Topsectoren behoeven eenduidige definiering

beleid

Topsectoren behoeven eenduidige
definiëring
Met het Topsectorenbeleid slaat het kabinet een nieuwe
route in voor het stimuleren van innovatieve bedrijvigheid
ter bevordering van de kenniseconomie. Een eenduidige
definiëring is nodig om de effecten van het beleid te kunnen
meten, maar die ontbreekt.

H

et Ministerie van Economie, Innovatie
en Landbouw (EL&I) heeft met zijn
Topsectorenbeleid een nieuwe impuls
gegeven aan het beleid gericht op innovatieve bedrijvigheid en de kenniseconomie. Het
beleid evolueert van een op regio’s geënte strategie
naar een sectorale benadering. Het Pieken in de
Delta-beleid 2007 benadrukte een gebiedsgerichte
benadering waarbij regionaal sterke sectoren als
uitgangspunt dienden. In dit beleid werden echter
per economische prioriteit ook al drie of vier topsectoren aangeduid. Hiermee werd een voorschot
genomen op het nieuwe Topsectorenbeleid waarin nu
negen topsectoren centraal zijn gesteld (Ministerie
van EL&I, 2011). De gebiedsgerichte benadering is
grotendeels verdwenen.
Onlangs is het Rijk door de Algemene Rekenkamer
aangesproken op het feit dat niet is vast te stellen
of de investeringen in innovatiebeleid hebben
bijgedragen aan het innovatieve vermogen van de
Nederlandse economie (Tweede Kamer, 2011).
Het probleem ligt onder meer in de afwezigheid
van meetbare doelstellingen. Voor het nieuwe Top­
sectorenbeleid dreigt hetzelfde gevaar. Hoewel veel
van de onderliggende rapporten over de Topsectoren
duidelijke doelstellingen aangeven, is het grotendeels onduidelijk hoe het al dan niet halen van deze
doelstellingen moet worden gemeten. Een eerste
belangrijke stap hierin is een eenduidige definiëring
van de topsectoren. Over welke sectoren hebben we
het precies?

Topsectoren gedefinieerd

Sierdjan Koster
Universitair docent aan
de Rijksuniversiteit
Groningen

Arjen Edzes
Senior-onderzoeker
aan de Rijksuniversiteit
Groningen

684

ESB

De identificatie van bedrijven en bedrijvigheid in
de topsectoren is geen eenvoudige opgave. Het
Topsectorenbeleid definieert een topsector als een
sector die kennisintensief is, internationaal georiënteerd en bijdraagt aan de oplossing van belangrijke
maatschappelijke vraagstukken; het is een sector die
te maken heeft met sectorspecifieke wet- en regelgeving. Geen van de genoemde factoren is eenvoudig te meten. Een directe indeling op basis van de
inhoudelijke definitie van EL&I is daardoor vrijwel
onmogelijk. De standaard om sectoren en bedrijvigheid in te delen is de Standaard Bedrijfsclassificatie

96(4622) 11 november 2011

(SBI) 2008 van het Centraal Bureau voor de Statis­
tiek, waarin sectoren worden ingedeeld op basis van
het type producten en diensten die bedrijven leveren.
Deze methodiek is in de verschillende rapporten van
de topteams toegepast, maar ook in drie andere landelijke rapporten, elk op een andere wijze: één in
opdracht van EL&I (Kaashoek et al., 2010) en twee
door het Planbureau voor de Leefomgeving (Weterings
et al., 2007; Raspe en Van den Berge, 2010).
Daardoor circuleren er momenteel vier verschillende
indelingen van bedrijvigheid en werkgelegenheid in
clusters en topsectoren.
Geen van de vier indelingen bevat alle negen door
het Ministerie van EI&L gedefinieerde topsectoren.
Dit is vooral opmerkelijk voor de indeling die het
ministerie zelf heeft gepresenteerd in de verschillende deelrapporten van de Topteams. In sommige
van deze Topteams-rapporten wordt de sector
nauwkeurig en eenduidig afgebakend (Chemie bijvoorbeeld). In andere rapporten is een heldere indeling impliciet of zelfs helemaal afwezig (zoals voor
Tuinbouw en Energie). Naast het feit dat sommige
sectoren ongedefinieerd blijven, blijken de verschillende indelingen niet eenduidig te zijn.

Bandbreedte
Op basis van een beschrijving van de bandbreedte in
termen van werkgelegenheid van de vier bestaande
definities van de topsectoren, kan worden aange­
toond wat de verschillen zijn in het belang van
de sectoren tussen de verschillende indelingen.
Werkgelegenheid wordt vaak gebruikt als indicator
van het belang van sectoren omdat daarover op
vesti­ ingenniveau regionale informatie beschikbaar
g
is. Daarbij is voor lokale bestuurders de werkgelegenheid een belangrijke maatstaf voor het economische belang van een sector.
Tabel 1 presenteert op basis van de verschillende
indelingen de bandbreedtes in termen van het
percentage banen dat in een bepaalde topsector
valt. Hierbij wordt gebruikgemaakt van het LISAvestigingenbestand van 2009. Deze dataset bevat
informatie over alle bedrijfsvestigingen in Nederland.
Van tabel 1 zijn een aantal conclusies af te lezen.
Om te beginnen leiden de verschillende indelingen
van wat onder een topsector wordt verstaan tot
verschillende omvangen in termen van de totale
werkgelegenheid die met de topsectoren is gemoeid.
Deze loopt uiteen van minimaal 14,6 procent tot
maximaal 26,2 procent. Gedeeltelijk zijn de verschillen toe te schrijven aan het feit dat geen van
de indelingen dekkend is en daarmee zijn ze onder-

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Tabel 1

Aandeel van de topsectoren in het totaal van banen in 2009.

Indeling

Chemie

Creatief

Energie

Topteams
EL&I
PBL 2007
PBL 2010
1

Totaal
26,2
16,2
14,6
21,6

1,35
1,15
1,51
1,61

3,10
4,17
4,04
4,30

0,50
0,76

HighTech Systems en
materialen
6,14
5,33
1,87
7,06

Life
& Health
1,97
1,81
1,99

Agro
& Food
8,69
4,74
4,83

Logistiek
5,26
5,26
3,37

Tuinbouw
2,311
–

Water
2,02
1,99
2,38

Onvolledig. In het rapport wordt de indeling aangevuld met specifieke informatie van het LEI.

ling niet goed te vergelijken. Gedeeltelijk zijn er ook
inhoudelijke verschillen. De grootte van de topsectoren fluctueert tussen de verschillende definities. In
sommige gevallen blijken deze verschillen substan­
tieel te zijn. Binnen de topsector Agro & Food (A&F)
bijvoorbeeld rekent het topteam de distributie van
voedsel (groothandel en detailhandel) tot de sector,
terwijl de andere indelingen dit gedeelte van de
productiekolom buiten beschouwing laten. Bijgevolg
is het banenaandeel van de sector met de brede
definitie 83 procent groter dan in de meest beperkte
definitie van de topsector. Ook de topsectoren High
Tech Systemen en Materialen (HTSM) en Logistiek
kennen forse bandbreedtes. Gemiddeld bestaat er
een verschil van dertig procent tussen de meest
beperkte en meest ruime definitie.

Regionale verschillen
Ook voor het vaststellen van de regionale uitwerking van het beleid is een eenduidige definitie van
belang. Hoewel de vier indelingen over het algemeen
tot vergelijkbare ruimtelijke patronen leiden, zijn
er toch enkele belangrijke verschillen. Afhankelijk
van de gebruikte definitie heeft het COROP-gebied
Noordoost-Noord-Brabant 1,9 tot 7,6 procent van
de nationale werkgelegenheid in Chemie binnen
de grenzen. Een vergelijkbare situatie speelt in
Amsterdam. Hier varieert de werkgelegenheid in
de Creatieve sector van 15,9 tot 19,9 procent. De
ruimtelijke pieken die impliciet in het beleid zitten,
zijn dus gedeeltelijk afhankelijk van de definitie die
gehanteerd wordt.

gaat het om een ongewogen gemiddelde overlap van 2,7 procent op het totaal
(tabel 2). Inhoudelijk is deze overlap goed verdedigbaar en zelfs gewenst. De
topsectoren zijn geen gescheiden werelden en vooral O&O-activiteiten kunnen
belangrijk zijn voor verschillende sectoren. Juist deze kruisbestuiving kan goed
werken bij het stimuleren van innovatie en moet als zodanig ook een plek hebben
in het beleid. Niettemin kan dit wel een probleem betekenen bij een eenduidige
en meetbare evaluatie van het beleid. Als topsectoren te veel overlap vertonen
dan gaat het idee van apart gedefinieerde topsectoren verloren. Dit probleem
lijkt vooral te spelen bij Tuinbouw en Agro & Food. Een groot gedeelte van de
tuinbouwsector kan zonder problemen bij Agro & Food ingedeeld worden. Alleen
het opkweken en verhandelen van sierbloemen en aanverwante sectoren is duidelijk alleen onderdeel van de tuinbouw.

Conclusie
Het Topsectorenbeleid is gebaat bij een eenduidige definiëring en dat is nu
niet het geval. Een scherpe definiëring is van belang voor zowel de inzet van
beleidsinterventies als de evaluatie van het beleid. Hierbij gaat het niet alleen
om effectiviteit en doelmatigheid, maar ook om de beschrijving van de regionale
uitwerking van het nieuwe niet-regionale beleid. Doordat sectoren niet evenredig
verspreid over het land voorkomen heeft het beleid ook een ruimtelijke uitwerking. Door een goede en eenduidige afbakening van de sectoren te hanteren kan
deze uitwerking op een goede manier in kaart worden gebracht.

Overlap
Naast het feit dat de indelingen van de topsectoren
behoorlijk uit elkaar lopen, bestaat er ook overlap
tussen de definities van de topsectoren binnen rapporten. Verschillende SBI-codes behoren tot meerdere topsectoren. In termen van werkgelegenheid

LITERATUUR
Kaashoek, B., J. Veldkamp, R.A. te Velde en E.J. Visser (2010)
Toelichting & methodologische disclaimers bij de clusterkaarten.
Utrecht: Dialogic.

Tabel

Overlap tussen de topsectoren in procenten.

Indeling

Totaal

Topteams
EL&I
PBL 2007
PBL 2010

26,2
16,2
14,6
21,6

Totaal met
Verschil
d
­ ubbeltellingen
28,5
2,3
19,7
3,5
15,0
0,4
26,3
4,7

Ministerie van EL&I (2011) Naar de top: het bedrijvenbeleid
in actie(s). Den Haag: Ministerie van Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie.
Raspe, O. en M. van den Berge (2010) De ruimtelijke structuur
van de clusters van nationaal belang. Den Haag: Planbureau voor
Leefomgeving.
Tweede Kamer (2011) Innovatiebeleid. 33009(1).
Weterings, A., F. van Oort, O. Raspe en T. Verburg (2007)
Clusters en economische groei. Den Haag: Planbureau voor de
Leefomgeving.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders

te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

ESB

96(4622) 11 november 2011

685