Uitvoering overheid zucht onder web van complexiteit

Schulz, M. (2024) ESB, 109(4833), 198-199. Download [130,61 kb]

Wie aan falen van overheidsuitvoering denkt, denkt waarschijnlijk meteen aan de kinderopvangtoeslagenaffaire. Daar zouden we inmiddels lessen uit moeten hebben getrokken, maar Renske Leijten, voormalig SP-Kamerlid en een van de belangrijkste waakhonden als het ging om het blootleggen van het toeslagenschandaal, merkt in deze ESB op dat daar nog weinig sprake van is.

Volgens Leijten gaat er nu in de afhandelingsfase “onnodig veel geld naar de uitvoering, het advies en juridisch getouwtrek”, met de totale kosten voor de hersteloperatie geraamd op negen miljard, met een mogelijke uitloop tot zelfs veertien miljard (NOS, 2024). De ex-politica vindt het onbegrijpelijk dat het wel mogelijk blijkt om de te behalen targets met fraude-businesscases te berekenen, maar dat het niet lukt om tot een doelmatige en snelle compensatie voor de gedupeerden te komen. Ze pleit in deze ESB dan ook voor een ‘Gideonsbende’ van ambtenaren, economen, cijferaars en moralisten die een vorm van compensatie maken die snel, doeltreffend, rechtmatig en fors goedkoper is.

Burgers in de knel

De toeslagen zijn een schrijnend voorbeeld van een web van complexiteit waarin mensen uiteindelijk verstrikt zijn geraakt. Die complexiteit aan regels en systemen is volgens voormalig topambtenaar Bernard ter Haar in den brede een probleem bij de overheid. Voor een groot deel is het de politieke dynamiek die hier debet aan is, zo schrijft hij in deze ESB. Het probleem: elke partij wil politiek scoren voor de eigen achterban, maar daardoor worden er vaak toeters en bellen aan regelgeving toegevoegd, wat de boel ingewikkelder maakt. Regeldruk verminderen is helaas niet sexy genoeg in de politiek om op in te zetten.

Lotte van Dillen en Mike Keesman laten zien dat ambtenaren ook zelf verwachten dat burgers in de knel raken door hun beleid. Middels een enquête onder ambtenaren van verschillende overheidslagen laten ze zien dat meer dan de helft van de respondenten inschatte dat hun beleid zeer veel of bovengemiddeld veel handelingen vraagt van burgers, stress veroorzaakt en/of tijdens stressvolle periodes uitgevoerd moet worden. De ambtenaren ervaren bovendien weinig ruimte en ondersteuning om rekening te houden met hoe hun beleid in werkelijkheid bij burgers neerslaat.

Het is maar zeer de vraag of daar in de toekomst wel ruimte voor zal bestaan. De publieke dienstverlening kampt immers nu al met overbelasting en onderbezetting, zo schrijven Selwyn Moons, Sander van Veldhuizen en Maurits Kempen. En daarbij komt een toenemende demografische druk – waarbij een derde van de ambtenaren in de uitvoering binnen tien jaar de AOW-gerechtigde leeftijd bereikt.

Ook bij de Belastingdienst wordt tegen grenzen aangelopen. Onderzoekers Jesse van der Geest en Christian Peters laten zien dat de Belastingdienst relatief weinig riemen heeft om mee te roeien. Uit hun artikel blijkt dat tussen 2005 en 2020 de groei in middelen van de Nederlandse Belastingdienst (5 procent) ver achterblijft bij de groei in middelen in 24 andere OESO-landen (39 procent).

Werk aan de winkel

Genoeg problemen om te fixen dus. Gelukkig komen de auteurs in dit themanummer over de haperende uitvoering bij de overheid ook met oplossingen. Zo moet er simpelweg meer worden geïnvesteerd in de modernisering van de ICT-systemen bij de Belastingdienst, vinden zowel Ter Haar als Van der Geest en Peters. Moons, Van Veldhuizen en Kempen pleiten ervoor dat uitvoeringsorganisaties evaluaties laten uitvoeren (wat elke vijf jaar hoort te gebeuren, maar lang niet altijd het geval is), en de aanbevelingen ter harte nemen. Dit zou mogelijk tot productiviteitsverbeteringen kunnen leiden.

Maar het begint bij beleid. Om complexiteit tegen te gaan, komen Kim van Berkel en Daniël van Vuuren in dit nummer met een voorstel voor een hogere heffingskorting die de toeslagen kan vervangen. Bernard ter Haar vindt dat politici zichzelf veel meer moeten disciplineren en telkens een regel moeten schrappen als ze er eentje bij hebben verzonnen. Maar om niet volledig van de politiek afhankelijk te zijn, roept hij de uitvoering op om zelf veel krachtiger met concrete voorstellen voor regelreductie te komen. Daarnaast zal complexiteitsreductie een groot ambtelijk programma moeten worden en zou de Raad van State kunnen melden of complexiteitsreductie met nieuwe regelgeving wordt gerealiseerd of niet, aldus Ter Haar.

Tot besluit

Van dit themanummer zou je somber kunnen worden over de staat van de uitvoering. Toch eindig ik graag op een positieve noot. Ik had eerder dit jaar het voorrecht om aanwezig te zijn bij de Prof. F. de Vrieslezing van Mariana Mazzucato in Utrecht. Zij vroeg zich af waarom de overheid vaak omschreven wordt in negatieve termen als bureaucratie, logheid en falen. Ze riep in de lezing op om met een ambitieuzere en positievere blik te kijken naar het potentieel van de overheid. Dat we komen tot constructieve voorbeelden en theorieën, bijvoorbeeld over manieren waarop overheden durven te experimenteren en hoe we het beste in de kwaliteit van de ambtenarij kunnen investeren. Laten we ook op die manier energie steken in het functioneren van de overheid.