Veilen is efficiënt

markten

Veilen is efficiënt
De Europese Commissie wil rechten voor het uitstoten van
broeikasgasemissies meer gaan veilen. Dat is een goede
zaak. Wel moet veilen vergezeld gaan van geharmoniseerde
productiesubsidies voor bedrijven die bloot staan aan
scherpe internationale concurrentie uit landen met minder
ambitieus broeikasbeleid.

O

nlangs zijn de nieuwste EU-plannen gepresenteerd om het post-Kyoto-klimaatbeleid alvast een impuls te geven. De plannen beogen onder meer twintig procent
reductie in broeikasgassen in 2020 ten opzichte van
het niveau van 1990 en twintig procent inzet van
vernieuwbare hulpbronnen in 2020. Centraal in de
voorstellen staat verder het uitbouwen van de handel
in emissierechten onder de grootste vervuilers, zoals
de elektriciteitssector, raffinaderijen en de aluminium- en staalfabricage.
Het voorstel van de Europese Commissie om op
termijn de emissierechten in deze sectoren volledig
te veilen heeft tot veel discussie geleid. Al in 2012
zouden alle emissierechten in de Europese elektriciteitssector moeten worden geveild en daarna
geleidelijk ook in alle andere sectoren met handel in
emissierechten. De Europese industrie heeft afwijzend gereageerd omdat dit de concurrentiepositie
zou aantasten. Deze bijdrage houdt de plannen
van de Europese Commissie om de emissierechten
te veilen tegen het licht, en komt tot de conclusie
dat veilen de efficiëntie bevordert, maar ook vraagt
om compensatiemaatregelen voor bedrijven die te
maken hebben met scherpe concurrentie uit landen
die niet meedoen aan het Kyoto-protocol. Gerichte
productiesubsidies in Europees verband zijn het
meest geschikt om deze bedrijven tegemoet te
komen. Deze subsidies moeten binnen Europa geharmoniseerd worden om verstoringen van de interne
markt te voorkomen.

Gratis uitdelen versus veilen
van emissierechten
Lans Bovenberg en
Herman Vollebergh
Hoogleraar aan de Universiteit van Tilburg en
directeur van Netspar,
universitair docent aan de
Erasmus Universiteit Rotterdam en senior research
fellow bij het Milieu en
N
­ atuur Planbureau

298

ESB

De kern van een emissiehandelssysteem is dat
een bedrijf zijn CO2-emissies moet dekken door
voldoende emissierechten in te leveren. Als een
bedrijf rechten over heeft, dan mogen deze worden
verkocht aan bedrijven die rechten tekort hebben.
De vrije verhandelbaarheid van de rechten bevordert
dat emissies daar worden gereduceerd waar dat
het goedkoopste kan. Dat geldt ook als de rechten
initieel gratis door de overheid worden uitgedeeld.
Voorwaarde is dan wel dat de initiële toedeling van

93(4535) 16 mei 2008

rechten plaatsvindt op basis van criteria die niet
meer door de bedrijven te beïnvloeden zijn, zoals
emissies uit het verleden. Dit om te voorkomen dat
bedrijven hun gedrag aanpassen om in het bezit te
komen van meer rechten. Een verhandelbaar rechtensysteem (onafhankelijk van de vraag of de rechten
initieel worden geveild of gratis worden uitgedeeld)
zorgt er dan voor dat emissies niet langer gratis zijn,
tenminste als het totaal van de uitgedeelde rechten
kleiner is dan emissies die niet aan beperkingen
onderhevig zijn. Door te emitteren kunnen de bijbehorende rechten immers niet worden verkocht.
De schaarstepremie voor de rechten verhoogt de
opportuniteitskosten en daarmee de prijzen van de
producten die voor de CO2-uitstoot verantwoordelijk
zijn. De consumenten van deze producten betalen
dus ook een extra prijs als de rechten initieel gratis
worden uitgedeeld. De bedrijven die deze rechten
initieel gratis toegewezen krijgen op basis van exogene factoren profiteren van de schaarstepremie op
de rechten.
Het emissiehandelssysteem van de EU zoals dat tot
2007 heeft gefunctioneerd, werkt via nationale allocatieplannen. Daarbij waren de lidstaten vrij om zelf
te bepalen hoe en hoeveel rechten ze uitgaven aan
bedrijven (Convery en Redmond, 2007). Mede als
gevolg van deze grote vrijheid voor de EU-lidstaten
hebben ze vrijwel allemaal per saldo meer rechten
toegewezen gekregen dan de bedrijven samen naar
verwachting nodig zouden hebben. In Nederland
ontvingen de deelnemende bedrijven in 2005 in
totaal drie procent meer rechten dan vooraf was
ingeschat op basis van verwachte sectorale ontwikkelingen. Toen begin 2006 duidelijk werd dat er te
veel rechten waren uitgegeven, kelderde de prijs van
een emissierecht in twee weken van dertig euro naar
tien euro per ton CO2 en zakte daarna langzaam verder weg. Overigens wordt hieraan soms ten onrechte
de conclusie verbonden dat daarom de emissiemarkt
niet goed werkt. Het tegendeel is het geval; het feit
dat de prijs daalt als er te veel rechten worden uitgegeven illustreert dat deze markt juist prima werkt.
Naast deze problemen met te veel uitgegeven
rechten is momenteel binnen de EU onvoldoende
sprake van toedeling op basis van factoren die door
de bedrijven niet te beïnvloeden zijn. In zo’n situatie gaan bedrijven hun gedrag veranderen om meer
waardevolle rechten te kunnen bemachtigen. Zo
verstrekken de landen in de EU rechten veelal op
basis van de productie of van de huidige capaciteit.
Dergelijke systemen zijn in feite een vorm van een
productiestandaard waarbij de restrictie op emissies

wordt gecombineerd met een proeen rol spelen bij het toedelen van rechten. Zo krijgt een
Er vindt te veel
ductiesubsidie. Een vergelijkbaar
bedrijf dat investeert in nieuwe productiecapaciteit voor een
systeem is er een waarbij emissies
kolencentrale meer emissierechten dan een bedrijf dat invesemissiereductie
per eenheid output worden beperkt,
teert in een schonere gascentrale. Investeren in een windmoplaats door capaciteit len levert zelfs helemaal geen rechten op (Aalbers, 2007). Dit
wat wel in de Verenigde Staten
is bepleit (Gielen et al., 2002;
stimuleert de bouw van milieubelastende installaties, zoals
emissie-efficiënter te
Bovenberg et al., 2005). Al deze
kolencentrales, in plaats van schone(re) installaties, zoals een
maken en te weinig
systemen impliceren een subsidie
gascentrales of een windmolenpark. De impliciete productieop het uitbreiden van productie:
door het verminderen subsidie als gevolg van het gratis verstekken van rechten op
door de capaciteit uit te breiden
basis van capaciteit is dus niet uniform maar stijgt met de
van de capaciteit
komt men immers in het bezit van
emissie-intensiteit van de extra capaciteit.
extra emissierechten die waarde
Bij veilen verdwijnen deze problemen, zo lang tenminste alle
vertegenwoordigen. Gegeven het
rechten worden geveild en geen aparte voorzieningen worden
totale emissieplafond confronteert dit de efficiënte,
getroffen voor nieuwkomers. Zowel bestaande als nieuwe bedrijven maken de
bestaande installaties met te hoge prijzen voor de
kosten van de verschillende manieren waarop emissies kunnen worden gereduemissierechten (vergeleken met het alternatief dat er
ceerd gelijk aan de prijs die op de markt voor emissierechten ontstaat. Niet algeen extra gratis rechten ter beschikking komen voor
leen bij substitutie naar een schonere inputmix, maar ook bij uittreding en lagere
partijen die hun capaciteit uitbreiden). De emissieproductie volgt een beloning bij verkoop van de niet langer noodzakelijke rechreductie vindt daardoor niet langer plaats waar dat
ten. Vrije toe- en uittreding met vrije verhandelbaarheid tussen toe- en uittreders
het goedkoopst kan. Er vindt te veel emissiereductie
leidt ertoe dat de meest efficiënte producent de emissie-uitstoot verzorgt. Dit
plaats door capaciteit emissie-efficiënter te maken
kan overigens ook bij het gratis en eenmalig uitdelen van rechten worden bereikt,
en te weinig door het verminderen van de capaciteit.
zolang er maar sprake is van uitdelen op basis van historische emissies of andere
Bedrijven kunnen emissies relatief goedkoop vercriteria die bedrijven niet kunnen beïnvloeden door hun gedrag te veranderen.
minderen door hun capaciteit te beperken, maar dit
Koolstoflekken en bestemming veilingopbrengsten
doen ze niet omdat ze daardoor extra waardevolle
rechten mislopen bij de initiële toedeling van rechten De vraag of veilen een goed idee is, moet ook worden beoordeeld in het licht van
een doelmatige wereldwijde bestrijding van klimaatemissies. Vanuit een situatie
door de overheid.
waarin de rechten gratis worden weggegeven op basis van de huidige productie
Verder resulteert de wijze waarop toe- en uittreding
of brandstofmix, kan de overgang naar veilen het Europese vestigingsklimaat
in het huidige systeem van verhandelbare rechten
van internationaal opererende bedrijven schaden. Door te veilen in plaats van de
zijn geregeld in additionele ondoelmatigheden. Een
rechten gratis toe te delen op basis van de huidige productie worden de implideel van de rechten is nu gereserveerd om gratis uit
ciete subsidies op het uitbreiden van de capaciteit afgeschaft. Hierdoor kunnen
te delen aan nieuwe toetreders en bestaande speinefficiënties ontstaan bij sectoren die te maken hebben met sterke internatiolers die hun capaciteit uitbreiden, de zogenaamde
nale concurrentie: deze bedrijven worden gestimuleerd om naar een deel van de
New Entrant Reserve. De gedachte hierachter is dat
wereld te vertrekken waar emissies niet worden beperkt, dan wel worden beperkt
toetreders zo geen concurrentienadeel ondervinden
door een combinatie van een emissiebelasting en productiesubsidie. Hierdoor
ten opzichte van de bestaande bedrijven die de
kan de wereldwijde uitstoot van CO2 zelfs toenemen omdat de productie elders
emissierechten gratis hebben gekregen. Ook deze
vaak minder emissie-efficiënt is. De extra emissies elders in de wereld als het
procedure impliceert een subsidie op uitbreiding van
gevolg van het verplaatsen van economische activiteit uit Europa worden ook wel
capaciteit. Tegelijkertijd remt de overheid uittreding
koolstoflekken genoemd.
door rechten van bedrijven die hun productie stoppen zonder vergoeding in te nemen. Hierdoor blijft te Koolstoflekken kunnen zich ook voordoen bij elektriciteitsintensieve sectoren die
aan internationale concurrentie blootstaan. Ten opzichte van gratis uitdelen met
veel inefficiënte productiecapaciteit in stand. In de
updating op basis van huidige productie, resulteert veilen in hogere prijzen voor
praktijk gaat het bij de toetreders overigens vrijwel
elektriciteit omdat de productiesubsidie verdwijnt en daarmee ook de prikkel
uitsluitend om bedrijven die hun capaciteit uitbreiom de elektriciteitsproductie uit te breiden. Dat komt vooral hard aan in downden en dus niet om echt nieuwe bedrijven. Doordat
stream- sectoren waar veel vraag naar elektriciteit is (aluminium- en papierindulidstaten verschillen in hoe ze met toe- en uittrestrie, chemie) en die vaak ook direct getroffen worden door
ding omgaan, kunnen ze verkapte
beperkingen op hun eigen CO2-uitstoot.
industriepolitiek voeren. Zo zijn
Koolstoflekken kunnen worden bestreden door rechten te
sommige lidstaten genereus met
Vrije toe- en
verstrekken op basis van de huidige productiecapaciteit, zoals
het toedelen van rechten aan grote
momenteel binnen de EU gebeurt. Daarmee wordt de facto
binnenlandse energie-intensieve
uittreding met vrije
staatssteun verleend. Er is dan sprake van een afruil tussen
bedrijven die hun capaciteit uitverhandelbaarheid
interne en externe efficiëntie. Als rechten gratis worden verbreiden. Daarmee stimuleren ze
strekt bij uitbreiding van de capaciteit resulteert dat in natiodeze bedrijven om hun capaciteit
tussen toe- en
nale inefficiënties (te veel productiecapaciteit) maar bevordert
kunstmatig te expanderen waardoor
uittreders leidt ertoe
het wel de internationale efficiëntie (geen koolstoflekken).
bedrijven in andere landen met
zwaardere concurrentie te maken
dat de meest efficiënte Als alternatief voor het bestrijden van koolstoflekken worden
wel grenscorrecties gesuggereerd, dat wil zeggen heffingen op
krijgen. Verstoringen van de interne
producent de emissie- geïmporteerde energie-intensieve producten en subsidies voor
markt zijn het gevolg.
export op basis van de (veronderstelde) energie- of de koolTot slot ontstaan verstoringen dooruitstoot verzorgt
stofinhoud van producten. Deze maatregelen zijn echter niet
dat verschillen in emissie-intensiteit

ESB

93(4535) 16 mei 2008

299

goed uitvoerbaar omdat de koolstofinhoud van geïmporteerde producten zich niet
eenvoudig laat bepalen. Verkapte handelsbescherming dreigt dan ook.
In plaats van grenscorrecties of het gratis verstrekken van rechten op basis van
de huidige productie, kunnen overheden bedrijven binnen sectoren die blootstaan aan zware internationale concurrentie uit landen zonder streng broeikasbeleid het best ondersteunen met productiesubsidies die in alle Europese landen
hetzelfde zijn. Deze subsidies hebben als grondslag de afzet. De tariefstelling
moet worden geharmoniseerd in Europa om binnen de interne markt een gelijk
speelveld voor dergelijke bedrijven te creëren. Europese harmonisatie voorkomt
ook dat lidstaten de productiesubsidie gaan misbruiken. Individuele lidstaten
staan namelijk bloot aan de verleiding om met extra staatssteun meer vervuilende industrieën aan te trekken om zo de eigen schatkist te vullen: EU-landen
die meer vervuilende industrieën binnen hun grenzen hebben mogen immers
meer emissierechten veilen. Europese coördinatie bij het compenseren van
bedrijven is dus essentieel. Dit staat haaks op de huidige voorstellen van de
Commissie die de lidstaten juist veel ruimte geven om zelf te beslissen hoe zij de
sectoren die extra worden getroffen tegemoet komen.
Door de productiesubsidies te beperken tot een aantal geselecteerde sectoren
levert het veilen per saldo extra opbrengsten op voor de schatkist. Deze middelen bieden ruimte voor generieke lastenverlichting waardoor alle economische
activiteiten worden gestimuleerd. Bij het gratis weggeven van rechten op basis
van de huidige productie, zoals nu het geval is, wordt alleen de productie van
energie-intensieve bedrijven gestimuleerd.
Het veilen van rechten met generieke terugsluis, bijvoorbeeld via verlaging van
de inkomsten- of consumptiebelasting, komt dan ook ten goede aan een efficiënte allocatie van productiemiddelen over vervuilende en niet-vervuilende
activiteiten; vervuilende activiteiten worden niet meer kunstmatig gestimuleerd.
Veilen zet wel de winsten in de vervuilende sectoren onder druk. Dat kan worden
tegengegaan door een deel van de rechten te verstrekken op basis van historische gegevens over emissies in het verleden die de sector niet meer kan beïnvloeden. Op deze wijze worden winstdalingen beperkt zonder dat dit in te veel
capaciteit in de vervuilende sectoren resulteert. In feite is dan sprake van publieke steun zonder dat de gewenste aanpassingen in de richting van een minder
vervuilende productie worden afgeremd. Bedrijven worden door deze vorm van
compensatie immers niet aangemoedigd om hun capaciteit uit te breiden om zo
voor meer compensatie in aanmerking te komen.

Conclusie
Het huidige systeem van verhandelbare rechten voor de uitstoot van broeikasgassen in Europa functioneert nog niet goed omdat de lidstaten binnen de Europese
Unie gratis rechten uitdelen op basis van allerhande criteria die resulteren in
perverse gedragseffecten. Het veilen van emissierechten lost deze problemen
op; reducties van emissies vinden daar plaats waar dat het goedkoopst is zonder
dat de interne markt wordt verstoord. Het veilen van rechten moet wel vergezeld
gaan van productiesubsidies aan sectoren die te maken hebben met concurrentie
uit landen met een minder ambitieus broeikasbeleid. Ook kan enige tijdelijke publieke steun op zijn plaats zijn om plotselinge inkomenseffecten te beperken voor
de productiefactoren in vervuilende sectoren en om de gewenste herallocatie van
productiemiddelen naar minder vervuilende activiteiten te begeleiden. Gerichte
productiesubsidies voor specifieke sectoren dienen in alle Europese landen hetzelfde te zijn om een gelijk speelveld binnen de interne markt te creëren. Deze
Europese harmonisatie moet voorkomen dat lidstaten de productiesubsidie gaan
misbruiken om de eigen industrie te bevoordelen.

Literatuur
Aalbers, R. (2007) Het effect van toewijzingsregels op de doelmatigheid. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek.
Bovenberg, A.L., L.H. Goulder en D.J. Gurney (2005) Efficiency
costs of meeting industry-distributional constraints under
environmental permits and taxes. RAND Journal of Economics,
36(4), 951-971.
Convery, F. en L. Redmond (2007) Market and price developments in the European Union emissions trading scheme.
Review of Environmental Economics and Policy, 1(1), 88–111.
Gielen, A., P. Koutstaal en H.R.J. Vollebergh (2002) A Comparison
between emission trading with absolute and relative targets, CATEP
Werkdocument.

300

ESB

93(4535) 16 mei 2008