek. Daarna zal een aantal theoretische en praktische problemen worden behandeld met betrekking
tot de verspreiding van mestoverschotten. Vervolgens zal een
model worden besproken dat onder de doelstelling van kosten-

minimalisatie en rekening houdend met marktomstandigheden
de optimale verspreiding van de mestoverschotten over geheel
136

ook ongeschikt.
Het is duidelijk dat, als de milieunorm van 60 kg P2O5 wordt
toegepast, Nederland een groot mestoverschotgebied is. Transport van mest naar het buitenland behoort tot de mogelijkheden,
maar men dient er zorg voor te dragen dat de afhankelijkheid
daarvan niet te groot wordt, omdat de buitenlandse autoriteiten
eventueel de grenzen voor Nederlandse mest kunnen sluiten. In
dat licht gezien zal het beleid gericht moeten zijn op een zo goed
mogelijke verspreiding van de mestoverschotten over geheel Nederland. Hiervoor zou men bij voorbeeld de huidige fosfaatpro-

5) J.H. Koeman, Bevolkingsrisico’s van cadmium, Bedrijfsontwikkeling, jg. 14, 1984, nr. 6.
6) E. Buysman, A.W.M. Vermetten en W.A.H. Assan, Ammoniak in de

Nederlandse bodem, in: E.H. Adema en J. van Ham (red.), Zure regen,
oorzaken, effecten en beleid, Proceedings van het symposium te Den
Bosch 1983, PUDOC, Wageningen, 1984.
7) VROM, op. cit., biz. 24.

8) Zie ook H.M.J. Scheltinga, Landbouw en agrarisch afvalwater, in:
J.J. Mulckhuyse (red.), Milieubalans van Nederland, Van Oorcum/Intermediair, Assen/Amsterdam, 1972.
9) P. Hoeksma, De produktie van biogas uit drijfmest, Bedrijfsontvtikkeling, jg. 15, 1984, nr. 7/8.
10) T.A. van Dijk, Schema voor het opsporen en berekenen van mestoverschotten, Bedrijfsonwikkeling, jg. 11, 1980, nr. 6.
11) CBS, Produktie van dierlijke mest 1982, Staatsuitgeverij, Den Haag,
1984.
12) Van Dijk, op. cit.

duktie van 88,5 kg P2O5 per ha als verspreidingsnorm kunnen
hanteren. De maximaal toegestane fosfaatbelasting zou van jaar
tot jaar kunnen worden verminderd, indien als gevolg van het
gevoerde overheidsbeleid aanbodreacties optreden.
Op basis van de fosfaatnorm van 88,5 kg P2O5 per ha, is het
mogelijk na te gaan waar de overschotten en tekorten zich in het
land bevinden (zie tabel 1).

Figuur 1. Mestoverschotten in Nederland

Tabel 1. Regionale overschotten en tekorten aanfosfaat (P2O5)
in 1982, in kg x 7.000
Regio
Groningen
Friesland
Drenthe
Overijssel
Gelderland
Utrecht
Noord-Holland
Zuid-Holland
Zeeland
Noord-Brabant
Limburg
Usselmeerpolders
Nederland

Produktie
4.9%
12.353
7.603
23.951

38.589
6.969
4.315
7.129
1.994

48.362
19.295
1.287
176.843

Toegestaan

Overschot

Tekort

15.371

10.375

20.168
14.908
18.088
22.368
5.948
12.573
13.876
11.136
24.01 1
9.830

7.815
7.305

5.863
16.221

1.021
8.258
6.747
9.142

24.351
9.465

8.728
177.005

7.441

Bron: CBS, De produktie van dierlijke mest 1982.

Uit tabel 1 blijkt dat er bij de genoemde fosfaatnorm vijf overschotregio’s en zeven tekortregio’s zijn. De overschotregio’s zijn
de provincies Overijssel, Gelderland, Utrecht, Noord-Brabant
en Limburg. De tekortregio’s zijn de overige provincies plus de
Usselmeerpolders, waar vooral de akkerbouw is geconcentreerd. Figuur 1 geeft een indruk van de regionale verspreiding
van de mestoverschotten, gemeten op landbouwgebiedsniveau.
De berekeningen zijn gebaseerd op de recentste cijfers van het
CBS, die betrekking hebben op het jaar 1982. Alles wijst er op,
dat het probleem van de mestoverschotten sindsdien snel groter
geworden is. Een jaarlijkse in plaats van een tweejaarlijkse publikatie van het CBS op dit gebied zou dan ook geen luxe zijn.
Hoe moeten de mestoverschotten worden verspreid?

50km

Bron: CBS, De produktie van dierlijke mest 1982.

Subsidiering kan een effectieve methode zijn om in tekortgebieden de vraag naar dierlijke mest te doen toenemen. Zodpende
komen er transportstromen uit de overschotgebieden op gang
die anders achterwege blijven. Subsidie kan men op twee manieren verlenen:
a. op het gebruik (per ton);

b. op het vervoer (per tonkm).
De verspreiding van mestoverschotten komt op dit moment
onvoldoende tot stand omdat de transportkosten zo hoog zijn
dat het vervoer van alle mestoverschotten naar de tekortgebieden bij lange na niet rendabel is. In principe zijn er drie instrumenten geschikt om de verspreiding van mestoverschotten te
bevorderen:
— verlaging van de transportkosten;
— scheiding van drijfmest in een vaste en vloeibare fractie;
— subsidiering van het transport.
Verlaging van de transportkosten kan men onder andere bereiken door het inzetten van schepen voor het vervoer over grote
afstanden. De Limburgse mestbank maakt reeds geruime tijd
met succes van deze mogelijkheid gebruik 13). Het is ook mogelijk in de tekortgebieden opslagsilo’s voor drijfmest in te richten.
Hierdoor kan het transport van mest onafhankelijk worden gemaakt van de seizoenen, hetgeen de vaste kosten van het transport aanzienlijk zal doen dalen.
De scheiding van drijfmest in een vaste en vloeibare fractie betekent een verhoging van de ,,intrinsieke waarde” van de getransporteerde mest. De prijzen die men voor de mest zal willen
betalen, zullen stijgen en het transport van mest zal daardoor
worden bevorderd. Deze methode is eventueel te koppelen aan
de produktie van biogas, op welke wijze de scheiding van met name varkensdrijfmest, technisch gesproken, vergemakkelijkt
wordt 14).
Gezien de huidige stand van de techniek (scheiding, produktie
van biogas, alternatieve transportmiddelen), blijft subsidiering
van het transport op korte termijn het belangrijkste hulpmiddel
ter verspreiding van de overschotten. Deze constatering staat
overigens los van de vraag wie de middelen voor deze subsidiering zal moeten verschaffen. Op dit vraagstuk wordt later
teruggekomen.
ESB 6-2-1985

Transportkosten bestaan over het algemeen uit een vast deel

en een gedeelte dat varieert met de afgelegde afstand. Geeft men
een subsidie op het gebruik, dan kent men de mestgebruiker een
geldelijk voordeel toe zonder hierbij rekening te houden met de
afstand waarover de mest moet worden getransporteerd. De effectiviteit van een dergelijk instrument is echter beperkt wanneer
de transportkosten aanzienlijk zijn ten opzichte van de waarde
van het getransporteerde goed, zoals dat met het transport van
drijfmest het geval is.
Geeft men een subsidie op het vervoer (per tonkm), dan wordt

het toegekende subsidiebedrag per ton groter naargelang de
mestgebruiker verder van het mestoverschotgebied is gevestigd.
Dit betekent dat, in vergelijking met de subsidiering van het gebruik, bij een zelfde omvang van het beschikbare subsidiebedrag, het mestgebruik op korte afstand van het overschotgebied
minder en het mestgebruik op grotere afstand meer gesubsidieerd wordt. Gegeven de grote afstanden waarover de mest
moet worden getransporteerd, is een subsidie op het vervoer
daarom ef ficienter dan een subsidie op het gebruik, in die zin dat
bij gelijke subsidiekosten de mest over een groter gebied wordt
verspreid.
Een verspreidingsmodel voor mestoverschotten

Het staat vast dat de verspreiding van mest tegen minimale
kosten zal moeten plaatsvinden. In de landbouw wordt bij optimaliseringsproblemen vaak lineaire programmering (LP) toege13) Stichting Mestbank Limburg, Verslag over het boekjaar 1982.
14) Hoeksma, op. cit.
137

past, zoals o.a. beschreven door Renkema 15). Het gebruik van
deze methode is terecht als 6en beleidsbepalende instantie die
geen rekening hoeft te houden met marktomstandigheden, tegen

minimale transportkosten het overschot aan mest verspreiden
wil. Wanneer met een LP-model het optimale verspreidingspatroon van mest wordt berekend bij minimalisering van de totale transportkosten, wordt geen rekening gehouden met de voorkeuren van de potentiele gebruikers. De vraag of zij de mest

daadwerkelijk zullen afnemen, wordt in dat geval niet in de be-

steld prijsindexcijfer van kunstmest gebruikt. Met name voor

varkensmest levert dit met betrekking tot een aantal gebieden
aanvaardbare resultaten op. Onderzoek naar dit facet blijft echter gewenst, omdat het verloop en de betrouwbaarheid van de
vraagfuncties in hoge mate de uitkomsten van het model en de
betrouwbaarheid van de uitkomsten bepalen.

Om de afstanden tussen de regie’s zo nauwkeurig mogelijk te
schatten, werd de kaart van Nederland bedekt met een coordinatennetwerk. De afstand tussen twee regie’s kan worden vastgesteld door het gemiddelde te bepalen van alle afstanden tussen de
coordinaatsnijpunten van de ene regio en de coordinaatsnijpun-

schouwing betrokken.
Kwadratische programmering biedt op dit punt voordelen.
Met deze methode kan men rekening houden met de opbrengst
van de mest, die van regio tot regio kan verschillen. Wanneer de
regionale vraagfuncties van dierlijke mest in de tekortgebieden
eenmaal zijn geschat, is het mogelijk deze regionale gegevens in

ten van de andere regio. Om de werkelijkheid zoveel mogelijk te

een kwadratische doelstellingsfunctie tot uiting te brengen. De

Uitkomsten van het model

uitkomsten van het programmeringsprobleem leveren nu niet
meer transportstromen van mest van overschot- naar tekortgebieden op bij minimale transportkosten, maar bij minimale subsidiekosten (de uitgaande geldstroom van de mestbanken).

Karakteristieken van het model
Voor Nederland is een kwadratisch programmeringsmodel
opgesteld. In het model is Nederland in twaalf regie’s verdeeld
(de elf provincies en de Usselmeerpolders). Overschot- en tekortgebieden zijn bepaald op grond van de fosfaatbelasting (zie
label 1). Er is uitgegaan van twee soorten drijfmest: varkens/
rundermest en relatief hoogwaardige pluimveemest. Op basis
van de fosfaatinhoud van de verschillende soorten mest en de
– via een fosfaatnorm bepaalde – regionale overschotten en
tekorten zijn de lineaire restricties geformuleerd. Deze zijn:

– uit de overschotgebieden dienen de overschotten te worden
afgevoerd;
– de aanvoer van mest mag in geen enkele tekortregio leiden tot
overschrijding van een tevoren vastgestelde fosfaatnorm.

De regionale vraagfuncties van de twee soorten mest spelen
een belangrijke rol bij het tot stand komen van de doelfunctie.
Immers, indien de prijselasticiteiten van de vraag relatief hoog
zijn, kan met een relatief gering subsidiebedrag een groot effect
worden bereikt. Door het minimaliseren van de doelfunctie bij
de gegeven randvoorwaarden, kan men het transportprobleem
zodanig oplossen dat het totaal uit te keren subsidiebedrag
wordt geminimaliseerd.
Twee varianten zijn doorgerekend. De eerste variant behelst
een maximaal toelaatbare fosfaatbelasting van 88,5 kg P2O5 per
ha per jaar voor alle gebieden. Variant 2 impliceert een fosfaatbelasting van de overschotgebieden van 100 kg P2O5 per ha per
jaar en een belasting met fosfaat van de tekortgebieden met
maximaal 88,5 kg P2O5 per ha per jaar.

In de berekeningen is de huidige stand van de techniek als uitgangspunt genomen. Dit wil zeggen dat van mestopslag in de tekortgebieden, scheiding van de drijfmest in een vaste en vloeibare fractie en produktie van biogas wordt geabstraheerd.
Bovendien wordt het transport van de drijfmest geacht per tank-

wagen te geschieden. Het enige instrument dat dan nog resteert
is een heffingen- en subsidiebeleid, dat door de mestbanken ten
uitvoer moet worden gebracht.

Meetproblemen
Ondanks de genoemde abstracties zijn de meetproblemen niet

van de lucht. Een grote moeilijkheid is de vaststelling van de
regionale vraagfuncties van mest, dat wil zeggen de bepaling van
het verband tussen de regionale mestprijzen en de verbruikte
hoeveelheden dierlijke mest. De hoeveelheden aangewende mest
kan men, globaal gesproken, gelijkstellen aan de regionale produktie plus de via de mestbanken tot stand gekomen import van
drijfmest. Over de handel in stapelbare mest is weinig met zekerheid bekend.
De lopende prijzen van de mest zijn vastgesteld aan de hand
van de gebruikersprijzen (inclusief verspreiden) die de mestbanken jaarlijks vaststellen. Om een reeel beeld te krijgen, moeten
deze prijzen worden gedefleerd. Hiervoor wordt een samenge138

benaderen zijn vervolgens deze hemelsbrede afstanden met 1,3
vermenigvuldigd.

De benodigde subsidies per tonkm onder variant 1 (een maximale fosfaatbelasting van 88,5 kg P2O5 per ha per jaar) zouden
in 1984 voor de verspreiding van de runder/varkensmest varieren tussen f. 0,13 (van Limburg naar Friesland) en f. 0,31 (van
Brabant naar Zuid-Holland). Voor pluimveemest zijn deze getallen: f. 0,08 (van Limburg naar Groningen) en f. 0,33 (van
Limburg naar Noord-Holland). De heffingen per ton die hieruit
resulteren, staan in label 2. Onder variant 1 gaat de hele operatic
volgens de berekeningen f. 280 mln. per jaar kosten.

Tabel 2. Jaarlijkse heffingen per ton afgevoerde mest volgens
variant 1, in gld. van 1984
Regio

Runder/varkensmest

Pluimveemest

26,42
26,79
32,66
35,74
28,28

4,93
25,18
30,76
26,31
34,30

Overijssel
Gelderland
Utrecht
Brabant
Limburg

Bij variant 2 (een maximale fosfaatbelasting van 100 kg P2O5
per ha per jaar voor de overschotgebieden en 88,5 kg voor de tekortgebieden) ligt het benodigde subsidiebedrag per ton km voor
het transport van runder/varkensmest in tussen f. 0,13 (voor het
transport tussen Limburg en Groningen) en f. 0,31 (voor het
transport tussen Noord-Brabant en Zuid-Holland). Voor het
transport van pluimveedrijfmest waren deze getallen respectievelijk f. 0,09 (tussen Gelderland en Drente) en f.0,28 (tussen
Utrecht en de Usselmeerpolders). Tabel 3 geeft de voor de verspreiding benodigde heffingen bij variant 2. Bij variant 2 bedraagt het totaal aan subsidies, dat natuurlijk gelijk is aan het totale bedrag aan heffingen, volgens het model jaarlijks f. 185
mln.
De uitkomsten geven aan dat de verspreiding in belangrijke
mate mogelijk is, maar dat de kosten aanzienlijk zijn. Daarbij
dient men zich te realiseren dat bij beide varianten nog niet aan
de ideale milieunorm (60 kg P2O5 per ha per jaar) is voldaan.

De verdeling van de lasten
In principe bestaan er op het gebied van de bestrijding van negatieve externe milieu-effecten twee soorten van instrumenten:
voorschriften en heffingen 16). Deze instrumenten zijn comple-

mentair en dienen vaak beide te worden toegepast, om een optimaal resultaat te verkrijgen.
Bij voorschriften denken wij aan maatregelen op het institutionele vlak. De maximaal toegestane belasting van de grond met
dierlijke mest dient bij voorbeeld bij wet te worden geregeld en
mestbanken dienen met controlerende en sanctionerende be-

15) J.A. Renkema, De opbouw van lineaire programmeringsmodellen
ten behoeve van de agrarische bedrijfsplanning, Afdeling Agrarische Bedrijfseconomie, Landbouwhogeschool Wageningen, 1972.
16) W.J. Heijman, E.G. van lerland en J.J. Krabbe, Milieu-economie,

Vakgroep Staathuishoudkunde, Landbouwhogeschool Wageningen,
1984.

Tabel 3. Jaarlijkse heffingen per ton afgevoerde mest volgens
variant 2, in gld. van 1984
Regie
Overijssel
Gelderland
Utrecht
Brabant
Limburg

Runder/varkensmest

Pluimveemest

21,15
31,34
geen heffing
33,08
16,22

8,19
20,14
20,34
26,46
29,34

Indirecte heffingen
De alternatieve inputs die als heffingsgrondslag in aanmerking komen, zijn kunstmest en veevoer 18). Het gebruik op grote
schaal van beide produktiemiddelen zou men verantwoordelijk
kunnen stellen voor het overschot aan dierlijke mest.
Belasting op het kunstmestgebruik heeft het voordeel van de
eenvoud. Het gebruik van kunstmest wordt duurder en de aan-

wending van dierlijke mest tegelijkertijd goedkoper (er is dan

voegdheden te worden uitgerust. Ten einde de op te leggen heffingen tot een minimum te beperken, zou bovendien niet alleen
het transport van de minderwaardige soorten mest (onder andere runder- en varkensdrijfmest), maar ook dat van hoogwaardige soorten (stapelbare mest) die thans nog door particulieren
worden verhandeld, via de mestbanken moeten verlopen.
Heffingen hebben een tweeledig doel. Op de eerste plaats dienen zij, met name in Nederland, als financieringsinstrument 17).
In tweede plaats zijn zij een middel om negatieve externe effec-

sprake van een zogenaamde ,,gecompenseerde heffing”). Zodoende zou, in theorie althans, een deel van de oplossing van het
probleem zonder kostenverhogingen voor de landbouw kunnen
verlopen. De problemen worden in dat geval afgewenteld op de
kunstmestindustrie, waar produktie en werkgelegenheid zullen
dalen.
Bij een belasting op krachtvoer draagt de veehouder de lasten
van de mestoverschotten. Bedrijven met weinig grond (de bioindustrie) krijgen met de grootste kostenstijgingen te maken.
Een bijkomend effect van deze maatregel is een toenemende
grondgebondenheid van de veestapel. Door de stijgende prijzen

ten in de kostprijs van eindprodukten te ,,internaliseren”. In dit

van krachtvoer zal men meer grond willen inschakelen voor de

artikel verstaan wij onder heffingen steeds: de samenstellende
delen van de ingaande geldstroom van de subsidierende instantie
(in casu de mestbanken). Wanneer bij voorbeeld de overheid
voor een deel voorziet in de geldelijke middelen van de mestbanken, dan is dat in deze context een heffing opgelegd aan de gehele
Nederlandse samenleving. Door het tweeledig effect dat een heffing kan hebben, lijkt het een uitermate efficient beleidsinstrument. Heffingen kan men weer onderverdelen in twee soorten,
namelijk directe en indirecte heffingen. De directe heffing treft
de personen die men voor de mestoverschotten verantwoordelijk
stelt, terwijl de indirecte een heffing is op zogenaamde alternatieve inputs of eindprodukten.

produktie van ruwvoer. Het aantal stuks vee per ha zal daardoor
dalen.
Ook voor de akkerbouw heeft een belasting op krachtvoer gevolgen. Het transport van dierlijke mest wordt immers goedkoper als gevolg van de subsidising, waardoor men, ceteris paribus, meer dierlijke mest zal aanwenden. De kosten van de marginaal voortgebrachte eenheden zullen dalen, waardoor een produktiestijging in de akkerbouw, met name van hakvruchten (bieten, aardappelen), in de lijn van de verwachting ligt.
Een heffing op eindprodukten is gebaseerd op de idee dat uiteindelijk de consument verantwoordelijk is voor de externe effecten van de produktie van het consumptiepakket dat hij koopt.
Een dergelijke maatregel maakt produkten uit de bio-industrie
duurder. De vraag ernaar zal dan afnemen, hetgeen een lagere
mestproduktie tot gevolg zal hebben.

Directe heffingen
In deze groep zijn er diverse instrumenten denkbaar die men
– afhankelijk van de actoren die men voor het mestoverschot
verantwoordelijk stelt — kan toepassen. Deze instrumenten zijn
de volgende:

Conclusies en aanbevelingen

a. alleen de veehouder die gedwongen wordt zijn mest via de

Mestoverschotten worden in Nederland veroorzaakt door

mestbank te laten afvoeren, wordt belast. Dit kan zijn in de
vorm van een vast bedrag per jaar, in de vorm van een bedrag
per afgevoerde m3 mest, of in de vorm van een combinatie
van deze twee mogelijkheden;
alle veehouders met een mestoverschot, gevestigd in een
mestoverschotgebied, worden aangeslagen voor een vast bedrag per jaar, in de vorm van een bedrag per afgevoerde m3
mest, of via een combinatie van deze twee mogelijkheden;
alle veehouders, gevestigd in een mestoverschotgebied, betalen een heffing;
alle veehouders in Nederland betalen een vast bedrag per jaar
voor het mesttransport van overschotgebieden naar tekortgebieden;
alle agrariers in Nederland betalen een vast bedrag per jaar
voor de afvoer van mestoverschotten;
via de algemene middelen betaalt iedere belastingbetaler voor
het probleem van de mestoverschotten.

aan wending op grote schaal van kunstmest en mengvoeders. De
inzet van mengvoeders leidt tot het ,,uitboeren” van de grond,
met name in ontwikkelingslanden. De op deze wijze tot stand ge-

b.

c.
d.
e.

f.

De reeks a tot f vertoont een toenemende aanspraak op de solidariteksgevoelens in de samenleving. Van het alternatief a kan
men zeggen dat men in het geheel geen beroep doet op solidariteit. Het alternatief f vertegenwoordigt de hoogste graad van
solidariteit. Voor a geldt dat dit instrument leidt tot een ,,koude
sanering” van de intensieve veehouderij. De alternatieven d, e en
f hebben als nadeel dat de kost«n voor de bedrijven die een mestoverschot produceren, niet of nauwelijks zullen stijgen, waardoor van matiging van de mestproduktie geen sprake zal zijn.
De alternatieven b en c lijken momenteel het aantrekkelijkst.
In die gevallen behoeven structured gezonde bedrijven niet onnodig te worden opgeheven. Er worden momenteel namelijk allerlei maatregelen voorbereid die het mesttransport in de toekomst goedkoper zullen maken (bij voorbeeld mestopslag in
tekortgebieden). Echter, ook bij deze alternatieven is een gevoelige kostenstijging te verwachten.
ESB 6-2-1985

brachte aanvoer van nutrienten leidt hier tot ernstige milieuproblemen.
Voor het beoordelen van het probleem van de mestoverschotten in Nederland zijn twee soorten normen beschikbaar: landbouwkundige normen en milieunormen. Omdat landbouwkundige normen de kwaliteit van het grondwater en schade aan ecologische waarden buiten beschouwing laten, zijn zij als grondslag van analyse van het probleem ongeschikt.
Wanneer men een strikte milieunorm in acht neemt, bij voorbeeld 60 kg P2O5 per ha, is ons land een groot mestoverschotgebied. Export van mest of verplaatsing van de bio-industrie naar
het buitenland is in dat geval noodzakelijk. Bij export van mest

wordt de bedrijfstak erg kwetsbaar voor buitenlandse maatregelen die de concurrentiepositie van ons land op oneigenlijke wijze
schaden. Daarom dient zoveel mogelijk te worden gestreefd
naar een oplossing binnen de eigen grenzen.
Bij verspreiding van de mestoverschotten op basis van een gematigde norm van 88,5 kg P2O5 kg per ha (variant 1) is export
naar het buitenland niet noodzakelijk. Verspreiding van de mest
binnen de landsgrenzen is thans nog wel een kostbare aangelegenheid. Volgens variant 1 zullen de kosten daarvan jaarlijks
f. 280 mln. bedragen. Met een nog rekkelijker norm van 100 kg
P2O5 per ha in de overschotgebieden (variant 2) zal deze operatie f. 185 mln. per jaar gaan kosten. Deze bedragen kunnen

17) A. Nentjes, De heffing in het milieubeleid, Intermediair, jg. 11,
1975, nr. 13.

18) Zie ook Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid,
Bouwstenen voor een ge’integreerde landbouw, Staatsuitgeverij, Den
Haag, 1984, biz. 141.

139

meevallen als de kunstmestprijzen sneller stijgen dan de transportkosten van de dierlijke mest. In dat geval zullen de afnemers
van mest namelijk besluiten tot het gebruik van meer dierlijke

mest in plaats van kunstmest.
In onze economische orde is de manipulate van het
marktmechanisme met behulp van het subsidie-instrument een
effectieve mogelijkheid om het gebruik van dierlijke mest in de
tekortgebieden te stimuleren. Vanuit het oogpunt van efficiency
verdient een subsidising van het transport (per tonkm) de voorkeur boven een subsidie op het gebruik (per ton).
Behalve door subsidising kunnen de transportkosten op nog
andere manieren worden beperkt. Voor het vervoer over langere
afstanden zouden schepen kunnen worden ingezet. Het vervoer
zou ook aanzienlijk goedkoper kunnen worden door opslagmogelijkheden te creeren in de tekortgebieden. Hierdoor zou het

transport het gehele jaar door met dezelfde intensiteit kunnen
plaatsvinden en niet afhankelijk zijn van de seizoenen. Dit zou
de vaste kosten van het transport aanzienlijk drukken. Bij scheiding van drijfmest in een vaste en vloeibare fractie wordt de mest
voor de gebruiker meer waard. Hij is dan bereid er meer voor te

betalen, hetgeen het transport zal vergemakkelijken.
Bij de analyse van het probleem van de verspreiding van mestoverschotten is gebruik gemaakt van een kwadratische programmeringsmodel. Doorgaans wordt bij een transportvraagstuk het
lineaire programmeringsmodel van stal gehaald. Omdat het
wenselijk is de readies van de verschillende actoren op de regionale mestmarkten te schatten, is lineaire programmering voor
het beschouwde vraagstuk minder bruikbaar. Een ander bezwaar dat men tegen lineaire programmering kan hebben, nl. dat
het om een in beginsel statische methode gaat, blijft ook bij de
kwadratische programmering van kracht.
Op het geschetste model is kritiek mogelijk. De afgeleide

vraagfuncties laten vaak te wensen over. Een groter aantal soorten mest zou in de beschouwing kunnen worden betrokken; onder andere de handel in vaste mest vergt nadere bestudering. De
in het model gehanteerde bemestingsnormen kunnen worden

te stappen van het gehanteerde provinciale niveau naar het niveau van landbouwgebieden.
In 1982 werd door de mestbanken het transport van in totaal
0,44 mln. ton mest gesubsidieerd. Volgens variant 1 zouden de
mestbanken het transport van ruim 9,25 mln. ton moeten subsidieren. Dit houdt in dat de huidige activiteiten van de mestbanken nog geen 5 procent zijn van wat volgens variant 1 zou moeten. In hun huidige vorm schieten zij dan ook te kort. Een wettelijk kader waarbinnen zij kunnen functioneren wordt node gemist.
De financiering van het transport van mest naar de tekortgebieden is een politick vraagstuk. Het ligt voor de hand dat het
principe ,,de vervuiler betaalt” hier moet worden toegepast.
Echter, op de vraag wie die vervuiler dan wel is, past geen eenduidig antwoord. Een gemengde oplossing waarbij veehouders,
overheid, consumenten en, via heffingen op kunstmest, ook de
akkerbouwer in de kosten bijdragen, lijkt in dit licht gezien redelijk. Welke ,,mix” aan heffingen men uiteindelijk zal instellen is
een politieke zaak. Een econoom kan slechts alternatieven voor
de besluitvorming aandragen.
Ongetwijfeld gaan de meeste van de genoemde heffingen gepaard met een achteruitgang van onze concurrentiepositie ten
opzichte van het buitenland. Een verschuiving van de werkgelegenheid in de sector van de intensieve veehouderij naar andere
landen binnen de EG zal daarvan het onvermijdelijke gevolg
zijn. Ook de producenten van kunstmest zullen een veer moeten
laten. Als gevolg van de aanvoer van dierlijke mest op grote
schaal in de akkerbouwgebieden zal hun afzet vermoedelijk
stagneren.
De verspreiding van de mestoverschotten is ongetwijfeld een
belangrijk element bij de oplossing van het probleem. Duidelijk
is echter wel dat een zekere produktieaanpassing in de bioindustrie noodzakelijk is. Indien deze produktieaanpassing gedeeltelijk via rechtstreekse ingrepen van de overheid gerealiseerd
moet worden, lijkt het redelijk agrariers die hun hoofdberoep in
de landbouw vinden, zoveel mogelijk te ontzien. De instemming

uitgebreid; het is mogelijk ook voor stikstof en kalium normen

van de boeren met het te voeren beleid zal hier door ongetwijfeld

vast te leggen. Tegelijkertijd zal men dan onderscheid moeten
maken tussen bouw- en grasland en rekening moeten houden
met de structuur van de bodem. Ten slotte is het mogelijk over

worden vergroot.
W.J.M. Heijman