Verhulde ongelijkheid in gemeentelijke belastingen

408Jaargang 101 (4736) 9 juni 2016
Verhulde ongelijkheid
in gemeentelijke belastingen
OPENBARE FINANCIËN
H
et kabinet komt voor de zomer van 2016
met een voorstel om gemeenten minder
rijksgeld te geven en meer zelf belasting te
laten heffen. De inkomstenbelasting kan
dan omlaag. Een dergelijke verschuiving wordt al jaren be –
pleit door allerlei commissies, denktanks en deskundigen,
recentelijk nog door de Commissie Financiële ruimte voor
gemeenten (2015), de Raad voor de financiële verhoudin –
gen (Rf v, 2015) en De Jong en Tselms (2016). Meer eigen
belasting voor gemeenten moet de democratische afweging
tussen kosten en baten van lokale voorzieningen versterken
en gemeenten meer slagkracht geven om tegenvallers op te
vangen. Zeker na de extra taakoverdracht aan gemeenten
in 2015 is het aandeel van de eigen belastinginkomsten mi-
niem, met slechts negen procent van de begrote uitgaven in
2016. Gemeenten zijn vrijwel geheel afhankelijk van rijks-
gelden, vooral van het gemeentefonds. Een groter lokaal belastinggebied legt echter ook een
grotere druk op het stelsel voor verevening tussen gemeen –
ten – het stelsel dat beoogt dat gemeenten bij eenzelfde be –
lastingtarief vergelijkbare voorzieningen kunnen leveren.
Dit ambitieuze uitgangspunt heeft geleid tot een complexe
verdeelformule voor de algemene uitkering uit het gemeen –
tefonds, met zo’n zestig variabelen (waaronder oppervlak,
minderheden en slechte bodem) die vooral betrekking heb –
ben op de kosten die gemeenten maken. De belastingcapa –
citeit zit ook in deze formule, maar met een gewicht dat in
de loop der tijd onvoldoende is aangepast om veranderin –
gen in de waarde van onroerende zaken bij te houden. Dat
heeft een flinke scheefgroei veroorzaakt. Het kabinet zal moeten kiezen. Óf het bestaande vereve –
ningsstelsel wordt consequent toegepast, opdat het speelveld
tussen gemeenten weer gelijker wordt, óf het kabinet kiest expliciet voor minder verevening. Nu verhult het de groei-
ende ongelijkheid tussen gemeenten wat betreft kansen op
een goede verhouding tussen belastingen en voorzieningen.
Bij meer lokale belastingheffing is dat niet langer houdbaar.
HET VEREVENINGSSTELSEL
De onroerendezaakbelasting (ozb) is veruit de belangrijkste
gemeentelijke belasting. Niet alle gemeenten kunnen even
gemakkelijk meer ozb ophalen. Om gemeenten een gelijke
uitgangspositie te geven, wordt de grondslag van de ozb
tussen gemeenten verevend (kader 1). Gemeenten met lage
woz-waarden, zoals Loppersum, ontvangen per inwoner
een hogere algemene uitkering uit het gemeentefonds. Iets
soortgelijks gebeurt aan de uitgavenkant: gemeenten waar
–
van op basis van objectieve criteria mag worden verwacht
dat zij hoge kosten hebben (Rotterdam, Delfzijl) ontvangen
per inwoner een hogere algemene uitkering dan gemeenten
MAARTEN
ALLERS
Directeur van het
Centrum voor
Onderzoek van de
Economie van de
Lagere Overheden
en hoogleraar aan
de Rijksuniversiteit
Groningen en lid
van de Raad voor de
financiële verhou-
dingen
BART LEURS
Senior adviseur van
de Raad voor de
financiële verhou-
dingen
Het Rijk denkt na over een verschuiving van de belastingheffing
naar gemeenten. Dat vraagt om principiële keuzes over de vereve –
ning van gemeentelijke belastingcapaciteit. Nu gaat die verevening
minder ver dan de wet aangeeft, met een ongelijk speelveld voor
gemeenten tot gevolg. Het kabinet moet expliciet kiezen om de
lokale belastingcapaciteit minder te verevenen, of de verevening
ervan consequenter toepassen.
ESB Openbare financiën
Verevening van belastingcapaciteitKADER 1
Voor elke gemeente wordt vastgesteld wat de waarde is van
alle woningen en alle niet-woningen (vooral bedrijfspan-
den) binnen de grenzen. Van de waarde van woningen
wordt tachtig procent genomen; dit wordt vermenigvuldigd
met een rekentarief, dat idealiter het (landelijk) gemiddelde
ozb-tarief weerspiegelt. Dit vormt een aftrekpost op de al-
gemene uitkering uit het gemeentefonds voor die gemeen-
te. Voor niet-woningen gaat dit net zo, alleen wordt daar-
van zeventig procent meegenomen. Wat wordt verevend is
dus niet de feitelijke ozb-opbrengst van gemeenten, maar
de ozb-capaciteit. Het eigen ozb-tarief is niet van invloed op
de algemene uitkering, omdat met een rekentarief wordt
gewerkt. De verevening werkt overigens alleen tussen ge-
meenten. Als de ozb-capaciteit landelijk toeneemt krimpt
het gemeentefonds niet. De omvang van het fonds is gere-
lateerd aan de groei van de rijksuitgaven.
Omdat de belastingcapaciteit niet voor honderd procent
wordt meegenomen, maar voor tachtig respectievelijk ze-
ventig procent, is de verevening niet volledig. Hiervoor is
destijds expliciet gekozen om gemeenten een financiële
prikkel te laten houden om projecten uit te voeren die de
waarde van onroerende zaken vergroten, zoals nieuwbouw
of het aantrekkelijker maken van het stadshart.

Openbare financiën ESB
409Jaargang 101 (4736) 9 juni 2016
Lager dan –10–10 tot –4–4 tot 44 tot 10 10 of hoger
waarbij dat niet zo is (type Bloemendaal, Blaricum). Zoals gezegd is het doel van deze verevening dat ge –
meenten hun inwoners bij hetzelfde belastingtarief verge –
lijkbare voorzieningen kunnen leveren. Als dat lukt, hoe –
ven gemeenten met een geringe belastingcapaciteit niet
bang te zijn voor een vergroting van het gemeentelijke be –
lastingaandeel: zij hebben geen hogere tarieven nodig dan
andere gemeenten. De rekentarieven waar de verevening van uitgaat zijn
echter steeds meer af gaan wijken van de werkelijke ozb-
tarieven. Ze zijn te laag. Daardoor hebben gemeenten met
een kleinere ozb-capaciteit – die dus baat hebben bij ver –
evening – hogere tarieven nodig om eenzelfde opbrengst
te verkrijgen als andere gemeenten. Hun gemeentebestuur
moet zich ten onrechte verantwoorden voor hoge belas-
tingtarieven. Bestuurders van gemeenten met een grote be –
lastingcapaciteit lijken juist capabeler dan ze zijn: zij kun –
nen bij lage tarieven goede voorzieningen bieden. Vooral bij niet-woningen is de verevening geërodeerd.
De feitelijke vereveningspercentages van woningen en niet-
woningen zijn niet 80 respectievelijk 70 procent, zoals de Fi-
nanciële-verhoudingswet voorschrijft, maar 73 en 44 procent.
ONGELIJK SPEELVELD
Het resultaat is te zien in figuur 1, die per gemeente het ver –
schil toont tussen de werkelijke gemeentefondsuitkering
en de uitkering die een gemeente gehad zou hebben als het
juiste rekentarief was gehanteerd. Bij een juiste verevening
zou de hele kaart dezelfde kleur moeten hebben. Het nadeel van de gebrekkige verevening (rood op de
kaart) concentreert zich in het noorden van het land. Maar
ook daarbuiten worden gemeenten soms hard getroffen.
Rozendaal (bij Arnhem) heeft per inwoner het grootste
nadeel: twintig euro per inwoner per jaar. Rozendaal staat
weliswaar vol dure villa’s, maar heeft bijna geen niet-wonin –
gen om te belasten. Ook Den Haag is een van de zwaarst
getroffen gemeenten, met een nadeel van zeventien euro per
inwoner per jaar. Aan de andere kant staan gemeenten met
grote energiecentrales (Eemsmond, Borsele), een vlieg veld
(Haarlemmermeer) of een grote brouwerij (Zoeterwoude).
Industriegemeente Moerdijk profiteert het meest van het
achterblijven van de rekentarieven (vijftig euro per inwoner).
KEUZES VOOR HET KABINET
Volledige verevening van belastingcapaciteit is geen nood –
zaak. De voor- en nadelen van een sterkere of een minder
sterke verevening moeten tegen elkaar worden afgewogen
(kader 1). Bij de totstandkoming van het bestaande sys-
teem, twintig jaar geleden, is dat ook gedaan. Toen is be –
sloten de grondslag voor wat betreft woningen voor tachtig
procent te verevenen, en voor niet-woningen voor zeventig
procent. Ofwel deze keus wordt gerespecteerd en de tarie –
ven waarmee het vereveningsfonds rekent, worden recht –
getrokken met de feitelijke ozb-tarieven. Ofwel men kiest
er expliciet voor om minder te verevenen. Deze afweging
kan het beste plaatsvinden in een breder kader, dat ook de
verevening van kostenverschillen omvat, en een eventuele
verschuiving van belastingheffing richting gemeenten. De
Raad voor de financiële verhoudingen (Rf v, 2016) heeft
hier onlangs een voorzet voor gedaan.
LITERATUUR
Commissie Financiële ruimte voor gemeenten (2015) Bepalen betekent betalen. Den Haag:
Commissie Financiële ruimte voor gemeenten.
Jong, J. de, en R. Tselms (2016) Begrotingslessen uit Zweden en Denemarken. ESB, 101(4734),
330–333.
Rfv (2015) Uitbreiding lokaal belastinggebied. Den Haag: Raad voor de financiële verhoudingen.
Rfv (2016) Wel Zwitsers, geen geld? Naar een nieuwe balans tussen taken, sturing en inkomsten van
gemeenten . Den Haag: Raad voor de financiële verhoudingen.
Effect van niet aanpassen rekentarief op de
uitkering gemeentefonds
(euro per inwoner; 2014)FIGUUR 1
Welke keuze het kabinet ook maakt, deze moet trans-
parant zijn, en het gevolg van een expliciete politieke afwe –
ging. Het mag niet stiekem gebeuren via technische aanpas-
singen of het ontbreken daarvan. Zeker als gemeenten meer
eigen inkomsten moeten gaan heffen, is duidelijkheid over
de verevening essentieel. Anders komen sommige daarvan
voor een onaangename verrassing te staan.

▶ Als gemeenten meer belasting gaan heffen, zal het kabinet
principiële keuzes moeten maken over de verevening van
gemeentelijke belastingcapaciteit

▶ Nu gaat die verevening minder ver dan de wet aangeeft, met
een ongelijk speelveld voor gemeenten tot gevolg

▶ Het kabinet moet expliciet kiezen om de lokale belasting –
capaciteit minder te verevenen, of de verevening ervan
consequenter toepassen
In het kort