Van welvaartsstaat tot verzorgingsstaat

Inleiding

,,La nostalgie n’est plus ce qu’elle était”. De beschrijving
van het tijdvak 1963- 1980 zal meer het verslag van een
deelnemer zijn dan notities van een toeschouwer (,,chroniqueur social”). De periode begint immers zo ongeveer met de
achtste (en tevens laatste) industrialisatienotavan de toenmalige minister van Economische Zaken en eindigt wanneer de
Sociaal-Economische Raad zich opmaakt om de regering van
advies te dienen over de door de Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid gepropageerde ,,industrial revival”.
In een appendix geef ik een beknopt overzicht van de
belangrijkste gebeurtenissen en ontwikkelingen in de vorm
van een sociaal-economische kroniek. In het navolgende
komen achtereenvolgens aan de orde de ontwikkeling van de
welvaartsstaat naar verzorgingsstaat, het energievraagstuk,
de ontwikkelingen in de EG, aspecten van de sociaaleconomische orde en de evolutie in de sociaal-economische
doelstellingen. In de slotbeschouwing zal worden ingegaan op
de vraag: hoe nu verder?
De welvaartsstaat
Onder het kabinet-DeQuay (1959- 1963)worden de bekende vijf doelstellingen van het sociaal-economisch beleid, zoals
in 1951 door de SER geformuleerd en algemeen aanvaard l),
in belangrijke mate vervuld. De welvaartsstaat krijgt vorm en
de ,,roaring sixties” gaan beginnen. En hoe. Nederland wil
niet langer goedkoopte-eiland zijn en we verhogen in 1964
-na een opstapje van 8% in het voorafgaande jaar – de
loonvoet in de bedrijven met 15% en die bij de overheid met
20%. Maar het blijft zomer, dank zij onze verbondenheid met
de internationale conjunctuur.
De wereldhandel blijft zich gunstig ontwikkelen en groeit
van 1963 t / m 1973jaarlijks met gemiddeld 9 3 % met een top
van 15% in 1969. Onze uitvoer van goederen gaat met
gemiddeld ruim I 1% nog boven het wereldgemiddelde uit. De
sterkste motoren van de groei zijn de aardolie- en de chemische industrie, twee zeer kapitaalintensieve bedrijfstakken.
Rijnmond wordt meer en meer een begrip.
De bedrijfsinvesteringen vertonen een grillig verloop: een
jaar met een lichte stijging of een daling wordt wel bijna altijd
gevolgd door een jaar met een stijging in dubbele cijfers.
Gemiddeld komt de stijging van deinvesteringen(exc1. woningen) in de periode 1963 t / m 1973 uit op bijna 6% perjaar. De
produktiegroei van bedrijven zit op hetzelfde niveau: een
recessie betekent in die jaren dat de produktiestijging juist
niet boven de 3% komt.
De werkgelegenheid neemt, ondanks een forse stijging van
de arbeidsproduktiviteit en ondanks een voortdurende daling
van het aantal zelfstandigen, tot 1972 telkenjare toe. Vooral
de dienstensector draagt daartoe het nodige bij; het iseen teken
van een groeiende welvaart. Deze welvaart komt ook tot uitdrukking in de stijging van het reële nationale inkomen, die
in de jaren 1963 t/m 1973 gemiddeld S’/,% bedraagt.

het systeem van Bretton Woods in 1971 dat een monetai
instabiliteit tot gevolg heeft en op de groeiende problemen
de verhouding tussen de rijke en arme landen wijst.
Aan mijn bezorgdheid gaf ik dat zelfde jaar op de volgende
wijze lucht:
,.Het moet ons verontrusten, wanneer een crisis in het internationale
monetairebestel vooralsnog tot geen andere conclusie voert dan ,,laat
maar zweven”, terwijl op nationaal niveaudesterkaccelerendekostenen prijsstijgingen sommigen – ook in ons land – in vertwijfelingtot
de uitspraak brengen: .,laat maar waaien, de wal zal het schip wel
keren”.
Ik sprak de vrees uit dat het gelag ten slotte zal moeten worden betaald door de zwakke groepen in onze samenleving, de
collectieve voorzieningen en ,,door het leger werklozen dat
uiteindelijk door dit beleid wordt gecreëerd” 2).
De grote klap valt eind 1973 als de olie-exporterende
landen de prijs van aardolie verdrievoudigen. Het uiteindelijke gevolg is onder meer een prijsstijging van de invoer in 1974
met 33% en een stagnatie van de groei van het reële nationale

1) Kort samengevat zijn dat: economische groei, volledige werkgelegenheid, een evenwichtige betalingsbalans, een redelijke inkomensverdeling en een stabiel prijsniveau.
2) Rede bij de opening van het nieuwe SER-gebouw in 1971.

inkomen. Minister-president Den Uyl bericht het volk dat het
nooit meer zal worden zoals het was.
Stagnatie

In 1975 komt de echte depressie, de ergste sinds de jaren
dertig. Vanaf 1976 begint het overschot op de lopende rekening van onze betalingsbalans, dat sinds 1972 is gegroeid, om
te slaan in een tekort ondanks de aanwezigheid van het
aardgas. Het ,,Nederlandse wonder” wordt de ,,Dutch disease”: enerzijds worden de aardgasopbrengsten gebruikt voor
leuke dingen in plaats van voor een versterking van het
produktie-apparaat en het veiligstellen van de toekomstige
energievoorziening, anderzijds treedt een versterking van de
relatieve positie van de gulden op met de daaraan verbonden
geringe exportmogelijkheden voor het bedrijfsleven.
Op het gebied van lonen en prijzen is ondertussen ook het
een en ander aan de hand. De procentuele toeneming van de
loonsom per werknemer moet voor de jaren 1964 t / m 1976in
dubbele cijfers worden geschreven, uitgezonderd in
196711968 (rond de 9%), wat mede is veroorzaakt door de
stijging van de belasting- en vooral de sociale-premiedruk. In
een door twee medewerkers van het Centraal Planbureau
(CPB) geschreven nota 3) wordt deze loonstijging beschouwd
als belangrijkste oorzaak van de stagnatie van de werkgelegenheid gelet op de substitutie van arbeid door kapitaal en de
versnelde afstoot van oude jaargangen (de arbeidskostentheorie). Een jaar later wordt deze gedachte verder uitgebouwd in
het z.g. VINTAF-model, dat wordt gebruikt voor de schattingen van het CPB en -wat belangrijker is – voor de onderbouwing van het regeringsbeleid.

Recessie en matiging

In 1975 introduceert het kabinet-Den Uyl in de Miljoenennota 1976 het z.g. ]%beleid: een afvlakking van het stijgingstempo van de collectieve lasten tot jaarlijks rond 1% van het
nationale inkomen, in plaats van 2,1% bij ongewijzigd beleid.
In juni 1976 wordt dit beleid nader uitgewerkt in de Nota over
het te voeren beleid terzake van de collectieve voorzieningen
en de werkgelegenheid. Drie jaar later publiceert het kabinetVan Agt zijn Bestek ’81, dat eveneens gericht is op loonmati-

ging en op bezuinigingen in de collectieve sector. Desondanks
vermindert de werkloosheid niet, maar schommelt lange tijd
even boven de 200.000 om in 1980 in snel tempo naar de
300.000 te groeien (zie de figuur). De groei van het reële
nationale inkomen stagneert, de nullijn voor het reëel beschikbare inkomen van de modale werknemer wordt in 1980
voor het eerst een minlijn.

Figuur. Gemiddelde werkloosheid en openstaande vraag,
1963 – 1980
2 20

1

–

r r k l o a h c i d (X I

pcn

De verzorgingsstaat
In de groeiende wereldeconomie van de jaren zestig krijgt
de Nederlandse industrie volop kansen. Zij is sterk genoeggeworden om zelfstandig een eigen rol te spelen. Van lieverlee
wordt de dienstverlening als bron van werkgelegenheid belangrijker dan de industriesector. De werkgelegenheid in de
nijverheid en de landbouw daalt van 1963tot 1972met 141.000
resp. 105.000 manjaren; in dedienstensector en bij de overheid
breidt het aantal arbeidsplaatsen zich in dezelfde periode uit
met 450.000 resp. 92.000 tot 2,08 mln. en 0,6 mln.
De welvaartsstaat wordt verder uitgebouwd. De aandacht
richt zich onder meer op bijzondere risico’s van inkomensdaling (ziekte, arbeidsongeschiktheid) en op het individuele
welzijn (onderwijs, huisvesting, sociale zorg). Naast de garantie voor een minimaal materieel bestaansniveau krijgt de
garantie voor een in kwalitatief opzicht menswaardig bestaan
steeds meer aandacht. De welvaartsstaat evolueert aldus tot
verzorgingsstaat. De groei van de collectieve sector is hiermee
nauw verbonden 4).
In het begin van de jaren zestig wijkt de omvang van de
collectieve sector in Nederland niet fundamenteel af van die in
een aantal andere Westeuropese landen. In de loop der tijd
echter is steeds meer sprake van een groei, die ondanks de
bezuinigingsoperaties van de kabinetten-Den Uyl en -Van
Agt, veel hoger is dan in de overige landen, met uitzondering
van enkele Scandinavische landen 5).
Overdrachtsuitgaven

De versnelling van deze groei doet zich vooral voor in de
sfeer van de overdrachten. Niet zozeer in de eigen bestedingen
van de overheid, want die geven een relatief gematigde
ontwikkeling te zien. De stijging treedt hier vooral op in de
post lonen en salarissen, hetgeen de toegenomen werkgelegenheid weerspiegelt in de collectieve sector, met name die in de
onderwijs- en de sociaal-culturele sector. De ontwikkeling
van de overheidsinvesteringen in de jaren zeventig vertoont
een relatieve vermindering.
De groei van de overdrachtsuitgaven manifesteert zich
vooral bij de gezinnen. Een belangrijk onderdeel van deze
uitgaven vormen de uitkeringen in het kader van de sociale
verzekeringen, die in de beschouwde periode elke vier jaar
verdubbelen. In het eerdergenoemde SER-advies inzake
omvang en groei van de collectieve sector is aan deze groei een
diepgaande beschouwing gewijd 6).
Voor de beschouwde periode kan het jaar 1968 als overgangsjaar worden aangemerkt. Aansluitend op de reeds in de
jaren vijftig ingezette herziening en uitbreiding van het stelse!
van sociale zekerheid zijn in de periode 196311968 omvangrijke wijzigingen daarin gerealiseerd. Deze hebben in 1968 hun
voorlopige afronding bereikt; daarna is het stelsel in hoofdzaak alleen gewijzigd in de sfeer van de sociale minima.
De uitbreiding vond plaats met de invoering van de Wet
werkloosheidsvoorziening (1965), de Algemene bijstandswet
(1965). de Algemene burgerlijke pensioenwet (1966), de
Ziekenfondswet (l966), de Wet arbeidsongeschiktheid ( 1967),
de Ziektewet (1967) en de Wet sociale werkvoorziening
(1967), de Algemene wet bijzondere ziektekosten (1968) en de

3) H. den Hartog en H.S. Tjan, Investeringen. lonen, prijzen en
arbeidsplaarsen, CPB, Occasional Papers, nr. 2, Den Haag, 1974.
4) SER, Advies inzake omvang en groei van de collectieve sector.
Den Haag, 1978. SER. Advies inzake hei sociaal-economisch beleid
op middellange rermijn, Den Haag, 1979.
5) Miljoenennota 1980, hoofdstuk 5.1.
6) Daarin worden de oorzaken onderscheiden in twee hoofdgroepen:

64

65

66

67

68

ESB 24131-12-1980

69

70

7′

72

73

74

75

76

77

78

74

exogene oorzaken en endogene oorzaken. De van buiten komende
exogene oorzaken hangen samen met het invoeren van nieuwe of het
veranderen van bestaande regelingen, tot uiting komend in een
wijziging -n aanspraken of van de kring van uitkeringsgerechtigden.
Bij de endogene oorzaken. dat wil zeggen oorzaken van binnenuit.
gaat het om de toename van de uitkeringen anders dan door wijzigingen in het stelsel.

Algemene arbeidsongeschiktheidswet (1976). Er ontstaat een
indrukwekkend samenstel van regelingen die de burgers
vrijwaren tegen ingrijpende dalingen van het inkomen.
Belasring- en premiedruk
De groei van de collectieve uitgaven heeft zijn keerzijde in
de groei van de collectieve lasten. De belasting- en premiedruk
bedroeg in 1963 36,1% van het nationale inkomen. In 1980 zal
deze druk naar schatting 54,496 belopen. De stijging van de
belasting- en premiedruk in de periode 1963- 1980 was dus
18,3%. De niet-belastingmiddelen namen eveneens toe, vooral in de jaren zeventig als gevolg van de prijsstijging van
aardgas; de stijging bedroeg ongeveer 3 procentpunten van
het nationale inkomen (zie tabel I).
Tabel I . Collectieve druk 1963- 1980 (in procenten van
nationaal inkomen)
middelen a)

I965
I970
1975.
1980

26.2
28.4
30.8
33.3

15.9
20.4
21.1

3.0
4.2
6.3

(in mln. gld.)

40.9
47.3
55.4
60.1

604
5.200
12.500

Bron: Voor de jaren tot en met 1975 Ccnrraal Economi.sch Plan 1980: v w r 1980 Macro
Economische Verkcnninx 1981.
a) Hierin zijn begrepen de inkomsten uit hoofde van de export van aardgas Vanaf onge\eer
I975 krijgen deze opbrengsten substantiële betekenis. Wordt de druk van de niet-belastingmiddelen berekend excl. de opbrengst van aardgas uit het buitenland dan bedraagr dat
percentage voor 1975 3.7 en de raming voor 1980 4.7.
b) De aardgasbaten bestaan uit vennootschapsbelastingen niet-belastingmiddelen. Bron:
Ministerie van Financiën.

De stijging van de collectieve druk kon in de jaren zestig
worden gefinancierd uit de groei. In de jaren zeventig begon
deze toeneming te knellen. De economische groei nam af,
maar de groei van de collectieve sector niet, zodat een steeds
groter aandeel van de economische groei naar de collectieve
sector werd gesluisd. In de jaren vijftig eiste de collectieve
sector bijna 40%van de groei op; in dejaren zestig bedroeg het
relatieve aandeel van de collectieve sector in de groei gemiddeld circa 60%; in de jaren zeventig circa 100%. In 1975
getuigde ik van enige bezorgdheid over deze ontwikkeling:
.,Deze toeneming van belasting- en premiedruk en de gevolgen
daarvan hebben mij al geruime tijd geïntrigeerd. In mijn nieuwjaarsrede van 1967 heb ik – beide grootheden combinerend tot één
gemiddeld. resp. marginaal percentage – hieraan aandacht geschonken en een historisch overzicht verschaft. Bij de opening van dit
gebouw in 1971 heb ik geprofeteerd, dat het marginale percentage via
90% in de jaren tachtig tot zo’n 100 a 200% zou oplopen en betoogd
dat hieraan enige passende consequenties dienden te worden verbonden. Gelukkig hebt U destijds deze uitspraak niet serieus genomen en
geglimlacht. Dit moer U wederom doen, wanneer ik nu stel. dat het
tijdstip is aangebroken dat het marginale percentage van 100 als
gemiddelde voor het totale reële inkomen van de actieve beroepsbevolking inderdaad binnen ons bereik is gekomen, terwijl -te beginnen met de inkomens boven de 30 a 40.000 gulden de klim naarde
200 gaat beginnen” 7). (Een percentage boven de 100 zet de
inkomenstrekkers op een minlijn).
–

De tentatieve berekeningen in tabel 2 – het gaat meer om
de trend dan om de absolute uitkomsten -geven tevens weer
de verdeling binnen de particuliere sector tussen het beschikbaar looninkomen en het overige inkomen. Reeds vanaf
de jaren zestig krijgt het looninkomen meer dan 100% van
het aandeel in de groei van de particuliere sector.
De arbeidsinkomensquote stijgt van ruim 70% in 1960 tot
boven de 80% in 1970, 90% en 95% in 1980.

Het energievraagstuk

De’kentering in de ontwikkeling van de economie en de
welvaart, en de scheurtjes die ten gevolge daarvan ontstonden
in de muren van de verzorgingsstaat, zijn in belangrijke mate

Tabel 2. Verdeling van de economische groei (gemiddelde
procentuele mutaties per jaar)

Reëel brutonationaal produkt . . . . . . . . . . .
Ruilvoetwinst (+) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Reëel nationaal inkomen . . . . . . . . . . . . . . .
Collectieve sector a). . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Beschikbareinkomens particulieresector . .
waarvan:
– beschikbaar looninkomen b). . . . . . . . . .
– beschikbaaroveriginkomen
………

a) Gemeten als som van belastingen, sociale premies en niet-belastingmiddelen (excl.
aardgasbaten uit export).
h) l n i l toegerekend looninknmcn ~ellctdndigenen \ooraftrek pcnsioenpremie5
Bron Ministerie van tconomische Likcn. Memorie \an roelichting bq de hegroting 1981

terug te voeren op de energiecrisis. Om die reden kan niet
worden voorbijgegaan aan een korte schets van het energievraagstuk, zoals zich dat in de loop van de hier beschreven
periode manifesteerde.
Evenals in de rest van de wereld nam het energieverbruik in
Nederland zeer sterk toe. In de periode 1960- 1978 was er
sprake van een stijging van bijna 200% van het bruto binnenlands energieverbruik. Daarmee was ons land een van de
snelle groeiers: het wereldenergieverbruik nam in dezelfde
periode met 120% toe.
Van groot belang voor de Nederlandse energiepositie zijn
de aardgasvondsten aan het eind van de jaren vijftig geweest.
Toen in 1963 de exploitatie ter hand werd genomen, werden
de bewezen voorraden geschat op 400 mrd. m3. Sindsdien is
dit cijfer voortdurend aangepast. Per 1 januari 1980 bedroeg
de uiteindelijke reserve 2.205.2 mrd. m3. Het aardgas werd in
het begin van de jaren zestig in ruime hoeveelheden en tegen
lage prijzen beschikbaar gesteld. Hierdoor kreeg ons land een
energie-intensieve produktiestructuur (chemie, basismetaal,
tuinbouw). Tevens werden exportcontracten voor het aardgas
afgesloten met Duitsland, België, Frankrijk en Italië.
De jaren zeventig brachten belangrijke veranderingen op
energiegebied. De eerste oliecrisis van 197311974 leidde tot,
een verdrievoudiging van de prijs van een ton ruwe aardolie.
Na deze crisis volgde een periode van betrekkelijke rust. In
1979 volgdede tweede oliecrisis, medealsgevolgvandesituatie
in Iran, met als resultaat een prijsverhoging in 19791 1980 van
130%.
Enerzijds is Nederland met zijn energie-intensieve’produktiestructuur natuurlijk erg gevoelig voor prijsveranderingen
van energie. Anderzijds bezit ons land een unieke aardgasvoorraad, die door de prijsstijgingen steeds meer waard
wordt. In 1980 ontving de staat in totaal f. 12,5 mrd. uit de
aardgasproduktie (incl. belastingontvangsten), hetgeen neerkomt.op ruim 4% van het nationale inkomen. Ook de bijdrage
van het aardgas aan de betalingsbalans is zeer aanzienlijk:
zonder ons aardgas zouden wij in 1979 voor bijna f. 20 mrd.
meer aan energie hebben moeten importeren.
Het energiebeleid
Tot het uitbreken van de oliecrisis nam het energiebeleid
slechts een ondergeschikte plaats in. De belangrijkste beleidsdaden in de periode 1963- 1973 waren de onderhandelingen
tussen de staat en de oliemaatschappijen over de verdeling van
de aardgasopbrengsten, dé snelle afzet van het aardgas in de
Nederlandse economie en de beslissing over de sluiting van de
kolenmijnen. Na 1973 kwam het energiebeleid meer op de
voorgrond te staan. De olieboycot van 19731 1974 leidde tot
een aantal autoloze zondagen en een kortstondige benzioedistributie.
7) Rede ter gelegenheid van het 25-jarig bestaan van de SociaalEconomische Raad; gepubliceerd in: 25 ,jaar sociaal-economisch
beleid, SER, Den Haag, 1976.

In 1974 verscheen de Energienota van de toenmalige
minister van Economische Zaken, Lubbers, waarin werd
beoogd voor het eerst een integraal energiebeleid te ontwikkelen. In 197911980 werd deze nota gevolgd door de drie delen
van de Nota Energiebeleid van minister Van Aardenne. De
belangrijkste doelstellingen van het ontwikkelde energiebeleid zijn energiebesparing en het spreiden van het verbruik
over meer energiebronnen.
Energie en de toekomst
De energievoorziening blijft de komende decennia een
vraagstuk dat de aandacht zal opeisen. Voor Nederland is het
dan ook van groot belang om ondanks de energie-intensieve
produktiestructuur op de wereldmarkt te kunnen blijven
concurreren.
Een bijdrage daarvoor kan worden geleverd door de aardgasbaten. Waardeert men de totale reserve tegen de prijs per
m3 waarvoor aardgas momenteel aan kleinverbruikers geleverd wordt (ruim 30 cent) dan komt men tot het gigantische
bedrag van f. 600 mrd. (2X het nationale inkomen in 1980).
De jaarlijkse ontvangsten van de staat bedragen -zoals
gezegd -f. 12,s mrd.; dit is 4% van het nationale inkomen in
1980. Versterking van het Nederlandse produktiepotentieel
zou kunnen worden bevorderd door een deel van de opbrengsten in een apart fonds te laten stromen: b.v. de extra
baten verkregen uit prijsverhogingen. In 1975 opperde ik
reeds de gedachte een belangrij k gedeelte van de aardgasbaten
van het rijk – in 1975 bijna f. 6 mrd. oplopend tot circa f. 9
mrd. in 1977 en 1978 – niet in de algemene middelen te laten
vloeien, doch in een apart fonds te storten:
.,De middelen, die in dit fonds stromen – voor 1976 in een orde van
grootte van 2 a 3 mld. gulden om de gedachten te bepalen – zouden
kunnen worden gebruikt voor financiële versterking van de ondernemingen en fysieke uitbouw van het produktie-apparaat door verstrekking van risicodragend en risicomijdend kapitaal aan het bedrijfsleven (aandelen, achtergestelde leningen, en andere – ook
nieuwe – financieringsvormen). Aldus zouden, althans voor een
deel. de revenuen uit het aardgas, zoals destijds het geval was met de
middelen uit de Marshall-hulp verkregen, in nieuw produktief
nationaal vermogen worden omgezet. Het bestuur van dit fonds zou
kunnen worden samengesteld uit vertegenwoordigers van de overheid
en uit leden afkomstig uit ondernemers- en werknemerskring” 8).

Als men kijkt naar de vergelijking van de meeqarenramingen van 1980 en 1981 (zie tabel 3), dan zullen de aardgasbaten
ten gunste van de overheid als gevolg van de naar verwachting
sterk stijgende prijzen en het z.g. ,,Spierenburg-effect” (herziening exportcontracten) fors toenemen.
Tabel 3. Verhoging van de meerjarenramingen van de aardgasbaten in procenten van nationaal inkomen 1980
In mln. gld.

In procenten

Ontwikkeling van de EG
Sinds haar oprichting in 1957 bij het Verdrag van Rome
heeft de Europese Gemeenschap in de periode 1963-1980
verder inhoud en vorm gekregen. Onder meer op institutioneel terrein kwam het nodige tot stand. Deze ontwikkelingen
zijn voor Nederland, met zijn open en op export gerichte
economie, van groot belang. Dat vormt op zich een voldoende
rechtvaardiging om aan de ontwikkelingen in de EG aandacht
te besteden.
Binnen de EG werd in de jaren zestig het conflictmodel al
meer gehanteerd dan in Nederland in die jaren. Het begon
reeds in 1965, toen Frankrijk tijdens het presidentschap van
De Gaulle een half jaar lang weigerde aan de werkzaamheden
in EG-verband deel te nemen (de periode van de lege stoel).
ESB 24131-12-1980

Aanleiding daartoe was het voorstel voor een nieuwe regeling
voor de financiering van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek en de naderende voltooiing van de douane-unie. Frankrijk had grote belangen bij de gekeenschappelijke landbouwpolitiek en kon het moeilijk verkroppen dat de nieuwe
regeling voor de financiering van dit beleid door de Europese
Commissie werd gekoppeld aan voorstellen die het beleid
duidelijk in een supranationale richting zouden sturen. Ook
werd gevreesd dat op het gebied van de gemeenschappelijke
landbouwpolitiek tegen de wil van Frankrijk besluiten zouden worden genomen als de besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid haar intrede zou doen.
In januari 1966 werd de crisis opgelost in het ,,akkoord van
Luxemburg”, waarbij in feite werd geconstateerd dat geen
overeenstemming bestond over de Franse eis de besluitvorming bij unanimiteit te handhaven bij zeer gewichtige belangen. Frankrijk nam echter zijn plaats in de Gemeenschapsinstellingen weer in. De voorstellen van de Europese Commissie
belandden in de ijskast tot december 1969 wanneer op de
topconferentie in Den Haag het besluit valt tot instelling van
eigen middelen voor de Gemeenschap en uitbreiding van de
budgettaire bevoegdheden van het Europese Parlement.
Nieuwe leden
Eveneens tijdens deze ,,Haagse top” gaf Frankrijk zijn
verzet op tegen de toetreding van het Verenigd Koninkrijk.
Hiermee was de weg vrij voor nieuwe onderhandelingen met
het Verenigd Koninkrijk en met Ierland, Denemarken en
Noorwegen, die eveneens om toelating hadden verzocht. In
januari 1972 werd overeenstemming bereikt over toetreding
per 1januari 1973. De aansluiting van Noorwegen ging echter
te elfder ure niet door omdat het toetredingsverdrag in een
referendum door de Noren werd verworpen. Met name de
toetreding van het Verenigd Koninkrijk werd in Nederland
positief benaderd, ook door het bedrijfsleven. Het zou leiden
tot een beter politiek evenwicht in Europa, een aanmerkeliike
marktvergroting, een grotere openheid ban de Gemeenschap
en een stimulans voor de democratisering van de gemeenschappelijke instellingen 9).
Het was dan ook teleurstellend dat het Verenigd Koninkrijk, toen het eenmaal lid was, zo’n weinig coöperatieve
houding innam en in 1974 zelfs heronderhandeling van het
lidmaatschap eiste, waarbij (toen reeds) de Britse begrotingsbijdrage een belangrijk punt van bespreking was.

–

Coördinatie van het Gemeenschappel~ke
beleid
In mei 1968 werd de douane-unie voltooid. Had het accent
tot dan toe voornamelijk gelegen op de z.g. ,,negatieve
integratie” (opheffing van belemmeringen in het onderlinge
verkeer) en op de opbouw van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek, thans trad de ,,positieve integratie” meer op de
voorgrond (coördinatie van het sociaal-economische beleid).
Daarbij deed zich de moeilijkheid voor dat het Verdrag van
Rome veel minder uitvoerig was over de positieve dan over de
negatieve integratie. Bovendien werkte het inmiddels gekeerde economische getij niet bevorderlijk.
Niettemin werd op verschillende terreinen vooruitgang
geboekt. In 1971 kwam een ingrijpende hervorming van het
Europees Sociaal Fonds tot stand en in 1975 werd het
~uropese
Fonds voor Regionale Ontwikkeling opgericht. De
samenwerking met de niet aan de Gemeenschap geassocieerde
ontwikkelin&landen ontving een belangrijke-impuls met de
invoering van het Algemeen Preferentieel Systeem van de EG
in 1971. De banden met de voormalige afhankelijke gebieden
werden verdiept en (ten gevolge van de toetreding van het

8) Idem.
9) SER, Advies inzake de verzoeken om toetreding van het Verenigd
Koninkrijk. Ierland, Denemarken en Noorwegen, Den Haag, 5 april
1968.

Verenigd Koninkrijk) uitgebreid in de overeenkomst van
Lomé in 1975.
Daar stond tegenover dat ondanks de steeds duidelijker
behoefte aan herstructurering van de industrie, die veelal
slechts in Europees kader volledig kon worden verwezenlijkt,
de communautaire samenwerking op dit gebied beperkt bleef.
Men kwam niet verder dan legalkering van nationale steunmaatregelen in bepaalde sectoren op voorwaarde dat de
daardoor geschapen adempauze zou worden benut voor
herstructurering. In de staalsector, waar aanvankelijk op
vrijwillige basis produktiebeperkingen werden doorgevoerd,
werd – toen dit niet meer haalbaar bleek -in het najaar van
1980 door de Europese Raad een systeem van produktiequota
verplicht gesteld, echter zonder nadere afspraken inzake
herstructurering.
Op energiegebied nam de behoefte aan communautaire
samenwerking toe door de oliecrisis van 1973 en de daarop
gevolgde prijsstijgingen van ruwe aardolie. Niettemin kwam
het niet tot substantiële afspraken op dit terrein.
Monetaire samenwerking

Een markante ontwikkeling op het gebied van de positieve
integratie binnen de EG was het principebesluit eind 1969 tot
de oprichting van een Economische en Monetaire Unie
(EMU). Het ambitieuze plan ging uit van een voltooiing van
de EMU in 1980. De EMU, inclusief de overdracht van
bevoegdheden naar communautaire instanties, werd als
noodzakelijk gezien voor het voortbestaan van de gemeenschappelijke markt 10). Helaas is het EMU-plan in zijn eerste
fase (1971 – 1974) blijven steken. Een van de verworvenheden
uit deze eerste fase was de bekende ,,slangw, een afspraak
tussen de lidstaten tot beperking van de onderlinge wisselkoersfluctuaties. In 1979 ging deze afspraak op in het toen
ingestelde Europees ‘Monetair Stelsel (EMS) 11). Bij die
gelegenheid traden Frankrijk en Italië, die evenals Engeland
de slang hadden verlaten, weer tot het arrangement toe.
Naast samenwerking op monetair gebied zou ook coördinatie van het sociaal-economisch beleid moeten plaatsvinden.
In dat geval zou het EMS een belangrijke aanzet kunnen
betekenen tot een voortgezette Europese integratie, uitmondend in een Economische en Monetaire Unie 12).
Raad en Parlement

Behalve de ,,Haagse top” van 1969 was ook de in 1974 in
Parijs gehouden topconferentie van grote betekenis. Drie
belangrijke besluiten waren:
het principebesluit tot directe algemene verkiezingen voor
het Europees Parlement;
de intentie tot versterking van de bevoegdheden van dit
Parlement, in het bijzonder op het gebied van wetgeving;
de afspraak om de tot dan toe incidenteel gehouden
topconferenties drie maal per jaar te doen plaatsvinden;
dit leidde tot een nieuwe Europese instelling, de z.g. Europese Raad.
In 1979 zijn voor de eerste maal directe algemene verkiezingen voor het Europese Parlement gehouden. Het vernieuwde
Parlement toonde zich bijzonder strijdlustig. Met name
trachtte het Parlement de toegezegde bevoegdheden op wetgevend gebied te krijgen door het budgetrecht als hefboom te
gebruiken. Dit bleek duidelijk bij de behandeling van de
begroting voor 1980 toen het Europese Parlement via een
voorstel tot wijziging van de landbouwuitgaven (per saldo
niet leidend tot een stijging) trachtte de Raad te dwingen tot
matiging van deze uitgaven. Toen dit niet lukte maakte het
Europese Parlement met grote meerderheid en voor de eerste
maal in zijn bestaan gebruik van zijn recht de gehele begroting
te verwerpen.
De voornaamste vrees van het Europese Parlement was dat
de groei van de landbouwuitgaven ten koste zou gaan van
essentiële beleidsterreinen als het regionale, het sociale en het

energiebeleid. Deze vrees werd in de ontwerp-begroting voor
1981 bewaarheid toen de Raad de door de Europese Commissie voorgestelde uitgaven op deze terreinen drastisch beknotte.
Een feit dat ten slotte nog vermelding verdient, is de
toetreding van Griekenland als lid van de Gemeenschap per 1
januari 1981. Deze uitbreiding is in politieke zin steeds
positief door de bestaande lidstaten tegemoetgetreden. Het
valt echter niet te ontkennen dat daardoor een aantal problemen wordt toegevoegd aan de reeds indrukwekkende lijst die
de lidstaten in de nabije toekomst hebben af te werken.
Aspecten van de sociaal-economische orde

De periode 1963- 1930 wordt ook gemarkeerd door een
aantal ontwikkelingen ten aanzien van de sociaaleconomische orde. Daarbij gaat het om veranderingen in de
verhouding tussen enerzijds regeringlparlement en sociale
partners en anderzijds tussen de sociale partners onderling op
de verschillende niveaus. Veel wetgeving kwam tot stand op
hei terrein van het arbeids- en ondernemingsrecht, de medezeggenschap in het bedrijfsleven, de economische mededinging en de bescherming van de consument. Op enkele onderdelen van deze ontwikkelingen zal hieronder nader worden
ingegaan.
Ondernemingsrecht

De jaren zestig en zeventig brachten een modernisering van
het vennootschaps- en ondernemingsrecht en een uitbouw
van de medezeggenschapswetgeving, in het bijzonder op het
niveau van de onderneming.
Na een jarenlange discussie kwam in 1971 de z.g. Structuurwet tot stand. Daarin werd voor het eerst aan de ondernemingsraad invloed gegeven op de samenstelling van de raad
van commissarissen van grote vennootschappen. De oplossing daarvoor, die ook internationaal, de aandacht heeft
getrokken, werd gegeven door de SER 13). In 1978 heeft de
regering opnieuw een advies aan de SER gevraagd over een
mogelijk verdergaande invloed van werknemers via de raden
van commissarissen. In 1971 werd ook de Wet op de ondememingsraden van 1950 belangrijk uitgebreid. In 1979 volgden
opnieuw ingrijpende wijzigingen, waaronder een aanzienlijke
verzelfstandiging van de ondernemingsraad. Bovendien
wordt thans overwogen medezeggenschapsorganen verplicht
te stellen in werkorganisaties met minder dan 100 werknemers.
Verder kunnen op dit terrein genoemd worden wettelijke
regelingen voor de melding van voorgenomen collectief
or&lai voor de jaarrekeningvan ondernemingen en voor het
enquêterecht. Behalve over deze vraagstukken bracht de SER
adiiezen uit over onderwerpen als de informatieplicht van
de ondernemer t.o.v. de ondernemingsraad, het vakbondswerk in de onderneming en de scholing en vorming van ORleden.
Ook in Europees verband werden in deze periode belangrijke stappen gezet. Met name de richtlijn op het gebied van de
bescherming van werknemers bij fusies heeft inmiddelsgeleid
tot aangepaste wetgeving in de lidstaten. Bovendien kwamen
richtlijnen tot stand over de jaarrekeningen van ondernemingen en over de structuur van grote vennootschappen.

10) Vgl. SER, ISEA-advies inzake de verwezenlijking yan een
economische en monetaire unie, Den Haag, 23 november 1970.
1 I) Vgl. SER, Advies inzake nauwere monetaire samenwerking
(Europees Monetair Stelsel), Den Haag, 1978.
12) De SER heeft op 19 december jl. een advies uitgebracht over het
voornemen om het stelsel in maart I98 1 te consolideren met name
door de oprichting van een Europees Monetair Fonds.
13) SER, Advies inzake de herziening van her ondernemingsrecht,
Den Haag, 1969.

.

De arbeidsverhoudingen en de rol van de overheid
De ontwikkeling van de arbeidsverhoudingen en de rol van
de overheid daarbij lopen sinds 1963 zeker niet parallel.
Globaal kan worden gesteld dat de jaren zestig worden
gekenmerkt door een afnemende overheidsbemoeiing. Rond
het begin van het daaropvolgende decennium treedt daarin
een kentering op. Vanaf 1974 zien we dat de overheid haar rol
op verschillende fronten uitbreidt. Er moet worden opgemerkt
dat de terugkeer naar een uitbreiding van het overheidsingrijpen in belangrijke mate door invloeden van buitenaf
wordt gemotiveerd.
De periode 1959- 1963 laat de overgang zien van een
geleide naar een vrijere loonpolitiek. In 1959 wordt door het
kabinet-De Quay afstand gedaan van de geleide loonpolitiek: de overheid zal niet meer, zoals in de jaren vijftig, de
lonen door aanwijzing vaststellen. Meer nadruk komt te
liggen op de onderhandelingen tussen vakbeweging en werkgeversorganisaties, waarbij de stijging van de arbeidsproduktiviteit in de bedrijfstakken de norm is voor de ruimte voor
verbetering van de arbeidsvoorwaarden. Toch kan niet gesproken worden van een vrije loonpolitiek waarin de volle
verantwoordelijkheid voor de loonvorming bij het bedrijfsleven ligt. De overeenkomsten worden immers getoetst door het
College van Rijksbemiddelaars, dat, hoewel er geen vertegenwoordigers van de regering in zitten, wel als overheidsorgaan
mag worden gekenmerkt. In de loop van de periode leidt deze
overgangssituatie verschillende malen tot botsingen wanneer
de regering via de toetsingsbevoegdheid van het College een
zekere greep op de loonvorming tracht te behouden.
Vanaf 1963 kan men spreken van een vrije, zij het wel
centraal gecoördineerde loonpolitiek als op basis van een
SER-advies over het systeem van de loonvorming 14) de
toetsingsbevoegdheid van het College van Rijksbemiddelaars
wordt verlegd naar de Stichting van de Arbeid, waarin de
centrale werkgevers- en werknemersorganisaties op privaatrechtelijke grondslag samenwerken. Op basis van de ,,macroeconomische norm betreffende de ruimte voor loonstijging”,
die door de SER in zijn halfjaarlijkse rapport zou worden
aangegeven, vindt overleg plaats tussen regering en Stichting
van de Arbeid over het percentage waarmee de totale loonkosten mogen stijgen. Vervolgens moet de Stichting de
(afgesloten) cao’s daaraan toetsen. Deze toetsing van ontwerp-cao’s, een scharnierfunctie bij de gewenste afstemming
van de loonontwikkeling op het macro-economisch beleid,
wordt daarmede een verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven. De overheid zou zich afzijdig houden en pas ingrijpen
wanneer het bedrijfsleven er niet uitkwam. Dat dit al in 1966
gebeurt, wanneer minister Veldkamp de toetsingsbevoegdheid tijdelijk weer bij het College van Rijksbemiddelaars legt,
geeft aan dat ook binnen de centrale organisaties in de
Stichting van de Arbeid de wensen van onderop (vakbonden
en ondernemingen) onvoldoende in een centraal beleid kunnen worden ingepast. Eind 1967 komt men dan ook tot de
conclusie dat de loonvorming moet worden vrijgelaten en
komt het zwaartepunt geheel bij het cao-overleg in de bedrijfstakken te liggen. De overheid geeft het loonbeleid als
instrument van macro-economisch sturingsbeleid goeddeels
uit handen.
De terugtrekking van de overheid uit het loonpolitieke
systeem is kenmerkend voor de meer afstandelijke opstelling
die zij ten aanzien van de economische orde als geheel is gaan
innemen. Ook het tempo van economische groei vormt
aanleiding om niet te zeer in het economisch proces te
interveniëren. Het gerichte industrialisatiebeleid van de jaren
vijftig (zie de eerste Industrialisatienota’s) wordt geleidelijk
aan vervangen door een beleid dat minder gericht is op
specifieke stimulering en meer op het verschaffen van ruimte
voor in het bedrijfsleven zelf aanwezige groeipotenties.
De stakingen op de Rotterdamse werven (en later in de
havens) in 1970 laten in zekere zin zien dat bij een gedifferentieerde regionale ontwikkeling, zelfs een homogeen loonbeleid voor de bedrijfstak moeilijk is vol te houden. De bijzondeESB 24131-12-1980

re situatie op de Rotterdamse arbeidsmarkt (enorme krapte in
de metaalsector, koppelbaasactiviteiten) veroorzaakte een
opwaartse druk op de lonen die hetzij tot verdere regionale
differentiatie per bedrijfstak, hetzij tot openbreking van de
metaal-cao moest leiden. De metaalbonden hebben in die
periode bewust voor het laatste gekozen: zij hebben de
stakingen benut om een loonsverhoging voor de gehele
bedrijfstak te bewerkstelligen.
Deze ontwikkeling is in eerste instantie aanleiding niet tot
een verdere differentiatie, maar tot een wederopleving van het
centrale beleid. De verbetering van de metaal-cao wordt via
de Stichting van de Arbeid (door NVV-voorzitter Kloos
bijeengeroepen) en de ,,400 gulden-acties” algemeen gemaakt
voor alle bedrijfstakken. Om deze ,,terugkeer naar de jaren
zestig” te bekronen neemt de regering vervolgens een loonmaatregel voor 1971, waarvan het effect echter door de
volgende cao-onderhandelingen grotendeels te niet wordt
gedaan.
Voor 1972 en 1973 (centraal akkoord) zijn de vakbonden
vervolgens OV een tameliik uniform arbeidsvoorwaardenbeleid gaan koersen met prijscompensatie en nivellering als
belangrijkste thema’s. Deze versterking van de interne coördinatie kan vooral worden gezien als een reactie op het nieuwe
fenomeen van de hollende infiatie: bescherming van de
koopkracht en versterking van de positie van de laagstbetaalden konden bij een aantrekkend inflatietempo niet meer
voldoende in iedere bedrijfstak afzonderlijk worden gerealiseerd. Voor dit macro-economische euvel is een gecoördineerde aanpak nodig.
In dit verband kan worden gesteld dat de vakorganisaties al
in de loop van 1972en 1973 in zekere mate zijn teruggekomen
van de decentralisatie van het arbeidsvoorwaardenbeleid die
sinds 1963 had plaatsgevonden. Belangrijk is ook dat deze
wending haar oorzaak vindt in de toenemende inflatie die kan
worden beschouwd als een der eerste tekenen van de verslechterende (internationale) economische situatie. Het is de toenemende zorg voor de macro-economische ontwikkeling die de
vakorganisaties opnieuw brengt tot een meer centraal loonbeleid.
Wanneer vanaf eind 1973 de regering haar bemoeienis met
de loonpolitiek weer versterkt, liggen de redenen daarvoor
eveneens in de sfeer van de macro-economische ontwikkeling.
De oliecrisis mag dan aanleiding zijn tot het verscherpt
doorzetten van de economische teruggang en tot het eerste
ingrijpen door het kabinet-Den Uyl, (Machtigingswet 1974)
de wezenlijke oorzaken voor de hernieuwde overheidsbemoeienis liggen in de toenemende problemen met de macroeconomische besturing. Na 1974 ontstaan, vooral door het
inzakken van de wereldhandel, voor Nederland economische
problemen die met het bestaande (terughoudende) instrumentarium van economisch beleid niet adequaat zijn aan te
pakken. De ontwikkeling van de concurrentiepositie, de
export en de betalingsbalans, de situatie op de arbeidsmarkt,
de groei van de collectieve sector (in het bijzonder van de
overdrachtsinkomens) en de schoksgewijze herstructurering
van de industrie leiden tot sturingsproblemen die toenemen
naarmate het internationale perspectief versombert. In die
situatie zoekt de overheid naar macro-economische sturingsinstrumenten en laat zij haar beleid van betrekkelijke noninterventie geleidelijk aan varen.
De instrumenten die de overheid tracht te ontwikkelen

14) S E R , Advies inzake her systeem van loonvorming, Den Haag,
1962.

liggen echter niet, zoals in het laatst van de jaren vijftig, vooral
o p het loonpolitieke vlak. Loonpolitiek is slechts een – hoewel zeer belangrijk – onderdeel van een beleid dat ook
omvat:
toenemende steun aan bedrijven (zowel individueel als via
de Wet investeringsrekening (WIR)): .
toenemende deelname aan herstructurering van bedrijfstakken (confectie, textiel, scheepsbouw);
actiever inkomensbeleid;
beleid gericht o p de situatie binnen de ondernemingen
(Wet o p de ondernemingsraden, Arbeidsomstandighedenwet en de juridische structuur van met name de grote
vennootschappen: taken en bevoegdheden van raden van
commissarissen);
krachtiger (aanvullend) werkgelegenheidsbeleid.
Consumentenvraagstukken en ordelijk economisch verkeer
De economische ontwikkelingen in de afgelopen twintig
jaren hebben ook belangrijke gevolgen gehad voor de positie
van de consument: zij hebben geleid tot een toenemende
belangstelling voor het verschijnsel ,,consumeren”. Sedert
1960 is in Nederland de particuliere consumptie per hoofd van
de bevolking in reële termen ruim verdubbeld en ten opzichte
van het begin van deze eeuw zelfs verviervoudigd. Bovendien
heeft ook de verschaffing van goederen en diensten door de
overheid aan belang gewonnen. ,,Al met al is voor veel
mensen het leven veranderd van een dagelijkse strijd om het
bestaan in een leven waarin aan de z.g. ,,eerste levensbehoeften” alsook aan tal van andere behoeften is voldaan”. Dat
schrijven d e minister en de staatssecretaris van Economische
Zaken in hun nota Consument en consumptie van september
1979 aan de Tweede Kamer. Deze nota is een terreinverkenning voor een verdere uitbouw van een beleid ten behoeve van
de consument.
Sedert het begin van de jaren zestig is de overheid een
consumentenbeleid gaan ontwikkelen. De stappen daartoe
zijn stellig ook bèinvloed door de organisatie van consumenten in de daaraan voorafgaande jaren vijftig inde Consumentenbond ( 1953) en in het Konsumenten Kontakt / 1957). Een
belangrijke do&telling van deze organisaties is hetuitoefenen
van invloed met het oog o p de totstandkoming van overheidsmaatregelen ter bescherming van de consument en ter versterking van zijn positie als marktpartij. Dit laatste zou vooral
moeten gebeuren door vergroting van de marktdoorzichtigheid. Daardoor immers krijgt de consument meer mogelijkheden om een reële keus te maken uit het steeds toenemende en
steeds sterker gedifferentieerde aanbod van goederen en diensten.
Het behoeft daarom geen verwondering te wekken dat de
eerste duidelijke ,,overheidsdaad ten behoeve van de consument” was het verstrekken van een -zij het bescheiden subsidie in 1961 door de toenmalige minister van
Economische Zaken voor het doen verrichten van z.g. vergelijkende warenonderzoeken. Een groeiende belangstelling
voor de consument openbaarde zich enkele iaren later toen
een aparte
over de economische-positie van de
consument werd opgenomen in de begrotingstoelichting van
het Ministerie van Economische Zaken. Dat werd gevolgd
door de instelling van een interdepartementale CoördinatieCommissie voor Consumentenzaken, die sinds 1974 het
parlement jaarlijks uitvoerig rapporteert over de voortgang
van het overheidsbeleid ten behoeve van de consument.
De groeiende betekenis van de behartiging van het consumentenbelang als onderdeel van het sociaal-economisch
beleid uitte zich ook in een toenemende behoefte van de
overheid om over eventuele (wettelijke) maatregelen die het
consumentenbelang raken, het oordeel van de consumentenorganisaties te vernemen. Niet alleen echter hun oordeel wordt gevraagd, maar ook de opvattingen van het betrokken deel van het bedrijfsleven; maatregelen ten behoeve
–

v a n d e consument raken immers ook meestal de aanbieders,
dus de ondernemers. Dit heeft in 1965 geleid tot oprichting
van de SER-Commissie voor Consumentenaangelegenheden
(CCA), een permanente adviescommissie samengesteld uit
onafhankelijke deskundigen, vertegenwoordigers van consumentenorganisaties en van werkgevers en werknemers. Haar
taak bestaat in het adviseren over vraagstukken waarbij de
consument rechtstreeks of ziidelings is betrokken en het
optreden als overlegorgaan tusien bedrijfsleven en consumentenorganisaties. De CCA heeft inmiddels een indrukwekkende lij; belangrijke adviezen uitgebracht over onderwerpen als
prijsinformatie aan de consument, consumentenonderzoek,
consumentenklachten, consumentenopvoeding op scholen,
enz.
Overigens heeft de SER zich ook reeds vóór de instelling
van de CCA beziggehouden met de advisering over vraagstukken op het gebied van ordelijk economisch verkeer die
tevens voor het consumentenbelang van wezenlijke betekenis
kunnen zijn. Met bevordering van het ordelijk economisch
verkeer wordt namelijk enerzijds beoogd zoveel mogelijk
gelijke concurrentievoorwaarden te scheppen voor de aan het
verkeer deelnemende ondernemingen en anderzijds een zo
groot mogelijke mate van doorzichtigheid van de markt voor
de laatsteschakel, deconsument, te bewerkstelligen. Naarmate de belangen van de consument in het algemeen meer
aandacht zijn gaan krijgen, wordt ook dit aspect meer betrokken bij de beschouwingen over wettelijke maatregelen op het
gebied van het ordelijk economisch verkeer 15). Hier kunnen
genoemd worden adviezen over nieuwe wetten o p het gebied
van de winkelsluiting, afbetaling en colportage, beperking
cadeaustelsel e.d., terwijl stellig ook de recente adviezen over
een wijziging van de Warenwet en over de produktenaansprakelijkheid niet onvermeld mogen blijven.
Ook in de andere Westeuropese landen is in de besproken
periode het consumentenbeleid een duidelijker geprofileerd
onderdeel van het overheidsbeleid geworden. Vandaar dat
ook in de EG steeds meer aandacht wordt geschonken aan de
mogelijkheden om de positie van de consument in de aangesloten landen te verbeteren. Zo werd in 1975 door de Raad
van de Europese Gemeenschap een eerste werkprogramma
voor een beleid inzake bescherming en voorlichting van de
consument vastgesteld, terwijl thans een tweede werkprogramma in de maak is.
v

v

Fusies en fusiecode
Een van de kenmerken van de jaren zestig was ook de
schaalvergroting in de westerse industriële wereld. Steeds
meer fusies kwamen tot stand en tegen het einde van diejaren
kon men spreken van een fusiegolf. Dat leidde ertoe, dat in
verschillende landen de wetgever in actie kwam om het
fusieverschijnsel zoveel mogelijk te kanaliseren.
In Nederland kwam het accent te liggen op de wens de
werknemers meer bij de besluitvorming over fusies te betrekken. Gekozen werd – o p advies van de Sociaal-Economische
Raad 16) – voor een unieke vorm van regelgeving; in 1970
werd door de Raad – met instemming van de regering -de
SER-fusiecode vastgesteld. O p centraal niveau verbonden

15) Juist de betrokkenheid van ondernemersbelangen enerqds en
consumentenbelangen anderzijds heeft ertoe geleid, dat in het Rap
port raak, samenstelling en werkwilze van de SER (Den Haag, 1980)
is voorgesteld om de samenhangende problematiek van ordelijk
economisch verkeer en consumentenzaken in één commissie onder te
brengen, zodat een beter gecoordineerde aanpak mogeiijk wordt en
het consumentenbeleid duidelyk een eigen plaats in het sociaaleconomisch en facettenbeleid kan innemen.
16) SER, Eerste advies inzake gedragsregels in achr re nemen bzj het
tot stand komen van fusies, Den Haag, 1970.

‘

L

“

4

werkgevers- en werknemersorganisaties zich om bij fusies een
uitgebreide informatie- en overlegprocedure te volgen. Een
toezegging die op het niveau van de individuele bij een fusie
betrokken onderneming concreet moest worden ingevuld.
De fusiecode werd gezien -blijkens de SER-adviezen uit
die tijd – als een experiment van tijdelijke aard. Toen was
immers nog niet te voorzien dat het fusieverschijnsel zich tot
op de dag van vandaag in zo sterke mate zou voortzetten.
Bovendien zou het experiment de ervaring kunnen opleveren
om tot een effectieve centrale wetgeving te kunnen komen.
De code bestaat en fungeert inmiddels ruim tien jaar. Het
lijkt erop dat de regering op dit moment geen al te hoge
prioriteit toekent aan vervanging van de code door een
wettelijke regeling. Dat heeft ongetwijfeld ook te maken met
de grotendeels positieve waardering voor de wijze waarop de
fusiecode in de praktijk werkt. De bevredigende werking van
de code is mede te danken aan het feit dat bij het opstellen
ervan niet te hoog is gegrepen: de code stelt geen inhoudelijke
normen voor een te bereiken overeenstemming tussen ondernemingsleiding en werknemers, alleen normen voor het tijdstip van informatieverstrekking en overleg. Het zijn immers
de individuele ondernemingen en de regionale bestuurders die
aan de afspraken feitelijk gestalte moeten geven. Centrale
afspraken met inhoudelijke normen en verstrekkende verplichtingen voor de ,,basisw kunnen een te sterke wissel
trekken op de loyaliteit van de leden ten opzichte van hun
centrale organisaties.
Een ander essentieel kenmerk van de code is de overzichtelijkheid van de materie: hoe gecompliceerd fusies op zich zelf
mogen zijn, het overleg met de bonden vindt plaats -en de
informatieplicht moet worden gezien -tegen de achtergrond
van een concrete situatie, een concreet voornemen, te weten
de fusie en haar voorzienbare gevolgen. Men mag stellen dat
ook de ervaringen met de fusiecode hebben geleerd dat de
sociale partners in staat zijn om op centraal niveau instrumenten te ontwikkelen voor een structurering van de contacten
tussen werkgevers en werknemers en hun vakorganisaties op
micro- en mesoniveau.
De sociaal-economische doelstellingen
Nadat in de voorgaande paragrafen de belangrijkste ontwikkelingen op sociaal en economisch terrein zijn besproken
dient zich de vraag aan of een en ander gevolgen heeft gehad
voor de sociaal-economische doelstellingen, zoals de SER die
in 1951 17) en 1956 18) kort samengevat heeft geformuleerd
als economische groei, volledige werkgelegenheid, een evenwichtige betalingsbalans, een redelijke inkomensverdeling en
een stabiel prijsniveau. Deze doelstellingen zijn, de een meer
de ander minder, in de loop der tijd bijgesteld en zeker in de
laatstejaren onder druk komen te staandoor de ontwikkeling
van de economie. Een korte aanduiding per doelstelling moge
dit verduidelijken.
De economische groei heeft in het beleid altijd een vooraanstaande plaats ingenomen, maar wordt in de jaren zeventig
bijgesteld in de richting van selectieve groei 19). Sociale en
menselijke kosten en nadelen van onbeperkte groei waren in
ons stelsel van maatschappelijke voortbrenging kennelijk
onderschat. In 1976 verschijnt de regeringsnota over de
selectieve groei, met als hoofdthema’s de continuiteit en de
selectiviteit. Ten aanzien van de continuiteit is de centrale
doelstelling volledige en volwaardige werkgelegenheid; bij de
selectiviteit gaat het erom dat de belangen van milieubehoud,
zuinig beheer van grondstoffen en energie, ruimtelijke ordening, alsmede betere kansen voor de ontwikkelingslanden
beter tot hun recht komen. Deze bijsturingen zijn inmiddels al
weer overschaduwd door het verschijnsel dat nationaal en
internationaal de groei zelf ernstig stagneert.
De doelstelling van de werkgelegenheid heeft eveneens
wijzigingen ondergaan. Vanuit een aanvankelijk kwantitatief
gerichte benadering -maximale of volledige werkgelegenheid – is men zich in de loop der jaren meer gaan richten op
ESB 24131-12-1980

optimale of volwaardige werkgelegenheid. Daarbij kregen
elementen als zelfontplooiing, het dragen van maatschappelijke verantwoordelijkheid en ruimte voor het kiezen van een
beroep, werkkring of arbeidsplaats in overeenstemming met
persoonlijke voorkeur en geschiktheid meer aandacht 20).
Ook op deze punten onderging het min of meer kwalitatief
gerichte denken inmiddels sterk de invloed van de afnemende
werkgelegenheid als gevolg van de verslechterende economie.
Methoden om door arbeidstijdverkorting en spreiding van
werk (deeltijdarbeid, flexibele werktijden) de beschikbare
werkgelegenheid over meer mensen te verdelen gingen de
aandacht vragen.
De doelstelling van een redelijke inkomensverdeling heeft
eveneens regelmatig de aandacht gehad. De opbouw en
instandhouding van het stelsel van sociale voorzieningen, de
verschillende vormen van loonpolitiek, de Interimnota inkomensbeleid 1975, het SER-advies over enkele grondslagen voor een redelijk inkomensbeleid 21) en de adviesaanvrage aan de SER over een Raamwet op de inkomensvorming
van juni 1979 zijn alle belangrijke aspecten van deze doelstelling.
Van essentiële betekenis voor de feitelijke inkomensverhoudingen zijn momenteel de gegroeide koppelingsmechanismen. Hiermee is de gehele inkomensvorming doortrokken.
Te noemen zijn o.a. het trendbeleid voor ambtenaren en
werknemers in de non-profitsector, het volgen van uitkeringen van nietactieven van de loonontwikkeling van de
actieven op basis van de Wet aanpassingsmechanismen en de
koppeling van lonen aan prijzen via het systeem van de
automatische prijscompensatie. Deze koppelingsmechanismen hebben tot gevolg dat de inkomensvorming voor verschillende groeperingen in de maatschappij sterk afhangt van
en gebonden is aan die van anderen. De sterk verminderde
groei van het nationale inkomen tegenover de voortgaande
groei van het aantal uitkeringsgerechtigden doet de vraag van
de betaalbaarheid steeds duidelijker stellen.
De doelstelling van een stabiel prijsniveau is in 1956
expliciet als voorwaarde geformuleerd voor het bereiken van
de andere doeleinden. In het advies van 1966 werd inflatiebestrijding echter ook als een waarde op zich beschouwd 22).
Inflatie is immers niet alleen een economisch maar ook een
maatschappelijk kwaad. Het brengt op geheel willekeurige
wijze veranderingen aan in de inkomens- en vermogensverhoudingen, het bevordert de afwentelingstendenzen, stimuleert de vlucht in het zwarte circuit en ondergraaft daarmede
het vertrouwen van de mensen in de eerlijke werking van de
maatschappelijke structuur.
De doelstelling van een evenwichtige betalingsbalans is
door de jaren heen een vast punt gebleven, omdat deze steeds
als een belangrijke maatstaf werd gezien voor de kwaliteit van
onze economische relaties met het buitenland. Gelet o p de
procentuele omvang van onze im- en export in verhouding tot
het nationaal produkt is deze evenwichtigheid van bijzonder
grote betekenis. De gedachtenwisselingen over deze doelstelling hebben zich dan ook vooral bewogen binnen het kader
van haar prioriteit in verhouding tot de andere doelstellingen.
–

17) SER, Advies inzake de in de naaste toekomst te voeren loon- en
~riisoolitiek.
Den Haae. 195 1.
18) SER, ~ & o o r inzake een onderzoek van de economischesituatie
t
in Nederland, Den Haag, 1956.
19) Nota inzake de selectieve groei, Den Haag, juni 1976. SER,
Advies inzake een aantal aspecten van het sociaal-economische
structuurbeleid in de periode 1975- 1980. Den Haag, 1976.
20) SER, Advies over doeleinden en strategie van een srrucrureel
werkgelegenheidsbeleid, Den Haag, 1976.
21) SER, Advies inzake enkelegrondslagen van een beleidgericht op
redelijke inkomensverhoudingen. Den Haag, 1978.
22) SER, Advies inzake mogelijkheden ter bestrijding van inflatie.
Den Haag, 1966.

1

,

‘

Ontwikkelingen in de doelstellingen
Tot welke conclusies leidt deze summiere evaluatie van de
sociaal-economische doelstellingen? In de eerste plaats is te
constateren dat het denken over deze doelstelling zich meer is
gaan richten o p kwaliteit en rechtvaardigheid naast kwantiteit. Deze ontwikkeling staat in nauw verband met die welke
zich in algemene zin heeft voorgedaan op het terrein van
participatieve democratie, dat wil zeggen in het meewerken
aan de besluitvorming. Met name in de jaren zestig zijn in alle
geledingen van de samenleving, nationaal en internationaal,
golven van democratisering te constateren geweest. Kerken,
onderwijsinstellingen, maatschappelijke organisaties, politieke partijen en het bedrijfsleven zijn daarbij intensief betrokken geweest. Daarbij zijn ook nieuwe waardenen normen een
rol gaan spelen, die vooral betrekking hebben op de kwalitatieve aspecten van onze samenleving, op de kwaliteit van het
bestaan. Men denke in dat verband aan vraagstukken als de
gerechtvaardigdheid van oorlog (kernwapens), de leefbaarheid van de wereld (milieu), d e werkbaarheid van het produktieproces (arbeidsomstandigheden), de betrokkenheid met de
derde wereld (ontwikkelingssamenwerking), het overmatig
gebruik van grondstoffen (energie) in het licht van de grenzen aan de groei, naast vele andere onderwerpen.
Een tweede factor betreft de wijziging van de economische
situatie en de betekenis daarvan voor de doelstellingen. Ten
gevolge van een aantal ontwikkelingen (energiecrisis, internationale monetaire crisis, opkomst nieuwe industriële landen,
veranderingen in het patroon van de wereldhandel enz.) is de
groei van de economie sterk vertraagd, met alle gevolgen van
dien voor de werkgelegenheid, de collectieve uitgaven en de
besteedbare inkomens. De versobering (Club van Rome) die
in de discussie over d e kwaliteit van het bestaan reeds werd
nagestreefd als doel, werd daarmee een feitelijk en onontkoombaar gegeven.
Een gevolg is dat de vraag hoe de groei moet worden
aangewend, naar de achtergrond is verschoven en de vragen
hoe de niet-groei moet worden gedeeld en wie de gevolgen
daarvan moeten dragen, midden in de belangstelling zijn komen te staan. Deze ingrijpende verandering in de sociaaieconomische situatie heeft in het beleid nog onvoldoende
vertaling gevonden. Bovendien heeft zij nog onvoldoende
doorgewerkt in de attitude van de samenleving en heeft zij
geleid tot frustraties in de politieke en maatschappelijke
besluitvorming, die nog o p de voorbije perspectieven teerde.
In plaats van het verwezenlijken van nieuwe waarden,
waartoe een voortdurende groei ons in staat stelde, zijn we nu
door een materiële stilstand gedwongen tot matigen en inleveren. De ontwikkeling naar een grotere deelname aan de
democratische besluitvorming (participatieve democratie),
die aanvankelijk onstuimig en in een latere fase wat meer
geordend verliep, sloeg om in haar tegendeel. Individuen en
groepen zijn zich gaan richten op behoud van de eigen positie
en vervallen tot ,,doemdenkenw over de toekomst.
Hoe nu verder?
Minister van Sociale Zaken Albeda, heeft in de Memorie
van Toelichting bij de begroting 1981 23) een grondige analyse gegeven van de huidige verzorgingsmaatschappij, die zoals
hij aangeeft, tevens een maatschappij van zorgen is geworden.
Albeda gaat daarbij ook in op de bestuurbaarheid van de
sociaal-economische orde. Als belangrijk aspect noemt hij de
gemengde besluitvorming waarin de werking van de markt,
het overleg, de sociale machtstrijd, alsmede de overheidsbeslissingen met elkaar verstrengeld zijn 24).
De vrijheid van vorming van pressiegroepen, een democratisch goed van de allerhoogste orde, zo stelt hij, moet worden
ingebed in een structuur van besluitvorming, die twee kwaden
vermijdt. Enerzijds moet een versplintering in tegenstrijdige
belangen, waardoor het beleid wordt verlamd, worden voorkomen, en anderzijds moet een te sterke concentratie op het

centrale niveau worden tegengegaan 25). Deze probleemstelling en analyse vormen een goed startpunt voor de vraag: hoe
nu verder met de sociaal-economische ontwikkeling en met
het beleid? Bij de beantwoording daarvan zullen twee wegen
moeten worden gevolgd. De ene weg moet ons brengen tot een
herijking van de sociaal-economische doelstellingen, de andere weg tot een nieuwe structuur van besluitvorming die ervoor
moet zorgen dat in onze sociaal-economische orde met zijn
vele belangengroeperingen een effectief beleid tot stand kan
komen om de grote vraagstukken van vandaag en morgen aan
te pakken.
Aan de sociaal-economische doelstellingen is hiervoor
reeds aandacht besteed. Daarbij kwam naar voren, dat zij in
de loop der jaren wel zijn bijgesteld in meer kwalitatieve
richting, maar niet grondig herzien. Daarvoor was ook geen
aanleiding, omdat in de perioden van expansie alle doelstellingen redelijk konden worden verwezenlijkt en konden
worden gefinancierd uit de ruimte, die van jaar tot jaar
aanwezig was. Deze situatie is grondig veranderd. De
economische groei is geen vanzelfsprekendheid meer en de
Nederlandse produkten lijken hun afstemming op de bovendien traag groeiende wereldmarkt enigszins kwijt te zijn,
terwijl de diverse automatismen in de maatschappij grote
financiële lasten veroorzaken die nauwelijks te dragen zijn.
Voor een nieuwe aanpak is dan ook nodia dat de sociaaleconomische doelstellingen opnieuw worden geanalyseerd,
geformuleerd en geordend. O p die manier kan inhoud worden
gegeven aan een nieuw sociaal-economisch beleid dat is
toegesneden op de problemen van de jaren tachtig. In dit
verband kan worden vermeld dat de Commissie Economische
Deskundigen van de SER het initiatief heeft genomen tot een
bezinningóp het fenomeen van de economische groei en op de
effecten daarvan voor de overige sociaal-economische doelstellingen.
De doelstellingen voor het sociaal-economisch beleid en de
noodzakelijke herijking daarvan kunnen niet los worden
gezien van de structuur van de besluitvorming. Doel en
middelen beïnvloeden elkaar immers steeds. Dat geldt zeker
ook voor de vraagstukken op sociaal-economisch terrein.
Indien geen globale overeenstemming over de sociaaleconomische doelstellingen bestaat, leiden overlegstructuren
niet tot een concrete en gerichte beleidsaanpak, hoe mooi en
democratisch de overlegstructuren ook zijn. Anderzijds geldt
dat voor consensus over de doelstellingen een permanente
overlegstructuur nodig is omdat anders geen vertaling in
effectief beleid plaatsvindt.

–

–

De besluitvorming
Om te komen tot een effectief, toekomstgericht beleid is,
naast een herijking van de doelstellingen, sturing van de
besluitvorming vereist, waarbij wordt uitgegaan van inzicht in
de situatie, ordening van de doelstellingen, uitwerking van
alternatieve mogelijkheden en vormgeving aan instrumenten
waarmee de doelstellingen kunnen worden verwezenlijkt. Een
periodiek opgesteld, indicatief plan dat op hoofdzaken de
kwantitatieve ontwikkeling van de economische grootheden
en de verbanden hiertussen beschrijft, zou het uitgangspunt
kunnen zijn:
..Reeds het woord indicatief wijst er op, dat het niet de bedoeling is
om op die wijze te komen tot de opstelling en uitvoering van een gedetailleerd, kwantitatief uitgewerkt structuurplan. Reedsdeopenheid
van onze economie en de verstrengeling met die van andere landen
verhinderen dit. Het beleid zou er derhalve meer op gericht moeten
zijn te komen tot een kwalitatieve omschrijving der doelen met een
kwantitatieve afstemming van de meetbare grootheden, opdat van
een consistent geheel sprake zal zijn. Zo is b.v. een kwantitatieveafstemming van de beoogde ontwikkeling van de vrij beschikbare
inkomens in de particuliere sector enerzijds en de beoogde ontwikkeling van de fiscale en premiedruk in de collectieve sector anderzijds
noodzakelijk” 26).
23) Zie aldaar, blz. 4
24) Idem, blz. 12.
25) Idem, blz. 13.

Met andere woorden, het indicatief plan zal het kader
moeten bieden voor een sociaal-economische politiek, die
door globale en gerichte beïnvloeding sturing geeft aan de
vorming, verdeling en besteding van het nationale inkomen.
Het opstellen van een dergelijk raamplan voor de middellange termijn, het doen van keuzen voor een bepaalde economische politiek en de realisering daarvan vragen om een
zorgvuldige wijze van voorbereiding en besluitvorming. In de
maatschappelijke orde waarin wij leven, betekent dit dat
ruimte wordt gegeven aan de participatie vanuit de sociaaleconomische en maatschappelijke groeperingen en dat recht
wordt gedaan aan regering en parlement als hoogste regelgevers voor het sociaal-economische bestuur van het land.
Aanvaarding van deze uitgangspunten biedt de grootst mogelijke waarborg voor de effectiviteit van de gedane keuzen en
grondvest het geheel in ons staatkundig bestel.
Hoe kan een daarop gerichte besluitvorming worden gestructureerd? De huidige sociaal-economische overleg- en
adviesinstituten op centraal niveau zijn de Stichting van de
Arbeid en de SER. Het ligt voor de hand dat bij de vaststelling
van hun plaats in de geschetste procedure het karakter van
deze instellingen bepalend is. De Stichting vande Arbeid is van
privaatrechtelijke aard, omvat alleen centrale organisaties
van werkgevers en werknemers en richt zich vooral op het in
vertrouwelijke sfeer bespreekbaar maken van en onderhandelen over sociaal-economische vraagstukken, die op centraal
niveau hen en hun onderlinge verhoudingen raken. De SER is
een publiekrechtelijk orgaan, omvat naast de vertegenwoordigers van de centrale organisaties van werkgevers en werknemers ook kroonleden uit de belangrijkste wetenschappelijke
en politiek-maatschappelijke stromingen en beraadt zich in de
openbaarheid over het sociaal-economische beleid van de
regering.
In de lijn van de eigenaard van resp. de SER ende Stichting
van de Arbeid, heeft de SER tot taak aan deze besluitvorming
op sociaal-economisch terrein in adviserende zin deel te
nemen, voor zover het gaat om vraagstukken met een nationale en publieke dimensie. De Stichting van de Arbeid
vervult met name een functie voor het op centraal niveau
bespreken van vraagstukken voor zover die liggen binnen de
directe werkingssfeer van de centrale organisaties van werkgevers en werknemers. Hiervan uitgaande ligt het in de rede, dat
de SER wriodiek het indicatief raamplan voor de middellange termijn opstelt en als advies aan de regering uitbrengt.
Dit raamadvies zal tevens een analyse en beleidsaanbevelingen moeten bevatten over de wederzijdse afstemming van en
de coördinatie tussen de marktsector en de collectieve sector.
Deze afstemming is nodig in verband met de steeds sterker
geworden wederzijdse beïnvloeding en onderlinge afhankelijkheid van beide sectoren. De ontwikkeling van de moderne
industriële maatschappij heeft, naast de verantwoordelijkheid
van de overheid voor de collectieve sector, geleid tot een
toenemende overheidsverantwoordelijkheid voor -en bemoeienis met – het wel en wee van de particuliere sector.
Voorts bracht de verantwoordelijkheid van de overheid voor
de repercussies van de groei van de collectieve sector – met
name voor de uitbreiding van de collectieve voorzieningen voor de werking van de marktsector met zich, dat deze
repercussies in het overheidsbeleid worden betrokken en
verdisconteerd.
Een coördinerende taak bij deze advisering op nationaal
niveau bestaat eveneens ter zake van het beleid met betrekking tot de diverse sectoren van de volkshuishouding: de
primaire, secundaire, tertiaire en kwartaire sector. Dit betreft
de effecten van zowel het macro-economische, het functionele-, het facetten- als het sectorstructuurbeleid voor deze
sectoren. In dat verband dient de SER de algemene en
specifieke steunverlening periodiek te evalueren en te onderzoeken of te verlenen faciliteiten en op te leggen heffingen
voldoen aan de norm van marktconforme overheidsinterventie ter versterking van de marktsector en ter verwezenlijking
van de gestelde sociaal-economische doeleinden. Voor zover
de coördinatie tussen en binnen de sectoren en de afstemming
ESB 24131-12-1980

van de beleidsinstrumenten ook betrekking hebben op het
mesoniveau, ligt het op de weg van de SER deze te bevorderen
door het opstellen en geven van regels voor op dat niveau
adequate informatie- en overlegstructuren (vgl. de fusiecode).
Indicatief middellange-termijnplan
Uitgaande van de bovengenoemde uitgangspunten zou de
te volgen procedure als volgt kunnen verlopen:
jaarlijks stelt de SER een raamadvies op voor het sociaaleconomische beleid voor de middellange termijn zoals
hiervoor is aangegeven. Dit raamadvies zal tijdig in het
voorjaar gereed moeten zijn;
na vaststelling van het raamadvies in de SER vindt over dit
advies een gedachtenwisseling plaats met de regering. Een
dergelijk geïnstitutionaliseerd tripartiete overleg, dat
mede door inschakeling van het SER-secretariaat een
meer permanent en frequent karakter zal hebben dan het
huidige ad-hoc-overleg in het najaar, draagt geen onderhandelingskarakter; de verschillende onderdelen van het
advies een gedachtenwisseling plaats met de regering.
Een dergelijk geïnstitutionaliseerd tripartiet overleg, dat
mede door inschakeling van het SER-secretariaat een
de regering bepaalt binnen een zekere termijn haar standpunt ten opzichte van het advies en brengt dit ter kennis
van het parlement;
regering en parlement bespreken het advies en het regeringsstandpunt. In dit gemeen overleg zal het indicatief
middellange-termijnplan voor het sociaal-economische
beleid op nationaal niveau -en daarmede de verdeling
van de economische groei tussen de collectieve en de
marktsector – zijn definitieve gestalte krijgen;
de regering geeft in de Miljoenennota en in de begrotingen
bij de opening van de Staten-Generaal de uitwerking van
het op korte termijn te voeren sociaal-economische beleid
binnen het kader van het vastgestelde middellange-termijnplan.
In de Stichting van de Arbeid c.q. de bedrijfstakken en
ondernemingen vinden dan overleg en onderhandelingen
plaats over de invulling van het sociaal-economische beleid in
het bedrijfsleven binnen het nationale sociaal-economische
kader, zoals dit op grond van de hierboven geschetste procedure is voorbereid en vastgesteld. Deze besluitvormingsprocedure plaatst de uitwerking van het sociaal-economische
beleid aldus in een centraal, door regering en parlement
aangegeven kader.
In zeker opzicht bestaat hier een parallelliteit met de ideeën
van Van den Doel, Tinbergen en De Galan 27). De vergelijking houdt op, waar Van den Doel c.s. de loonvorming zelve
aan de parlementaire besluitvorming willen onderwerpen
(democratische dwang). In het hierboven uiteengezette systeem blijven de sociale partners de nodige onderhandelingsvrijheid behouden, zowel op immaterieel gebied als op dat van
de loonvorming. Wel is sprake van een beperking van de
onderhandelingsruimte, omdat die is afgeleid van het door
regering en parlement aangegeven kader 28). Daar staat
tegenover dat die beperking ook nu al geldt, maar wordt
ingebracht wanneer de onderhandelingen op bedrijfstaksniveau al ver zijn gevorderd. En daarmee wordt geen recht
gedaan aan een zorgvuldige besluitvorming en ontstaat
ineffectiviteit en frustratie.

26) Zie noot 7.
27) J. van den Doel, C. de Galan en J. Tinbergen. Pleidooi voor een
geleide loonpolitiek, ESB, 17 maart-1976, blz. 264e.v. en I september
1976, blz. 828 e.v.

Het beleid voor de jaren tachtig
Zonder o p de herformulering van de sociaal-economische
doelstellingen vooruit te lopen, kan men zich afvragen of er
voldoende gronden zijn om in een verandering van het getij te
geloven. Hoe liggen de mogelijkheden voor een economisch
herstel7 Materieel bezien is de toekomsthet zonder perspectief. In het rapport Facing thefuture van de O E C D wordt een
grondige analyse gemaakt van deze toekomstmogelijkheden
voor de gehele wereld. In fysieke zin bestaan er volgens dit
rapport geen grenzen aan d e groei, die binnenkort zullen
worden bereikt. Wel liggen er grote vraagstukken in de
overgang naar een andere fase in de ontwikkeling van de
wereldeconomie en zal met name de besluitvorming om het
haalbare te realiseren nationaal en internationaal zeer moeilijk zijn.
Voor ons land zijn de perspectieven vrij somber. De
collectieve uitgaven zijn wat onoverzichtelijk, onbestuurbaar
en onbeheersbaar geworden en de financieringstekorten van
de overheid zijn wat onverantwoord hoog opgelopen. De
betalingsbalans is wat ontwricht en de economische structuur
is wat geërodeerd. De industrie is hier en daar wat verouderd
en de verhouding tussen eigen en vreemd vermogen in de
ondernemingen is wat verloederd. Het arbeidsethos is wat
verschraald en de overlegstructuren zijn wat verkrampt. Al
met al niet zonder meer bemoedigende constateringen. Toch
behoeven de vooruitzichten geenszins als compleet hopeloos
te worden gekarakteriseerd. De infrastructuur van Nederland
kan immers positief worden gewaardeerd: de geografische
ligging, het geheel van verkeersvoorzieningen, het bestuurlijke kader, de stand van de wetenschap bieden een goede
omgeving voor een nieuwe aanpak. Ook onze nationale
balansposten staan voor een groot deel aan de goede zijde van
de balans. We hebben een beroepsbevolking, die hoogwaardig van opleiding en ervaring en breed van samenstelling is en
we hebben de rijkdom die het aardgas ons geeft. Met andere
woorden: stuk voor stuk mogelijkheden om de uitdaging voor
de jaren tachtig te kunnen beantwoorden. Wel is het onvermijdelijk, dat een aantal sociale eneconomische keuzen wordt
gemaakt. De belangrijkste zijn de volgende.
Ten eerste zullen de extra baten uit het aardgas moeten
worden bestemd voor vernieuwing van onze economie en
aldus voor versterking van het produktiepotentieel, in plaats
van, zoals tot nu toe, voornamelijk in een nietdirect produktieve of consumptieve sfeer te verdwijnen. Zoudenalleende uit
de verwachte prijsstijgingen verkregen extra baten hiervoor
worden bestemd, dan zou het – zoals uit tabel 3 blijkt – in
1981 al gaan o m f. 2,7 mrd., in 1982 om f. 4,6 mrd. e n in 1983
om f. 6,3 mrd. (De totale Marshall-hulp in de periode
1948- 1954 bedroeg f. 3,6 mrd.). Gezien d e moeilijke positie
van onze economie is er thans meer dan ooit aanleiding deze
middelen in een fonds voor heroriëntatie en vernieuwing van
de economische structuur en ter versterking van d e toekomstige energievoorziening, en aldus tot verbetering van de zorgwekkende werkgelegenheidssituatie. af te zonderen. Dit fonds
zou gezamenlijk beheerd kunnen worden door de overheid.
werknemers en werkgevers.
Een tweede belangrijk punt, dat ook een hoofdthema is in
het rapport inzake de Nederlandse industrie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid 29) en in het
rapport van de Commissie van Economische Deskundigen 30), is dat onze industrie – ook kwalitatief -een doelgerichte impuls krijgt. In 1975 wees ik hier reeds op:

,,Het nieuwe sociaal-economische structuurbeleid zal een versterking
van de industriële sector en een uitbreiding van de dienstensectorals
basis van onze welvaart, welzijn en werkgelegenheid krachtig dienen
te bevorderen.. . Wij staan nu voor de taak tijdig dit produktiepotentieel uit te bouwenen te versterkenteneinde in dejaren tachtig te
beschikken over een goed ingevoerde en krachtige industrie van
concurrerend formaat. Hiervoor zal ons land de mogelijkheden
moeten gebruiken, die de technische vooruitgang en de onderwijsontwikkeling bieden” 3 1).

De industrie in brede zin moet de produkten en diensten
leveren, die onze economische verhouding met het buitenland
in evenwicht kunnen houden. Bij een invoer van ca. 50% van
ons bruto nationaal produkt en een overeenkomstige omvang
van de uitvoer, waardoor ons land voor een groot deel van de
vorming van het nationaal inkomen afhankelijk is van het
buitenland, is dit een conditio sine qua non. Voor de ontwikkeling van een daarop gericht beleid zou een Raad voor de
Industriepolitiek moeten worden opgericht die de regering
hierover adviseert. Het ligt voor de hand deze raad in te
passen in het kader van de SER. O p deze wijze wordt niet
alleen de -door de WRR bepleite – noodzakelijke inbreng
van deskundigen gewaarborgd, maar kan tevens als resultante
van de wederzijdse beïnvloeding van wetenschap en praktijk,
worden bereikt dat het te ontwikkelen industriebeleid gedragen wordt door vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers.
De Raad voor de Industriepolitiek zou daarbij tevens een
coördinerende rol kunnen vervullen tussen de diverse sectorenlbedrijfstakken 32). In dat verband is denkbaar dat de
Raad op mesoniveau verzamelde en uitgewerkte gegevens,
visies en perspectieven van de sectoren toetst, hierover selectief adviseert en aldus als ,,zeef’ fungeert bij het van overheidswege toekennen van functionele en sectorale steun en
van financiële faciliteiten voor innoverende en speerpuntactiviteiten en voorts een begeleidende taak vervult bij de concrete uitvoering van het door de regering en parlement vastgestelde beleid.
Een derde hoofdpunt, en de daaraan verbonden keuze- en
prioriteitenstelling, houdt verband met de noodzaak van het
opnieuw formuleren van plaats en functie van de collectieve
sector in onze nationale economie. Dit veronderstelt tevens
een bezinning o p de grondslagen van ons sociale-voorzieningenstelsel en de betaalbaarheid daarvan op basis van een
structurele meerjarige budgettering. Daarbij ware aan te
sluiten bij een aan het eind van de jaren zestig gestarte
advisering door de SER over de programmering van de
sociale zekerheid 33).
Bij de genoemde hoofdpunten van het ,toekomstige beleid
zal de bestrijding van de werkloosheid centraal moeten staan.
Daarbij zal gekozen moeten worden voor een beleid op twee
sporen. Aan de ene kant zal alles erop moeten zijn gericht de
industrie als belangrijke drager van werkgelegenheid weer
gezond te maken. De hiervoor aangegeven keuzen hebben

28) Dit door het parlement en de regeringaangegeven kader zou voor
het bedrijfsleven een taakstellend karakter dragen, in die zin dat b.v.
mutaties in het looninkomen en de overige personele inkomens die
het streefcijfer overschrijden, niet zonder gevolgen blijven. In het in
1979’doorde SER uitgebrachte advies over het sociaal-economische
beleid op middellange termijn wordt daaromtrent het volgende
gesteld: ,,Wordt gekozen voor een grotere initiële loonsverhoging
(dan de kosten- en produktiviteitsontwikkeling en daarmee de internationale concurrentiepositie toelaat), dan dient deze gepaard te gaan
met een overeenkomstigeverlaging van de sociale werkgeverspremies
en een hiermee in overeenstemming zijnde aanpassingvan de ontwikkeling van het niveau van de collectieve voorzieningen” (blz. 37).
29) Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Plaats en
toekomst van de Nederlandie industrie, Den Haag, 1980.
30) CED, Rapport over het Nederlandie concurrentievermogen,
SER, Den Haag, 1980.
31) Zie noot 7.32) Dr. P. E. de Hen stelt dat het merkwaardig is ,,dat een van de
voorlopers van de SER, de vooroorlogse Economische Raad, veel
meer aandacht geschonken heeft aan sectorale problemen, terwijl ook
de Hoge Raad van Arbeid, een andere voorloper, er wel mee bezig is
geweest. Beide organen studeerden op de gewenste verdere industrialisatie”. Zie P. E. de Hen. Actieve en reactieve indu~trialisariepoliriek in Nederland. Amsterdam, 1980. Overigens heeft de SER zich
niet geheel van studies over dit onderdeelvanhet sociaaI-xonomische
beleid onthouden. Vgl. b.v. SER, Rapport inzake sectorstructuurpolitiek, Den Haag, 1969.
33) SER. Eerste advies over de programmering van de sociale verzekering op middellange termijn, Den Haag, 1970. Het tweede advies
.<
werd uitgebracht in 1972.

daar direct of indirect alles mee te maken. Voor zover het
aantal arbeidsplaatsen voorlopig nog onvoldoende blijft voor
de -tot 1985 met 50.000 manjaren per jaar – toenemende
beroepsbevolking zal tegelijkertijd moeten worden gekozen
voor een verdeling van werkgelegenheid, bv. door arbeidstijdverkortende en arbeidstijdspreidende maatregelen, zoals deeltijdarbeid en flexibele werktijden. Voorwaarde is echter, dat
een dergelijk beleid financieel verantwoord en uit arbeidsmarkt- en bedrijfs~r~anisatorisch
oogpunt tevens mogelijk is.
Naast de genoemde hoofduunten OU het materiële vlak zal
aan de andere kant het toekomstbeleid ook een belangrijk
basisspoor op het immateriële vlak moeten inhouden. Dat
betreft de wijze, waarop vanuit een brede betrokkenheid van
de sociale partners, de beoogde doelstellingen worden nagestreefd. Uitgaande van de huidige situatie is het duidelijk dat
ieder zijn deel zal moeten inbrengen om de noodzakelijke
structurele verbeteringen te bereiken. In onze samenleving
met haar eigentijdse waarden en normen van inspraak en
medezeggenschap betekent dit dat men zich gekend zal
moeten weten in deze gezamenlijke aanpak en in de offers die
hierbij zullen worden gevraagd. Velen dragen het risico van de
goede en kwade kansen van de ontwikkelingen, bij kwade
kansen in de vorm van werkloosheid. Deze ,,risico-aansprakelijkheid” vormt de rechtsgrond voor het betrokken zijn bij
het meewegen en meebepalen van de beleidsakernatieven.
Wel zal de organisatie van de besluitvorming en de medeverantwoordelijkheid zo moeten zijn dat de flexibiliteit en
effectiviteit van het beslissen en besturen gewaarborgd blijven.
Hiervan uitgaande zullen op de verschillende niveaus van
besluitvorming – macro, mes0 en micro – werkgevers en
werknemers door middel van hiervoor bestaande of te creëren
adequate overlegstructuren samen moeten bezien wat sociaal
en economisch moet en kan. Daarbij zullen zowel de beperkingen in de inkomensvorming als de toekomstmogelijkheden voor de werkgelegenheid punten van gezamenlijke besprekingen vormen.

Slotbeschouwing
De periode 1963- 1980 werd gekenmerkt door een groot
aantal belangrijke ontwikkelingen op sociaal-economisch en
maatschappelijk gebied. Economisch gezien ging het ons een
groot aantal jaren voor de wind, waardoor de welvaartsstaat
gestalte kreeg en vervolgens evolueerde tot verzorgingsstaat.
In deze periode ontwikkelde ook de EG zich steeds verder.
Op vrijwel alle terreinen van het sociaal-economisch leven
kwam nieuwe wetgeving tot stand, zoals o p het gebied van de
sociale zekerheid, ondernemingsrecht, arbeidsrecht, loonvorming en consumentenbeleid. Ook werd de fusiecode ontwikkeld. Door de energiecrisis in dejaren zeventig ontstond grote
belangstelling voor het energiebeleid, waarin de rijkdom van
ons aardgas nog steeds een belangrijke plaats inneemt.
Halverwege de jaren zeventig begon zich, zowel internationaal als nationaal, onder meer onder invloed van de
prijsexplosie van energie, een steeds slechtere economische
situatie af te tekenen. Het begrip groei sloeg om in termen als
bezuiniging, matigen en inleveren, zowel voor de collectieve
als voor de particuliere sector. Intussen nam de werkloosheid
een dramatische omvang aan.
Kijkend naar de toekomst lijkt een herijking van de sociaaleconomische doelstellingen gewenst en dient de noodzaak
voor nieuwe vormen van sociaal-economische besluitvorming
zich aan. Hierin zal het antwoord moeten worden gezocht
voor een evenwichtige en effectieve oplossing van de grote
sociaal-economische vraagstukken van de jaren tachtig.
Het perspectief voor een nieuwe sociaal-economische orde
en de kansen voor een industrieel reveil zijn nog aanwezig.
Mits we bereid zijn gezamenlijk een aanpak te kiezen waarmee wij de ons overweldigende problemen te lijf kunnen, met
behoud van die wezenlijke zaken die we in de jaren na de
tweede wereldoorlog tot op heden gezamenlijk en met veel
inspanningen hebben opgebouwd.
Als we verder kijken en we ontwaren de sombere vooruit-

ESB 24131-12-1980

zichten voor de toekomst, mondiaal en niet minder nationaal,
dan moeten we verzuchten: fijn is anders. We kunnen, o p
weg naar een miljoen en meer onvrijwillig nietactieven (in
WW en WAO), doormodderen of duwen samen te werken
zoals na 1945 met zoveel succes is gebeurd. We hebben nu
meer instrumenten dan toen voorhanden om uit de problemen te komen. Laten we die gezamenlijk en in harmonie
gebruiken.
J.W. de Pous
Appendix. Sociaal-economische kroniek van jaar tot jaar
Overeenstemming over de invoering van een minimumloon
van f. 100 per week. Niet-looninkomens stijgen met 4%;
loonsom per werknemer in de bedrijven stijgt met 8%. Invoering AKW.
Stijging loonvoet bedrijven bedraagt 15%. bij de overheid
20% (Toxopeus-ronde); matiging materiële overheidsuitgaven, restrictief prijsbeleid.
Verlaging loon- en inkomstenbelasting per I juli 1965. Het
bruto nationaal produkt groeit met 5%, de arbeidsmarkt blijft
gespannen. EG-effect wordt voelbaar. Invoering Algemene
bijstandswet (ABW). Invoering WWV en sociaal minimum in
AOW/AWW.
Overbesteding en monetaire spanning. Instelling stelsel van
centrale financiering. Volume van investeringen bedrijven
stijgt met 8,5%. Vervanging ziekenfondsbesluiten door Ziekenfondswet.
Suez-crisis. Kentering van het economisch getij; volume
investeringen loopt terug, werkloosheid stijgt tot 85.000
personen. Verlaging discontovoet. Opheffing kredietrestricties. Invoering van de WAO, herziening ZW en WW.
Wereldhandel neemt toe met 12%, investeringen stijgen met
9,5%. De arbeidsinkomensquote loopt terug naar 75,5%.
Invoering AWBZ.
Voortduren van conjuncturele hausse. Werkloosheid loopt
terug naar 62.000 personen, prijsstijging particuliere consumptie loopt op tot 7%. Invoering BTW. Invoering WSW.
Looneisen in Rotterdamse haven leiden tot een landelijke
f. 400-golf. Inflatiecorrectie. Volumeconjunctuur slaat om in
prijsconjunctuur. Begin optrekking AOW tot netto-minimumloon.
Loonstijging ca. 13,5%, prijspeil particuliere consumptie
stijgt met 7%. Afremming van de bestedingen via de wiebeltax. Invoering O-circuit.
Groeiende aandacht voor prijs- én loonbeleid. Geregistreerde
arbeidsreserve bedraagt 120.000 personen. De investeringen
dalen met 8%.
Totstandkoming centraal akkoord. Arabische landen besluiten tot beperking olieproduktie. Invoerprijspeil stijgt met
7,5%.
Het invoerprijspeil ,,explodeertwmet een stijging van 34%.
Het beleid raak in de klem van de onmogelijkheid te stimuleren, bij oplopende werkloosheid. Overschot van f. 4.0 mrd. op
lopende rekening.
Geregistreerde arbeidsreserve loopt op tot 206.000 personen.
Nationale ontwikkeling blijft sterk. Groei collectieve sector
wordt voelbaar.
Werkloosheid loopt hardnekkig op, geregistreerde arbeidsreserve bedraagt 224.000 personen. Recordoverschot op lopende rekening f. 6.5 mrd. Invoering AAW.
Afbrokkelende uitvoer wordt gecompenseerd door expansie
binnenlandse bestedingen. Financieringstekort van de totale
overheid bedraagt 4,0% op kasbasis.
‘

Saldo op lopende rekening van de betalingsbalans slaat om
in een tekort van f. 2.5 mrd.
Tweede oliecrisis. Volume particuliere consumptie stijgt
slechts met 2,5%. Financieringstekort op kasbasis loopt op tot
5,5%. Zeer hoge reële rente.
Toepassing Wet op de loonvorming. De voor het aardgas e.d.
gecorrigeerdearbeidsinkomensquotezal waarschijnlijk oplopep tot ,93,5%. Uitbreiding AKW tot kinderbijslag vanaf
eerste kind. Wet aanpassingspiechanismen minimumloon/
sociale uitkeringen.