Tien jaar aanbodbeleid
J. van Sinderen*
inds het begin van de jaren tachtig wordt in Nederland een gematigd
aanbodbeleid gevoerd. Met behulp van een macro-economisch model waarin
aanbodeffecten expliciet zijn onderscheiden, wordt bekeken hoe de doorgevoerde
ombuigingen, lastenverlichting en vermindering van de wig in ons land hebben
uitgewerkt. Het blijkt dat het gevoerde aanbodbeleid over deperiode 1984-1990
verantwoordelijk isgeweest voorzo’n 35% van deproduktiegroei en ruwweg de
helft van de werkgelegenheidsgroei.
S
Sinds het begin van de jaren tachtig is in Nederland
een beleid gevoerd van ombuigingen, vermindering
van het financieringstekort en lastenverlichting. Dit
beleid wordt wel aangeduid als een ‘gematigd aanbodbeleid’, vooral omdat het zich niet langer expliciet op de effectieve vraag richt, maar meer op verbetering van de marktwerking en versterking van de
aanbodzijde van de economic. Daarbij wordt het
aanbodbeleid vooral geassocieerd met lastenverlichting en herschikking van overFiguur 1. Marginals wig (gent,
heidsuitgaven in een groeibevorloon, gebuwden met 2 kinderen) derende richting.
64
Het aanbodbeleid kreeg onder meer vorm in een daling van
de marginale tarieven voor de
loon- en inkomstenbelasting.
Voor de gehuwde Nederlander
met twee kinderen daalde het tarief van ruim 62% in 1983 naar
Bron: FJ. Krapeis en A. van Ravenstein,
54% in 1990 (zie figuur 1). Ook
De wig tussen loonkosten en netto
het tarief voor de vennootschapsloon, ESB, 22 juli 1987, biz. 672-680, en
aanvullende berekeningen.
belasting liep terug, van 48% in
het begin van de jaren tachtig
Figuur 2. TariefVpb
naar 35% in 1990 (zie figuur 2).
so
De collectieve druk, hier gedefinieerd als de totale belasting- en
premiedruk in procenten van het
nationale inkomen, schommelde
in de jaren tachtig nogal. Met
name in 1987 en 1988 liep het cijfer fors op, om daarna weer te daBron: Fiscaal Memo, diverse (aren.
len (figuur 3).
Volgens sceptici is het 20 geFiguur 3. ColL-lastendruk,
noemde gematigde aanbodbeleid
excL niet-belastingntiddelen
allemaal onzin en heeft het wei55
nig bijgedragen aan het structurele economische herstel . Zo zegt
S3
Wolfson over het beleid: “Kwak52
zalverij, want het steunt op de
51
voodoo van de nieuw-klassieke
50
aanbodeconomie, waarin gedragsreacties en instituties pasklaar
Bron: CEP 1992, bijlage Cl.
worden gemaakt aan tautologi-
sche modellen” . In de ogen van de critici is de beleidsomslag vooral ideologisch bepaald. Zij zou daarmee pre-economische kenmerken bezitten . Dat het
beleid gunstig is uitgepakt, komt vooral door het herstel van de wereldhandel in de tweede helft van de
jaren tachtig. Bovendien ging het beleid gepaard
met nogal onrechtvaardige bijverschijnselen, zoals
een schevere inkomensverdeling en een tweedeling
in de samenleving, zo luidt het oordeel.
Anderen geloven juist dat een groot deel van het
herstel in de jaren tachtig kan worden toegeschreven
aan de overheidspolitiek van ombuigen, lastenverlichting en herorientatie op de marktsector. Een schevere inkomensverdeling was en is een voorwaarde
voor economisch herstel. Naar de opvatting van
deze gematigde aanbodeconomen moet het in gang
gezette beleid worden volgehouden, om de Nederlandse economic gezond de 21ste eeuw in te laten
gaan . Daarbij dient met name in de sfeer van de collectieve uitgaven echter nog wel het nodige te gebeuren, om zowel de lastendruk als het financieringstekort verder te kunnen verminderen .
* De auteur is verbonden aan de Directie Algemene Economische Politick van het Ministerie van Economische Zaken
en aan de vakgroep Economische Politick en het Onderzoekcentrum Financieel Economisch Beleid (OCFEB), beide van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Dit artikel is gebaseerd op een deel van de oratie getiteld: “Over pre-economen, beleidseconomen en wetenschappers”, die hij op 5
november jl. uitsprak bij de aanvaarding van het ambt van
bijzonder hoogleraar in de economische politick aan de
Erasmus Universiteit Rotterdam.
1. DJ. Wolfson, Onfrisse vis, ESB, 16 September 1992, biz.
883.
2. DJ. Wolfson, Kunde, ESB, 9 december 1992, biz. 1183.
3. S.K. Kuipers en H. van Ees, Macro-economische theorie
en economische politick, in: L. van der Geest (red.), Economische theorie: de stand van zaken, Schoonhoven, 1990,
biz. 11-46.
4. Zie bij voorbeeld F.W. Rutten, Keer ten goede blijft onzeker, ESB, 16 September 1992.
5. J.E. Andriessen, Naar een meer trendmatige uitgavenbenadering, ESB, 2 december 1992, biz. 1160-1162.
Hoe moeten we de beleidswijziging in ons land
achteraf beoordelen? Hebben de ‘supply siders’ het
gelijk aan hun zijde gehad of kunnen we het hele
aanbodeconomische gedoe maar beter vergeten en
beschouwen als een ideologische dwaling die uiteindelijk in de uitvoering is mislukt en waarvoor de economische argumentatie ontbreekt. Aan de hand van
enige modelberekeningen zal in dit artikel nagegaan
worden hoe het beleid, zoals dit is vormgegeven onder de kabinetten Lubbers-I en -II, heeft uitgewerkt
op de economische ontwikkeling in Nederland. Met
de uitkomsten van deze modelberekeningen in het
achterhoofd zal ik proberen aan te geven wat we
van de ervaringen van de afgelopen tien jaren kunnen leren voor de te voeren economische politick in
de jaren negentig.
Vraag- en aanbodeffecten
Om inzicht te krijgen in de uitwerking van het in de
jaren tachtig gevoerde economische beleid is een
modelmatige benadering het meest geeigend. Ten
einde vraag- en aanbodeffecten van het beleid te
kunnen onderscheiden, moet een model worden gebruikt dat beide elementen in voldoende mate in
zich bergt . In het door mij gebruikte model, MEOM
genaamd, is dat het geval7. In dit model wordt expliciet van de veronderstelling uitgegaan dat marktwerking er toe zal leiden dat eventuele tekorten of overschotten op markten op de middellange termijn zijn
verdwenen. Met andere woorden, via het prijsmechanisme zullen op termijn de markten ruimen. Daarmee behoort MEOM tot de familie van de algemeenevenwichtsmodellen. Op korte termijn werken
markten evenwel niet altijd optimaal; een economic
heeft tijd nodig om zich van een schok te herstellen.
In dat opzicht is het model Keynesiaans.
In MEOM onderscheid ik belastingen op arbeid
en op kapitaal. Daarnaast worden er vier soorten
overheidsuitgaven geexpliciteerd: ambtenarensalaris-
sen, overdrachtsuitgaven, overheidsinvesteringen en
consumptieve overheidsuitgaven. De effecten van
deze uitgavencategorieen op de economic zijn zeer
verschillend. Zo werken inkomensoverdrachten van-
uit de hefflngenkant in op het effectieve marginale
belastingtarief, terwijl overheidsinvesteringen van belang zijn voor de produktiecapaciteit. Verder geldt
dat het arbeidsaanbod afhankelijk is van inkomensoverdrachten en de uitkeringshoogte. Van belang is
dat expliciet rekening is gehouden met de invloed
van belastingen en premies op investeringen, arbeidsaanbod en technische vooruitgang. Daarmee
sluit MEOM aan bij de inzichten van de nieuwe groeitheorie, zoals die onder andere naar voren zijn gebracht door Romer . De wig tussen loonkosten en
netto loon is in MEOM expliciet gemodelleerd. Ook
is een vergelijkbaar effect bij de rente-ontvangsten
Belastingen, ultkeringen en arbeidsmarkt
• marginaal tarief —» arbeidsaanbod
,
• basisuitkering —» arbeidsaanbod
• belastingen en premies -*Jbruto toontCafwenteling)
Belastingen, technische ontwikkeling, investeringen, export
• marginaal LB-tarief -» scholing en tecHnifclie voorui^mg
• marginaal Vpb-tarief -4 R&D en techtoologlsche innovaties
• overheidsinvesteringen —» produlctiecapacfeeit
• produktiecapaciteit -» exportgroei
meegenomen, evenwel zonder dat de analyse van
de effectieve vraag is verwaarloosd.
Tabel 1 geeft een overzicht van de specifieke
aanbodeffecten in MEOM. Zoals uit de tabel blijkt,
spelen de effecten van een verandering in de marginale tarieven van de inkomsten- en de winstbelasting een belangrijke rol.
Om het relatieve belang van vraag- en aanbodeffecten op de economische ontwikkeling te traceren,
zijn met MEOM twee modelsimulaties uitgevoerd. In
het ene geval is voor de periode 1984-1990 de feitelijk gevoerde overheidspolitiek in combinatie met andere exogene impulsen zoals de ontwikkeling van
de wereldhandel en de groei van de beroepsbevolking doorgerekend, waarbij alle in het model als
aanbodeffecten gedefinieerde relaties zijn uitgeschakeld. Zo worden in die simulatie de reacties op veranderingen in uitkeringen en marginale tarieven in
de sfeer van het arbeidsaanbod geneutraliseerd,
wordt ervan uitgegaan dat belastingveranderingen
geen gevolgen hebben voor het tempo van de technologische ontwikkeling en is de invloed van de produktiecapaciteit op de exportontwikkeling veronachtzaamd. Deze exercitie komt neer op een
berekening met een model dat vooral Keynesiaanse
kenmerken bezit, zij het dat daarin wel een traditionele produktiefunctie is gespecificeerd. Er is dus
gekeken hoe de economic zich zou hebben ontwikkeld wanneer de specifieke effecten waarvoor supply-siders aandacht vragen, buiten beschouwing
worden gelaten.
In het alternatieve geval worden dezelfde impul-
Tabel 1. De
specifieke
aanbodfactoren van MEOM
sen met het volledige model doorgerekend, dat wil
zeggen dat ook rekening wordt gehouden met alle
effecten op de aanbodkant van de economic. De
specifieke kenmerken van MEOM, zoals weergegeven in tabel 1, worden dan dus geactiveerd. Trekken
we de modeluitkomsten van simulatie een, waarbij
alleen de vraageffecten in aanmerking worden genomen, af van de totale effecten, dan houden we de
pure aanbodeffecten over. Het spreekt vanzelf dat
dit een ruwe opdeling is. Vraag- en aanbodeffecten
6. In dit artikel bedoel ik met aanbodeffecten de effecten
en -betalingen opgenomen. De exportgroei wordt
zoals die benadrukt worden door de aanbodeconomen en
mede bepaald door de groei van de produktiecapaciteit. Ten slotte wordt verondersteld dat kapitaal internationaal mobiel is, terwijl arbeid binnen de lands-
met vraageffecten de meer traditionele bestedingseffecten
waarin de effectieve vraag overheerst. Wel wordt daarbij bij
voorbeeld gerekend met een traditionele produktiefunctie.
7. J. van Sinderen, Belastingheffing en economische groei,
grenzen blijft. Al met al heeft het model een
aanbodeconomisch karakter en worden op sommige
punten de inzichten van de nieuwe groeitheorie
ESB 27-1-1993
Groningen, 1990.
8. P.M. Romer, Endogenous technological change, Journal
of Political Economy, 1990, nr. 5, biz. S71-S102.
«^^^Hiiii*H
Tabel 2. Invloed van vraag- en specifieke aanbodfactoren op de econontiscbe ontwikkeling, 1984-199O (attes in procentuele veranderingen en gemiddeld per jaar)
Realisatie Simulatie
totaal
• totaal
aanbod
I.Q
,3,5.
Werkgelegenheid
1,6
Financieringssaldo •
5,9
1,9
3,8
0,8
-5,8
langrijk gedeelte van het economische herstel niet te
verklaren. Voor de werkgelegenheidsgroei geldt dat
ruwweg de helft aan aanbodeffecten kan worden
toegeschreven en de andere helft aan vraagfactoren.
vraag
Effecten van beleid
2.6
2,4
1,0
1,0
-0,4
Hoewel het interessant is t>m te weten of het economische herstel in de jaren tachtig vooral bepaald
2.7
3,2
3,5
0,9
2,8
1,2
1,4
-03
0,6
1,2
werd door aanbodeffecten of dat vooral Keynesiaan-
Bron: Simulaties en realteaties njet MEOM.
se readies van belang bleken, hebben we daarmee
nog geen antwoord op de vraag in hoeverre het ge-
voerde economische beleid bijgedragen heeft aan
het economische herstel in de beschouwde periode.
Het is namelijk goed voorstelbaar dat weliswaar een
belangrijk deel van het economische herstel in de jaren tachtig toe te schrijven is aan een betere werking
van de aanbodkant, maar dat de invloed van het gevoerde beleid daarop gering was. Het is niet ondenkbaar dat de marktsector ‘zelf de kastanjes uit het
zijn niet echt goed te scheiden. Zo zal een loeneming van de wereldhandel primair als vraagimpuls
te boek staan, terwijl het sterk afhankelijk is van het
vuur moest halen. Om te onderzoeken wat de invloed van het beleid is geweest, zijn de modelimpulsen die de totaaluitkomsten van label 1 bepalen op-
effectieve binnenlandse aanbod of daar ook daad-
gesplitst in overheidsbeleid en overige variabelen
werkelijk een economisch voordeel uit te halen valt.
Het gaat hier uiteraard om vingeroefeningen en niet
om exacte analyses achter de komma.
(zie label 3).
Tabel 4 tooni de bijdragen van vraag- en aanbodcomponenlen uitgespliisl naar overheidsinvloed en
Tabel 2 bevat de uitkomsten van deze exercitie.
Kolom twee toont de uitkomsten van de simulatie
overige facloren. Uil deze opsplitsing blijkl dat bin-
vraageffecten zien, Kolom drie is het verschil: de
nen de vraageffecten de bijdrage van, wal ik noem,
de overige variabelen overheersl. Dai is ook niel verwonderlijk, wanl onze economic is slerk afhankelijk
aanbodeffecten. Vergelijking van de modeluilkom-
van de wereldhandel. Toch is een slerke loeneming
sten met de gerealiseerde cijfers (kolom 1) laat zien
van de wereldvraag alleen niel voldoende voor een
goede exportpreslalie. Blijkens mijn calculates was
de feilelijke exportonlwikkeling in de jaren lachlig
ook afhankelijk van aanbodfactoren en wel voor bijna de helft. Hel is dus een illusie om le denken dal
groei van de wereldhandel op zich genoeg zou zijn
met het gehele model. Kolom vier laat alleen de
dat de gemiddelde modelvoorspellingen over de pe-
riode 1984-1990 redelijk overeenkomen met de realisaties. MEOM overschat de produktiegroei en de
werkgelegenheidsgroei gemiddeld wat en onderschat de investeringsontwikkeling, maar in zijn totali-
teit geeft het model de trends goed weer.
Afgaande op mijn becijferingen is van de produktiegroei in Nederland in de jaren 1984-1990 zo’n 35%
toe te schrijven aan aanbodfactoren en 65% aan
voor een gezonde economische ontwikkeling. We
vraagfactoren. Wordt de economische ontwikkeling
in de jaren tachtig gesimuleerd met een model dat
primair Keynesiaans is georienteerd, dan is een be-
Uil label 4 vail af te leiden dat het overheidsbeleid, dat nogal eens als vraagonvriendelijk wordt aangeduid, in feile via de vraagkanl lichl posilief heeft
uilgewerkl op de economische ontwikkeling. De reden hiervoor is dat bij voorbeeld de overheidsconsumplie mel gemiddeld jaarlijks 2,7% reeel toenam,
terwijl ook de overheidsinvesteringen nog slegen.
Wal opvall is dal de invloed van de overheid via de
vraagkanl wel posilief uilwerkl op de consumplie en
de invesleringen, maar negalief op de exportgroei.
De reden daarvoor is dat via de vraagzijde het overheidsbeleid een posilief effecl op de inflalie heeft,
helgeen de concurrenlieposilie van de export negalief bei’nvloedl. De exportonlwikkeling is behalve
van de wereldhandel en het aanbod ook slerk afhankelijk van de concurrenlieposilie. De export is daarmee een lypisch voorbeeld van een besledingscalegorie waarbij zowel de vraag als hel aanbod van
belang zijn.
De invloed van de overheid op hel herslel via de
specifieke aanbodeconomische effeclen is evenwel
veel belangrijker dan de invloed via de vraagkanl.
Tabel 3. OpspUtsing van de modettmputsen zoals doorgerekend met
MEOM naar overbeid en overtge variabelen”
Owertwid
marg. tarief vennootschapsbel.
Impuls
-4,41
6,17
prijzen concurrenten
-0,94
buitenlandse lange rente 1,19
buitenlandse rendement
1,19
0,62
trendmatige groei arbeids-
1,46
a. In het model gaat het steeds om proc. mutaties en gemiddelden per jaar. b. Verschil ontwikkeling loonsom per werkn. in collectieve en marktsector.
c Deet”vsun eeehnische ontwikkeling dat exogeen is.
moeten de wereldvraag ook kunnen bedienen door
produklen aan te bieden van goede kwalileit legen
een concurrerende prijs.
Van de gemiddelde groei in de tweede helft van de
jaren tachtig is ruim een kwart direct toe te schrijven
aan het beleid dat gericht was op verlaging van de
marginale tarieven en herstel van de marktsector.
Wat vooral opvalt is de sterke invloed van het overheidsbeleid op de werkgelegenheidsgroei. De fiscale
politick heeft daarbij, zij het deels indirect, een belangrijke rol gespeeld. Deze politick ondersteunde
de loonmatiging die cruciaal was voor het herstel.
Daarnaast heeft de verlaging van de marginale tarie-
ven een positieve invloed gehad via het arbeidsaanbod en de bereidheid tot extra inspanning. Het over-
heidsbeleid ter versterking van de aanbodzijde van
de economic heeft ook de investeringsgroei positief
Tabel 4. Opsplitsing van de vraag- en de specifieke aanbodcomponenten 19S4-199O naar overbeid en overige factoren (attes inprocentuele veranaeringen en gemiddeld per jaar)
Aanbod
X pi |*_j§f if
*s t*
m
tt
m
Produktie
Produktieprijs
Consurnptie . /–p –
Investeringen
Export • •. . -.-• -•• ;•
Werkgelegenheid
;:;
f
4;4
j^–.^l4^4-,^«f v-|” =«n-;.S,%.f^i:– =-*• :/* a
^’*g|4 ^Qjy^^y^ff !S::;ftl
beinvloed.
Maken we bij de overheid een nadere opsplitsing
Overheidsuitgaven
naar de effecten van belastingen enerzijds en overheidsuitgaven anderzijds (zie label 5), dan blijkt opnieuw dat afgaande op mijn modelcalculaties de gevoerde belastingpolitiek gunstig heeft uitgewerkt.
De invloed van de uitgaven is globaal gesproken
neutraal geweest. Daarmee geven de MEOM-calcula-
arbeidsinkomsten en de verlaging van het Vpb-tarief
gecombineerd met een relatief bescheiden aanpassing in de sociale zekerheid hebben een traceerbaar
positieve invloed op de economische ontwikkeling
ties ondersteuning aan de ideeen van aanbodecono-
gehad via de versterking van de aanbodkant van de
men dat overheidsuitgaven op zich niet veel effect
economic. Wanneer een vergelijking met de VS
wordt gemaakt, dan blijkt dat de lastenverlichting in
Nederland zelfs relatief gunstiger op het aanbod uit-
op de economic hebben, maar de financiering ervan
via de belastingen wel.
De belastingopbrengsten blijken ondanks de las-
werkt dan daar9.
tenverlichting via vraageffecten met gemiddeld 2,8%
per jaar gegroeid te zijn en via een versterking van
Economische politick in de jaren negentig
de aanbodkant met jaarlijks 1,0%. Belastingverlaging
heeft dus wel degelijk, binnen zekere grenzen, inverdieneffecten. De overheidsbestedingen zijn gemiddeld gezien over de periode nog toegenomen, hoewel het beslag in termen van het nationale inkomen
verminderde. Versterking van de aanbodkant en ver-
Wat valt er nu van deze calculates te leren? De les
voor de jaren negentig die wij kunnen trekken uit de
analyse zoals ik die zojuist voor de jaren tachtig presenteerde is helder. De simultane verlaging van collectieve lasten, marginale tarieven en collectieve
mindering van het beslag van de overheid gaan dus
hand in hand.
Al met al blijkt dat het beleid in de jaren tachtig
van sanering van de openbare financien, vermindering van het financieringstekort via ombuigingen en
versterking van de marktsector, onder meer via een
beperkte lastenreductie, positief heeft uitgewerkt op
de economische ontwikkeling in Nederland. Zelfs relatief beperkte mutaties in de marginale tarieven op
Tabeiy. Opsplitsing van de overbeidssector naar belastingen en uitgaven 1984-1990 (attes inprocentuele veranaeringen en gemiddeld per jaar)
tflt-
Consumptie
Investeringen
0,1
-0,2
AQ
uitgaven werkt gunstig uit op de economische ontwikkeling, heeft gunstige effecten op de produktiecapaciteit en bevordert de werkgelegenheid. Het aardige is dat concentratie op uitgaven en lasten op
termijn ook het financieringstekort gunstig bei’nvloedt. Het lijkt, afgaande op deze berekeningen,
dan ook heel verstandig om het idee dat minister Andriessen vorige maand opperde om naast afspraken
over een tekortreductie ook afspraken te maken
over een vermindering van de collectieve druk, te
effectueren . In dat kader is het tevens van belang
om niet alleen op de gemiddelde, maar ook op de
marginale tarieven te letten. Mijn analyse geeft aan
dat mutaties in die tarieven van belang zijn voor de
ontwikkeling van de economic op termijn.
Uitsluitende aandacht voor het financieringstekort kan leiden tot een situatie van een klein tekort
met een veel te grote collectieve sector waaruit iedere slagvaardigheid is verdwenen. Als dat gebeurt
hebben we nog steeds weinig opgestoken van de
lessen uit de jaren tachtig.
Jarig Tan Sinderen
0,2
9. Zie P.A.G. van Bergeijk, J. van Sinderen en P.M. Waasdorp, Dynamiek van belastingverlagingen, in Openbare Uitgaven, 1993, biz 21-27.
10. J.E. Andriessen, op. cit.
ESB 27-1-1993
– 7 ..:A.-^.