watersector
Verhoging van efficiëntie
blijft een uitdaging
In de Nederlandse drinkwatersector zijn de laatste
jaren hervormingen doorgevoerd, hoewel ze niet zo
drastisch zijn als in andere nutssectoren. Volgens
sommigen zijn deze hervormingen zeer succesvol
geweest, met aanzienlijke efficiëntie verbeteringen.
Er kunnen echter ook kanttekeningen worden
geplaatst bij de hervormingen. Zijn die wel zo
succesvol als wordt gesteld en worden wel de juiste
doelstellingen gesteld?
H
Meine Pieter
van Dijk
Hoogleraar Urban Management aan de EUR en
Water Service Management aan UNESCO-IHE
42
et doel van veel hervormingen in
nutssectoren is meer marktwerking te introduceren waardoor
deze nutsbedrijven efficiënter
zouden worden en een lagere prijs aan de
consument kunnen berekenen. Zijn deze
hervormingen in de watersector wel zo succesvol geweest als wordt gesteld (Dijkgraaf
et al., 2005) en hebben ze wel de juiste
doelstelling? Gaat het de burger niet veeleer
om de kwaliteit van het water en zekerheid
van de levering dan om de prijs? Zijn de
efficiëntie verbeteringen wel een gevolg van
meer marktwerking of moeten de oorzaken
voor toenemende efficiëntie elders worden
gezocht? Voldoet de Nederlandse drinkwatersector wel aan de voorwaarden om deze
hervormingen daadwerkelijk succesvol in te
voeren?
UNESCO-IHE (2005) voerde het Euromarket
onderzoek uit voor de Europese Unie (EU)
om toekomstige ontwikkelingen in de
Europese watermarkt in beeld te brengen.
Deze scenario’s zullen hieronder kort worden
samengevat om enkele conclusies voor de
economische agenda van het volgende kabinet te kunnen trekken. Het betoog wordt geïllustreerd door een bespreking van de prijs
die Nederlandse waterbedrijven berekenen.
ESB december
2006
Waterbedrijven in woeste tijden
Net als voor de andere nutsbedrijven hebben
de drinkwater en waterzuiveringsbedrijven met
belangrijke ontwikkelingen in hun omgeving te
maken:
• toenemende bemoeienis van de EU, enerzijds
gericht op het meer concurrerend maken
van de sector, anderzijds leidend tot meer
regulering bijvoorbeeld met betrekking tot de
gezondheidsrisico´s en milieuconsequenties;
• technologische ontwikkelingen zoals de nog
immer dalende prijs van ontzilt water (Van
Dijk, 2003);
• een trend naar schaalvergroting (in met
name Duitsland en Nederland, van gemeentelijke bedrijven naar provinciale bedrijven)
die gepaard gaat met een andere corporate
governance structuur;
• de particuliere sector wil graag actief worden, er vinden fusies plaats en overnames
door andere water- of nutsbedrijven, soms
over landgrenzen heen.
We zien een proliferatie van verschijningsvormen in de Europese watermarkt. Van privatisering in Engeland en Wales (concurrentie
in de markt) tot het besluit dat in 2004 in
Nederland werd genomen dat de aandelen van
waterbedrijven in overheidshanden moeten
blijven. Van concessies in Frankrijk (concurrentie voor de markt) tot multi-utilities in
België en Duitsland waar water en gas bijvoorbeeld door één bedrijf worden geleverd, wat
in Nederland niet is toegestaan. Tenslotte van
gemeentelijke waterbedrijven in veel landen
rond de Alpen tot multinationale waterbedrijven zoals bijvoorbeeld Suez in Frankrijk.
Het subsidiariteitprincipe dat in Europa wordt
toegepast, het streven om te delegeren naar
het laagste overheidsniveau waar het nog op
verantwoorde wijze kan gebeuren, beoogt te
veel centralisme tegen te gaan. Op het lagere
niveau worden de mensen er bij betrokken en
zij weten het beste wat goed voor hen is. Het
water – en rioleringsbeleid van de EU probeert
dit principe te hanteren en heeft vorm gekregen
in een aantal Europese richtlijnen en recentelijk
de Europese kaderrichtlijn. Aanvankelijk waren
deze richtlijnen bedoeld om de gezondheid van
de Europese burger te garanderen. Later werd
harmonisering van milieuwetgeving belangrijker
om geen ongelijke kansen in de gemeenschappelijke markt te creëren.
Subsidiariteit en het streven naar grotere productieeenheden impliceren tegengestelde trends.
Het laatste leidt tot provinciale en uiteindelijk
tot een of enkele waterbedrijven per land. Die
kunnen schaalvoordelen realiseren, met name
in de productie en in ondersteunende diensten,
maar niet in het steeds groter wordende distributienetwerk. Daar moet meer water verder rond
gepompt worden wat relatief kostbaar is (op zich
zou een groter waterbedrijf naar een optimaal
distributienetwerk kunnen streven).
Waterbedrijven zullen in de komende jaren
meer investeren (Braadbaart and Hoogwout,
1999). Er wordt verwacht dat er uiteindelijk
van de 12 waterbedrijven in Nederland er misschien drie of zes over zullen zijn. De fusies
leiden tot enorme investeringen omdat men
de gelegenheid gebruikt om de bedrijven te
moderniseren. Dat wordt gestimuleerd door
de overheid die wil dat waterbedrijven meer
oppervlaktewater gaan gebruiken, maar dat
water is veel vuiler en behoeft uitgebreidere
reiniging. Strengere milieuwetgeving en hogere
normen voor de gezondheid vereisen ook
additionele investeringen in de watersector;
de hogere kosten kunnen tot prijsverhogingen
leiden.
De prijs van drinkwater
Nederland heeft een lange traditie van waterbeheer, met waterschappen die al in de
Middeleeuwen bestonden als een bestuurslaag die van beneden werd opgebouwd als
antwoord op grote problemen. Goed waterbeheer is erg kostbaar. De totale kosten van
het waterbeheer in Nederland bedragen 5,67
miljard euro per jaar (Ministerie van Verkeer en
Waterstaat, 2000). Meer dan de helft van dit
bedrag is voor drinkwatervoorziening en het bewaken van de kwaliteit
van ons oppervlaktewater bedoeld.
Naast geld van de centrale overheid zijn er andere bronnen om het
waterbeheer te financieren: de heffing van het waterschap, de vervuilingheffing, de grondwaterheffing, drinkwater heffingen geïnd door de
waterbedrijven en particuliere project financing. Behalve van de Bank
voor de Waterschappen en de Bank van de Nederlandse Gemeenten
kunnen Nederlandse publieke drinkwaterbedrijven en de waterschappen ook van de particuliere banken geld lenen, zonder dat daar overheidsgaranties voor nodig zijn. Het gaat dan om financieel gezonde
projecten waar ook een particuliere bank in is geïnteresseerd.
Het Nederlandse model is relatief succesvol door de institutionele context
die wij in de loop der eeuwen hebben ontwikkeld en door de invloed van de
financiële wereld (de zogenaamde discipline van de markt). Drie principes
dragen bij aan het succes van het Nederlandse model (Van Dijk, 2002):
de overheid heeft een belangrijke taak, al is het maar om de voorwaarden
waaronder de nutsbedrijven functioneren te definiëren; de belanghebbenden worden er steeds bij betrokken en iedereen betaalt mee.
De centrale overheid heeft verder bepaald dat gemeenten, waterschappen
en -bedrijven geen begrotingstekorten mogen hebben. Dat betekent dat er
altijd geld is om leningen terug te betalen. Dijkgraaf et al. (1997) berekenden dat het drinkwater in Nederland een stuk goedkoper geleverd zou kunnen worden indien er meer concurrentie in deze sector zou bestaan. Zowel
de EU als het ministerie van Economische Zaken proberen concurrentie in
de sector te bevorderen, onder andere door benchmarking in te voeren en
uitbesteden te bevorderen.Door activiteiten zoals bijvoorbeeld het onderhoud uit te besteden kunnen de ondernemingen efficiënter opereren.
Door een zeker conservatisme en niet gehinderd door concurrentie zijn
Nederlandse publieke drinkwaterbedrijven in feite niet geïnteresseerd in
het leveren van goedkoper drinkwater, noch in het toepassen van innovaties (Lettinga, 2006). Bij het vormen van grotere eenheden door middel
van fusies en overnamen nemen de productiekosten in Nederland soms toe
omdat de waterbedrijven de gelegenheid gebruiken om tot modernisering
van het productieapparaat en tot schaalvergroting over te gaan. Daardoor
wordt de afstand tussen de productie-eenheid en de klant groter, transportkosten gaan omhoog en de klanten zijn gemiddeld duurder uit. Water
in het noorden van Nederland is bijvoorbeeld bijna de helft goedkoper is
dan in de provincie Zuid-Holland. Hoewel er wel enige redenen voor deze
verschillen te geven zijn blijven ze te groot ook na jaren benchmarking.
Van Damme en Mulder (2006) constateren een significante verbetering in de kosten efficiëntie van de drinkwatersector in Nederland. Zo
zou de totale verbetering van de efficiëntie in de periode 1997-2002
vijftien procent zijn. Dijkgraaf et al. (2005) schrijven deze efficiëntie
verbetering toe aan de introductie van meer (quasi-)marktwerking
namelijk door benchmarking. Van Damme en Mulder (2006) achten
een verdere verbetering mogelijk doordat van de relatieve efficiëntie is
uitgegaan en niet van de efficiëntie van een particulier waterbedrijf.
Bovendien wijzen zij er op dat waterbedrijven relatief solvabel zijn
(gemiddeld dertig procent). Dit is wenselijk omdat ze van particuliere
banken willen lenen, maar Van Damme en Mulder (2006) vinden dat ze
ESB december
2006
43
dat geld terug moeten betalen aan de consument, wat ironisch genoeg
tot hogere prijzen kan leiden indien de bedrijven in de toekomst meer
voor leningen moeten betalen doordat ze minder solvabel zijn.
Marktwerking in meerdere gerelateerde watermarkten
Concurrentie in de watersector wordt door de EU bevorderd door op deregulering aan te dringen en door te stimuleren dat andere markpartijen
op deze markt actief worden. Engeland en Wales zijn een voorbeeld
waar waterbedrijven in particuliere handen zijn. Er zijn veel vormen
van marktwerking in Europa tussen 100 procent overheids- of 100
procent particulier bezit. Uitbesteding van specifieke taken aan particuliere bedrijven is bijvoorbeeld in de watersector in Nederland sterk
toegenomen met het gevolg dat de waterbedrijven slanker zijn en hun
kosten naar beneden zijn gegaan, waardoor ze goedkoper water kunnen
leveren. Tabel 1 geeft een overzicht van de mogelijkheden in de watersector om marktwerking te bevorderen.
tabel 1
Marktwerking is op verschillende manier mogelijk
Zonder private sector
Met private sector
• Dreiging te privatisren
• Deregulering
• Marktoriëntatie*
• Autonomie en verantwoording*
• Uitbesteding
• Klantgericht*
• Concessies
• Benchmarking of
quasi-concurrentie*
• Privatisering
* Maatregelen afgeleid uit de New Public Management theorie
De watersector heeft nog niet geprofiteerd van het soort technologische ontwikkelingen en de deregulering die bijvoorbeeld de telecommunicatie een stuk efficiënter en goedkoper heeft gemaakt. Bij de
vraag hoe waterlevering efficiënter zou kunnen verlopen kan de new
public managment theorie (NPM) een rol spelen (Budding en Groot,
2003). Deze theorie suggereert dat efficiëntie verbeterd kan worden
door meer autonomie aan waterbedrijven te geven en hen tegelijkertijd rekenschap af te laten leggen over hun functioneren (accountability). Ook een meer klant en marktgericht beleid kan helpen om een
betere prestatie te leveren. Deze theorie is onder andere in NieuwZeeland ontwikkeld (Hood, 1991) en met succes toegepast, maar we
moeten oppassen de benadering zo maar over te hevelen naar andere
ontwikkelde of ontwikkelingslanden. Er is een aantal voorwaarden
waaraan voldaan moet worden om de NPM benadering succesvol te
maken (Schwartz, 2006). Zo wordt uit gegaan van ambtenaren die
gevoelig zijn voor prikkels en zich extra in zullen spannen als ze een
beetje meer verdienen. In werkelijkheid is die relatie vaak afwezig.
Zo willen bijvoorbeeld in Frankrijk ambtenaren in nutsbedrijven
hun aantrekkelijk dienstverband niet opgeven voor een op prestatie
gebaseerd loon in een geprivatiseerd bedrijf. In ontwikkelingslanden
verdienen ambtenaren er misschien wel heel veel bij door naast
hun werk voor eigen rekening te werken of illegale aansluitingen aan
44
ESB december
2006
te leggen, dan wel fake rekeningen uit te
schrijven.
De theorie veronderstelt ook dat de burgers
hun belang beter gediend zien door de transparantie die bereikt wordt als de ondernemingen rekenschap afleggen Daarvan zal alleen
sprake zijn als de consumenten en burgers
eisen stellen en actief het management
van de ondernemingen onder druk zetten.
Illustratief zijn wat dit betreft de ontwikkelingen van drinkwaterbedrijf PWN. Dit bedrijf
wilde de prijs van drinkwater in een aantal
fasen verlagen. Na de eerste verlaging werd
een consumentenonderzoek gehouden, waaruit
bleek dat de consument de prijsverlaging niet
of nauwelijks gemerkt had. Als gevolg hiervan
besloot het bedrijf ook de volgende prijsverlagingen maar te schrappen.
Tenslotte veronderstelt de theorie vertrouwen in de overheid, die er op toe zal zien dat
de publieke zaak gediend wordt zonder dat
particuliere ondernemers excessieve winsten
opstrijken. Dit was de reden om in Engeland
een strenge regulator in het leven te roepen na
de privatisering.
In veel landen is de dreiging die uitgaat van de
mogelijkheid dat er geprivatiseerd zal worden al genoeg om waterbedrijven te dwingen
efficiënter te worden. Naast het drastische
Engelse systeem om de particuliere sector er
bij te betrekken door privatisering is er nog
een methode om marktwerking in de watersector te bevorderen die in kolom 2 van tabel
1 wordt genoemd. Dat is de Franse manier van
‘concurrentie voor de markt’ door middel van
het bieden op concessies.
In het Euromarket onderzoek worden vier aan
elkaar gerelateerde markten onderscheiden
(Van Dijk en Schouten, 2004): de water markt
(waar de eigenaren van de bronnen hun water
aan een waterbedrijf aanbieden) en de consumentenmarkt waar wij allemaal als vragers
naar water op treden. Dan is er de markt voor
toeleveringsbedrijven aan de watersector en
tenslotte de markt waar operators zoals Suez
of Thames Water zich manifesteren.
Wat de concurrentie op de verschillende
markten betreft is duidelijk dat er alleen
sprake is van een natuurlijk monopolie in
het plaatselijke distributienetwerk (Van Dijk,
2003). Niemand verwacht dat twee operators
een apart waterleidingnet zullen aanleggen.
Dat hoeft echter ook niet indien men zoals in
Engeland het recht om van elkaars netwerk
gebruik te maken in de wet vast legt. Dit wordt
gerealiseerd middels: inset appointments,
cross-border supplies, connection agreements
and common carriage.
Daartoe sluiten bedrijven overeenkomsten
zoals dat in de electriciteits- en communicatiesector gebruikelijk is.
Scenario’s voor de
toekomstige watermarkt
Het Euromarket project bouwde een aantal
scenario’s voor de toekomstige watermarkt, die
rekening houden met de belangrijkste drijvende
of belemmerende factoren en met opties zoals
het al of niet instellen van een regulator, meer
uitbesteden en een belangrijker rol aan de particuliere sector toekennen. Die opties worden
in de belangrijkste scenario’s geclusterd. In de
traditie van Shell exploreren scenario’s vooral
het mogelijke en niet zozeer het waarschijnlijke.
In het onderzoek zijn we van een aantal denkbare eindsituaties uitgegaan om vervolgens aan
te geven hoe we daar op uit zouden kunnen
komen. Dat vereist samenhangende en geloofwaardige betogen (stories) die de verschillende
wegen naar alternatieve eindsituaties onderbouwen. De gebruikte methoden zijn STEEP en
een actor analyse. STEEP is een social, technological, economic, environmental and political
analysis to incorporate the broader environment
within which the scenarios are constructed.
Een actor analyse betekent dat de belangrijkste
actoren worden geïnterviewd wat een externe
validering voor de eindstaten en de gebruikte
betogen kan opleveren (Van Dijk en Schouten,
2004).
Resulterend in zes scenario’s voor de verdere
liberalisering van de Europese watermarkt in
de volgende tien jaar. De volgende drijvers
voor verandering werden geïdentificeerd:
• 1. noodzakelijke modernisering van de
infrastructuur;
• 2. sociale druk tegen liberalisering;
• 3. druk van belanghebbenden om verder te
gaan met liberaliseringen;
• 4. gebrek aan geld bij de overheid;
• 5. kritieke gebeurtenissen, zoals demonstraties of een plotselinge
verslechtering van de kwaliteit van drinkwater.
Er werden drie hoofdlijnen uitgezet. Ten eerste toenemende druk om
tot meer concurrentie te komen en de particuliere sector meer invloed
te geven (scenario 1 en 2). Ten tweede een toenemend verzet tegen
liberalisering (5 en 6) en tenslotte het handhaven van de status quo (3
en 4). Dit resulteert in de volgende zes scenario’s:
• 1. concurrentie voor de markt met een maximale looptijd van 5 jaar;
• 2. concurrentie voor de markt met een maximale looptijd van 15 jaar,
maar met een sterke regulator;
• 3. een gereguleerd monopolie met benchmarking;
• 4. meer uitbesteding, maar onder verschillende management opties
(in Nederland bijvoorbeeld een gemeentelijke afdeling, een provinciaal of een particulier bedrijf) ;
• 5. een overheidsbedrijf, dat wil zeggen direct public management,
hetgeen lokale monopolies creëert;
• 6. community management, dat zijn eenheden waarvn het management ligt in handen van lokale gemeenschappen, dorpen of stadswijken met veel uitbesteding omdat ze klein zijn.
Prestatievergelijking en verantwoording afleggen
In Nederland is marktwerking geïntroduceerd door middel van een
jaarlijkse benchmark (box 1). De introductie van prestatievergelijkingen
is echter maar één van de twee thema’s van de NPM. De andere poot
van de NPM betreft het afleggen van verantwoording voor de geleverde
prestaties. De twee thema’s vertonen raakvlakken. Zo kan prestatievergelijking bijdragen aan het verantwoordelijk houden van een organisatie
of managers in die organisatie.
Bij beide thema´s kunnen enkele kanttekeningen worden geplaatst
(Schwartz en Van Dijk, 2005).
De eerste kanttekening die geplaatst kan worden bij de toepassing van
de NPM is de sterke nadruk die gelegd wordt op de efficiëntie van de
voorziening van drinkwater. Ten eerste is voor de Nederlandse consument
de prijs van drinkwater nauwelijks een bezwaar. Uit consumersurveys
Box 1 Benchmarking en PWN
Illustratief van het gebruik van benchmarking is de toepassing van de resultaten
van de bedrijfsvergelijking bij het drinkwaterbedrijf PWN in Noord-Holland. Dit
bedrijf gebruikt de resultaten als doelstelling (naast andere doelstellingen) in
hun ondernemingsplan. In het ondernemingsplan 2003-2005 van PWN wordt
gesteld dat het bedrijf samen met een ander bedrijf de hoogste integrale kosten
per aansluiting per cubieke meter heeft. Hierbij vergelijkt PWN zich alleen met
vergelijkbare bedrijven. PWN heeft zich nu in het ondernemingsplan als doel
gesteld dat ze elk jaar één plaats in de benchmark wil stijgen. Hierdoor onstaat
competitie met de andere drinkwaterbedrijven aangezien PWN de doelen heeft
gesteld in relatie tot de prestaties van de andere drinkwaterbedrijven.
ESB december
2006
45
blijkt keer op keer dat voor de Nederlandse consument de kwaliteit van
het water en de betrouwbaarheid van levering veel belangrijker zijn dan
de prijs. De consument moet gewoon in staat zijn om de kraan open te
draaien op elk moment van de dag en in vol vertrouwen het water kunnen drinken. Als deze betrouwbaarheid ten koste gaat van efficiëntie, dan
prefereert de Nederlandse consument een minder efficiënte dienstverlening. Hier ligt dan ook één van de cruciale vragen betreffende de prestatievergelijking. In hoeverre is deze gericht op de juiste factoren? Zouden
de prestaties die vergeleken worden niet veel meer op andere factoren
gericht moeten zijn dan efficiëntie verbeteringen?
Ten tweede lijken ook niet alle drinkwaterbedrijven te geloven in een
grotere marktwerking voor hun bedrijf. Illustratief is met name de wijze
waarop de bedrijven taken en diensten uitbesteden aan derden. Bij
grotere marktwerking zou men verwachten dat de bedrijven, om kosten
te besparen, elke taak uitbesteden die door een derde goedkoper gedaan
kan worden. Tevens zou worden verwacht dat de bedrijven hierbij zo veel
mogelijk concurrentie proberen te bewerkstelligen tussen derden. Het
blijkt echter dat maar weinig bedrijven aan deze verwachting voldoen. Zo
is bijvoorbeeld de managementvisie in Waterleiding Maatschapij Drenthe
(WMD) veelal gebaseerd op het idee dat alles wat ‘in-huis’ gedaan kan
worden ook ‘in-huis’ moet gebeuren. Dus het uitbesteden van taken aan
derden gebeurt alleen als de taak beroep doet op specifieke kennis die
WMD niet in huis heeft. VITENS (Nuon Water, Waterbedrijf Gelderland
en Waterleiding Maatschappij) is wel meer marktgericht in de zin dat
alle taken en diensten worden uitbesteed die goedkoper kunnen worden
gedaan door derden. Het gaat dan om specifieke taken waarvoor in-huis
de kennis ontbreekt, of om het opvangen van pieken in het productie- en
distributieproces. Hoewel VITENS relatief veel uitbesteedt, gaat het hierbij niet zozeer om de voordelen van concurrentie en een zo laag mogelijke
prijs, maar werkt Vitens veel meer op basis van een vertrouwensrelatie
met derden. Indien waterbedrijven zelf een beperkt geloof hebben in
marktwerking, en in hun beleid niet streven marktwerking te vergroten,
dan rijst de vraag of de efficiëntieverbeteringen die werden gerealiseerd
wel daadwerkelijk een gevolg zijn van meer marktwerking, of veeleer
van de angst om gedwongen te worden marktwerking te accepteren.We
constateren grote verschillen in de strategie van waterbedrijven, hetgeen
mogelijk kan duiden op een gebrek aan concurrentie.
Bovendien kan de vraag worden gesteld in hoeverre aan de voorwaarden
voor het succesvol invoeren van NPM maatregelen in de watersector is
voldaan? Zitten de burger, de consument en de aandeelhouder er wel
boven op? Een van de belangrijkste thema’s van de NPM is dat relatief
autonome organisaties verantwoordelijk worden gehouden voor prestaties die zij leveren. De vraag is bijvoorbeeld in hoeverre de gemeenten
en provincies als aandeelhouders in staat zijn om prestaties van de
drinkwaterbedrijven te beoordelen.
Een onafhankelijke regulator?
Het is duidelijk dat de huidige situatie in Nederland het meest op een
combinatie van scenario 3 en 4 lijkt. De belangrijkste vragen daarbij
zijn hoeveel men uitbesteden kan en of er al of niet een onafhankelijke
46
ESB december
2006
regulator moet komen. In Nederland bestaat
er nog geen onafhankelijke regulator, maar de
drinkwatersector is onderworpen aan vrijwillige
prestatievergelijking waarbij de prestaties van
de drinkwaterbedrijven op een aantal dimensies worden vergeleken door de Vereniging
voor Waterbedrijven in Nederland (VEWIN).
Niet alle bedrijven doen mee en de cijfers
worden niet door een onafhankelijke accountant gecheckt. Deze vergelijking, die elk
jaar plaats vindt en waarvan eens in de drie
jaar een openbaar rapport verschijnt, moet
drinkwaterbedrijven prikkelen om kosten te
verminderen.
Het tijdstip van de invoering van benchmarking leidt tot de vraag of deze invoering niet
veel meer politieke gronden had dan als doel
de bedrijfsvoering efficiënter te maken? In
1997 woedde een discussie over de mogelijkheden om een onafhankelijke economische
‘regulator’ te installeren voor de Nederlandse
drinkwatersector. Deze regulator zou dan
met name tot doel hebben de tarieven die de
drinkwaterbedrijven toepassen te reguleren
en zodoende prikkels voor efficiëntieverbetering af te geven. Hierbij zou het Ministerie
van Economische Zaken een voorstander zijn
geweest van een onafhankelijke regulator. Het
lijkt alsof de invoering van de benchmark studie een maatregel is geweest om de onafhankelijke regulator buiten de deur te houden. Het
huidige systeem van vrijwillige en niet door
onafhankelijke accountants gecontroleerde
benchmarking werkt niet goed (Schwartz en
Van Dijk, 2005) en het beeld gegeven door
Dijkgraaf et al. (1992), Van Dijk (2003) en
wederom door Van Damme en Mulder (2006)
geldt nog steeds.
Conclusies
In de Nederlandse drinkwatersector zijn de laatste jaren hervormingen doorgevoerd die onder de
noemer ‘NPM’ geplaatst kunnen worden, hoewel
ze niet zo drastisch zijn als in andere nutssectoren. Volgens sommigen zijn deze hervormingen
zeer succesvol geweest, met efficiëntie verbeteringen van vijftien procent. Er kunnen echter
ook kanttekeningen worden geplaatst bij de
hervormingen die tot nu toe zijn ingevoerd in de
drinkwatersector. Zijn die wel zo succesvol als
wordt gesteld en worden wel de juiste doelstellingen gesteld?. Bovendien kan de vraag worden
gesteld of de Nederlandse drinkwatersector wel
voldoet aan alle voorwaarden om de hervormingen succesvol in te voeren.
Bovenstaande uiteenzetting leidt tot enkele
conclusies voor de economische agenda van
het volgende kabinet:
• 1. Publiek eigendom met uitbesteding en
benchmarking is niet voldoende voor de watersector. Meer marktwerking blijft wenselijk
en tabel 1 geeft een aantal opties. De literatuur geeft de voor- en nadelen (Aalbers et
al., 2002). Wel zijn bepaalde deelmarkten
uit figuur 1 meer concurrerend geworden,
met name de markt voor toeleveranciers.
Daar heeft ook de Europese regelgeving met
betrekking tot aanbesteden positieve effecten gehad.
• 2. Hoeveel kan er nog uitbesteed worden
en wat kan nog met verplichte benchmarking gedaan worden om de efficiëntie te
verbeteren? Als er op deze manieren geen
efficiëntie verbeteringen meer mogelijk zijn
moet naar andere mogelijkheden om marktwerking in de watersector te bevorderen
gezocht worden. Dan bieden de geschetste
scenario’s houvast.
• 3. Een belangrijke vraag is of een er een
onafhankelijke regulator nodig is zoals Van
Damme en Mulder (2006) beweren, of
dat een verbetering van het benchmarking
systeem (het verplicht maken en controle
in voeren) voldoende is. In feite vereisen
alle genoemde scenario’s een actieve overheid die regelmatig de vinger aan de pols
houdt Alleen in het community model ligt
de meeste verantwoordelijkheid op het
allerlaagste niveau. Een aparte regulator is
kostbaar en er zijn allerlei andere manieren
om hetzelfde te bereiken met bestaande
wetgeving en instanties. Bovendien is ook in
toenemende mate de tucht van de financiële markt die veel waterbedrijven scherp
houdt.
• 4. Het is belangrijk om het recht dat waterbedrijven van elkaars distributienetwerk
gebruik maken in de wet vast te leggen om
zodoende monopoliegedrag te voorkomen.
• 5. De bottomline is dat de sector zelf te weinig innovatief is en onvoldoende oog heeft voor belangrijke ontwikkelingen, zoals ontzilting,
common carriage, verdere schaalvergroting met gedecentraliseerde en
gerationaliseerde distributienetwerken, multi-utilities en verdere participatie van de particuliere sector en zelfs van buitenlandse bedrijven.
Er zullen prikkels ingevoerd moeten worden om de bedrijven te stimuleren en zelfs de dreiging van privatisering kan hierbij behulpzaam zijn.
Referenties
Aalbers, R.F.T., E. Dijkgraaf, M. Varkevisser en H.R.J.
Volleberg (2002) Welvaart en de regulering van netwerksectoren. Ministerie van Economische Zaken, Den Haag.
Budding, G.T. en Groot, T.L.C.M. (2003) ‘New Public
Management: grondslagen en effecten’, Economisch
Statistische Berichten, 88 (4420), 556-558.
Braadbaart, O. en B.J. Hoogwout (1999) Investment
financing and cost recovery: how water company OostBrabant does it. IHE working paper, Delft.
Damme, E.E.C. van en K.J. Mulder (2006) Transparant
en eerlijk geprijsd water. In Economisch Statistische
Berichten, 91(4482), 134-137.
Dijkgraaf, E., Jong, R. de, Mortel, E. van de, Nentjes,
A.en Wiersma, D. (1997) Mogelijkheden tot marktwerking
in de Nederlandse watersector. Ministerie van Ministerie
van Economische Zaken, Den Haag.
Dijkgraaf, E., Geest, S. Van der en Varkevisser, M.
(2005) ‘Efficiëntie boven water’, Economisch Statistische
Berichten, 90 (4451), 34-35.
Dijk, M.P. van (2002) Financing the water sector
in the Netherlands. Workingpaper, Netherlands
Water Partnership (NWP) for the Financing Water
Infrastructure Panel in The Hague.
Dijk, M.P. van (2003) Liberalisation of drinking water in
Europe and developing countries. UNESCO-IHE Institute
for water education, Delft.
Dijk, M.P. van en M. Schouten (2004) EU Commission
sends mixed signals for liberalizing the water sector.
In: Water and Wastewater International, August, blz.
23-25.
Hood, C. (1991) ‘A Public Management for All Seasons’,
Public Administration, Vol. 69, Spring 1991, blz. 3-19.
Lettinga, G. (2006) Geen einde in zicht aan zinvolle
innovaties in de watersector? In: H2O, No. 4, pp. 12-14.
Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2000) New deals
an old enemy, water management in the Netherlands. Den
Haag.
Schwartz, K.H. en M.P. van Dijk (2005) New Public
management en de Nederlandse drinkwatersector. In:
Economen Blad, September, blz. 17-20.
Schwartz, K.H. (2006) Managing public utilities, an assessment of Bureaucratic and New Public Management models
in the water supply and sanitation sector in low and middleincome countries. Erasmus University PhD, Rotterdam.
UNESCO-IHE (2005) Final report Euromarket research project. UNESCO-IHE, Institute for water education, Delft.
ESB december
2006
47