Terugploegen in de bouw:
een belangrijk experiment
R. DE BOER – DRS. F.A. VAN DIJK – DRS. D.L.J. KOK»
Met zogenaamde terugploegen van uitkeringsgelden blijft de gemoederen bezighouden. Naast een
brede politieke belangstelling, onder meer tijdens de laatste algemene politieke beschouwingen in de
Tweede Kamer, is er ook in de dagbladen in het afgelopen half jaar veel aandacht aan besteed. Daarbij
ging het meestal om het experiment in de bouw en de wenselijkheid van voortzetting daarvan. Recent
zijn twee zeer kritische artikelen over dit onderwerp gepubliceerd; een in Openbare Uitgaven en een in
ESB 1). De auteurs van dit artikel zijn nauw betrokken bij de beleidsontwikkeling op dit terrein 2). Zij
gaan mede aan de hand van de kritiek uitvoerig in op de positieve kanten en de gevaren die aan het
terugploegen van uitkeringsgelden zijn verbonden. De auteurs concluderen dat, mits aan bepaalde
stringente voorwaarden wordt voldaan, het aanwenden van uitkeringsgelden een tijdelijke, maar
zeker verantwoorde en goede vorm van gericht werkgelegenheidsbeleid kan zijn.
Inleiding
In de discussie rond het terugploegen van uitkeringen richt de
kritiek zich in de eerste plaats op het afwijken van de gebruikelijke budgetteringsmethode en op het selectief toerekenen van inverdieneffecten. Als gevolg daarvan wordt volgens de critici het
allocatieproces verstoord 3). Huppes en Kuipers wijzen beide
vooral op dit bezwaar. Daarbij verwijt Kuipers de voorstanders
van het terugploegen ook nog dat zij in feite een stimulerend beleid willen voeren, maar zich verschuilen achter ,,twijfelachtige
budgettaire constructies”. Over deze merkwaardige aantijging
komen wij nog te spreken. In de tweede plaats wordt de additionaliteit ter discussie gesteld en daarmee het totale werkgelegen•heidseffect. Dit bezwaar wordt met name door Huppes in zijn
artikel en detail uitgewerkt.
Deze bezwaren zijn niet nieuw. De Interdepartementale Commissie Aanwending Uitkeringsgelden, in de wandeling de ICAU
genoemd, is er ook al eens uitvoerig op ingegaan met een ten aanzien van de terugploeggedachte negatief resultaat. Alvorens
meer concreet in te gaan op de kritiek van Huppes en Kuipers,
willen wij daarom eerst in het kort stilstaan bij de ontstaansgeschiedenis van het terugploegen.
De ontstaansgeschiedenis van het terugploegexperiment
Het verstrekken van uitkeringen aan mensen die werkloos
thuis zitten is verspilling. Let wel, niet van geld maar van menselijk arbeidsvermogen. Maatschappelijk gezien leidt deze verspilling tot een lagere welvaart; voor het individu is er sprake van
minder welzijn en minder welvaart. De omvang van de bedragen
die zijn gemoeid met het verstrekken van uitkeringen is enorm.
Alleen al op de begroting van het Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid komt voor 1985 een bedrag van f. 11 mrd.
voor, bestemd voor WWV- en RWW-uitkeringen.
Met het toenemen van zowel de werkloosheid als de omvang
van de bedragen, is de druk toegenomen om de uitkeringen
,,produktiever” te benutten. Op politiek niveau is die toenemende druk voor het eerst waarneembaar in een brief van het kabinet
aan de Stichting van de Arbeid d.d. 26 november 1981 4).
Daarin kondigt het kabinet aan dat het zich aan de hand van
een studie zal beraden over de vraag ,,of en zo ja hoe” uitkeringsgelden benut zouden kunnen worden ter bevordering van
de werkgelegenheid. In de eerste versie van het Werkgelegenheidsplan (maart 1982) geeft het kabinet de kaders aan waarbinnen die studie zal moeten plaatsvinden 5).
1092
In het voorjaar van 1982 verleent de toenmalige minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid de opdracht voor bovengenoemde studie aan de ICAU 6). Deze rondt de studie eind September van datzelfde jaar af 7). De ICAU komt tot de conclusie
dat het gebruik van uitkeringsgelden voor werkgelegenheidsdoeleinden niet mogelijk is. Het zou leiden tot concurrentievervalsing, verdringing van reguliere werknemers door werklozen
met een uitkering en verstoring van het budgetmechanisme. Het
kabinet sluit zich bij die conclusie aan, maar noemt tegelijkertijd
wel een aantal criteria voor werkgelegenheidsprojecten, waardoor bij de keuze ook rekening wordt gehouden met de te verwachten inverdieneffecten. Daarmee is de discussie echter nog
niet gesloten. Kok en Van der Meer gaan in een artikel in dit blad
een stap verder en pleiten voor het doen van overheidsinvesteringen in de vorm van werkgelegenheidsprojecten door middel van
voorfinanciering 8). Strenge voorwaarden (additionaliteit, geen
concurrentievervalsing, geen verdringing, maximale inzet van
langdurig werklozen) moeten het optreden van inverdieneffecten op uitkeringsgelden zekerstellen, zodat deze bij de financiering van de projecten kunnen worden gebruikt.
Op dat thema borduurt de commissie-Stam voort, die bestaat
uit werkgevers- en werknemersvertegenwoordigers uit de bouwwereld en een aantal ambtenaren. Zij tonen in het rapport Terugploegen in de bouw aan dat het wel degelijk mogelijk is additionele werkgelegenheid te scheppen zonder dat dit leidt tot con* De Boer en Kok zijn werkzaam bij de Directie Coordinate
Werkgelegenheidsbeleid van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid; Van Dijk was dat ook tot 1 oktober jl. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1) G. Huppes, Terugploegen in de bouw; chaos in het werkgelegenheidsbeleid, Openbare Uitgaven, jg. 16 (1984), nr. 3; R.J.M. Kuipers, De aanwending van uitkeringsgelden ter financiering van overheidsuitgaven:
een wondermiddel of de doos van Pandora?, ESB, 10 oktober 1984.
2) Twee van hen publiceerden eerder in ESB over dit onderwerp.
3) Het artikel van Huppes bevat ook een aantal storende onjuistheden
en/of onzorgvuldigheden, die echter ten principale niet van belang zijn.
Wij gaan in een aparte reactie in Openbare Uitgaven daarop nader in.
4) Tweede Kamer, zitting 1981/1982, 17 200, nr.l.
5) Tweede Kamer, zitting 1981/1982, 17 341, nrs. 1 en 2.
6) Brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de
Voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 30 maart 1982, briefnr. Ministerie
SZW52162.
7) Notitie over het werkgelegenheidsbeleid, bijlage 4, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, januari 1983.
8) D.L.J. Kok en M. van der Meer, Werken met behoud van uitkering:
een begaanbare weg?, ESB, 11 mei 1983.
currentievervalsing, verdringing, verstoring van het budgetmechanisme of verhoging van overheidsuitgaven 9). Het leven is
blijkbaar sterker dan de leer. Het rapport komt uit September
allocatie moet leiden, terzijde te stellen. Maar het middel is erger
1983, kort voordat de Tweede Kamer een motie aanneemt waar-
groeiend collectief beslag het eindresultaat is”.
dan de kwaal, wanneer men door subsidiering afwijkt van het
budgetmechanisme en in een proces terecht komt waarvan een
in het kabinet wordt verzocht f. 100 mln. extra uit te trekken
voor overheidsinvesteringen. Het kabinet combineert beide za-
ken en besluit tot het uitvoeren van een ,,terugploegprogramma” voornamelijk in de sectoren groot onderhoud van woningen en momumenten(zorg) 10). Uitkeringsgelden worden –
weliswaar op experimentele basis – rechtstreeks gebruikt voor
het scheppen van arbeidsplaatsen. Na het terugploegexperiment
in de bouw heeft het kabinet in juni 1984 nog een terugploegexperiment toegestaan, maar nu in de collectieve sector in de vorm
van werkgelegenheidsprojecten in het onderwijs.
Het kabinet heeft voorts besloten dat de evaluatieresultaten
van het experiment in de bouw in belangrijke mate zullen bepa-
In het bovenstaande is vrij uitgebreid geciteerd uit de ICAUstudie. De reden hiervoor is dat de in deze studie gevolgde denkwijze tot op heden het belangrijkste struikelblok vormt om uitkeringsgelden produktief aan te wenden. De gebruikte citaten
tonen aan dat er vier hoofdpunten zijn waarop de ICAU zijn negatieve advies baseert: gevaar van verdringing, Concurrentievervalsing, verstoring van het budgetmechanisme en van het allocatiemechanisme. De bezwaren van Kuipers en Huppes tegen het
huidige terugploegexperiment komen in hoge mate overeen met
de argumentatie in de ICAU-studie. Op deze bezwaren zullen wij
nu nader ingaan.
len of herhaling van de terugploegsystematiek in deze vorm mogelijk is. Bij die evaluatie komt natuurlijk ook de vraag aan de
orde waarom terugploegen in theorie niet, maar – zoals het zich
thans laat aanzien – in de praktijk wel mogelijk is. Reden voor
ons om in het onderstaande eerst nogmaals in te gaan op de
vraag ,,of en zo ja hoe” Uitkeringsgelden benut kunnen worden
ter bevordering van de werkgelegenheid.
De ICAU-studie getoetst
Concurrentievervalsing en verdringing
Zoals gezegd, het gebruik van Uitkeringsgelden ten behoeve
van de werkgelegenheid wordt in de ICAU-studie qua economische effecten gelijk gesteld met een gerichte marginale loonkostensubsidie. Men onderzoekt echter slechts twee methoden
waarop die Uitkeringsgelden gebruikt kunnen worden, namelijk
enerzijds het produktief werken met behoud van uitkering en an-
derzijds het financieren van een marginale loonkostensubsidie
Het uitgangspunt van de ICAU-studie is de aanname dat het
vanuit de uitkeringssom.
overeenkomt met een gerichte (op werklozen) marginale (uitslui-
Er zijn echter meer manieren waarop Uitkeringsgelden kunnen
worden aangewend. Bij het experiment ,,Terugploegen in de
tend bestemd voor additionele arbeidsplaatsen) loonkostensub-
bouw” is noch sprake van werken met behoud van uitkering,
sidie. Beide vormen van subsidiering verlagen immers voor een
onderneming (tijdelijk) de loonkosten van een specifieke groep
werknemers, namelijk uitkeringsgerechtigde werkzoekenden
(ICAU-studie, biz. 9, 10). Vanuit dat uitgangspunt wordt ver-
noch van marginale loonkostensubsidies. De voormalig werklozen zijn werkzaam tegen normale arbeidsvoorwaarden en de
werkgever ontvangt voor hen geen enkele subsidie. Het is de opdrachtgever, bij voorbeeld een woningbouwcorporatie, die een
objectsubsidie ontvangt. De woningbouwcorporaties verlenen
de bouwopdrachten via het normale proces van openbare aanbesteding. Voor de aannemer die mee wil dingen naar de opdracht maakt het qua kosten niet uit of hij al dan niet voormalig
werklozen zal inzetten. Voor zover er effecten optreden, werken
werken met behoud van uitkering qua economische effecten
volgens in een consistente en volstrekt logische redenering aan-
getoond dat marginale loonkostensubsidies niet leiden tot additionele arbeidsplaatsen:
,,Vooral in de marktsector, maar ook in de kwartaire sector is
immers altijd het risico aanwezig dat subsidiering van een arbeidsplaats leidt tot het (geheel of ten dele) verliezen van een arbeidsplaats elders via de prijsconcurrentie die mogelijk wordt
die eerder kostenverhogend dan kostenverlagend. De voormali-
door de lagere kosten van de uitkeringsgerechtigden. In dat geval
om ,,op tempo” te komen 11). Voor alle aannemers geldt gelij-
komt niet alleen de werkloze die door aanwending van de uitke-
ring een arbeidsplaats bezel tot last van de collectieve sector,
maar tevens de nieuwe werkloze. Voor zover er sprake is van een
dergelijke substitutie neemt het beslag van de collectieve sector
dustoe”.
Concurrentievervalsing en verdringing treden alleen dan niet
op, aldus de ICAU, als er sprake is van additionele arbeidsplaatsen. Het stellen van de eis van additionaliteit als subsidievoorwaarde acht men echter niet mogelijk:
,,Per bedrijf gezien is het personeelsbestand een variabele die
sterk kan fluctueren afhankelijk van bezettingsgraad, ziekteverzuim, openstaande vacatures, sluiting van bedrijfsonderdelen,
e.d. Dit nog afgezien van metingsproblemen en mogelijkheden
tot oneigenlijk gebruik. Ook als het beoogde effect (uitbreiding
ge werklozen zullen wellicht in het begin wat problemen hebben
kelijk de voorwaarde dat 70 procent van de werknemers moet
bestaan uit voormalig langdurig werklozen. Maar als er dan geen
sprake is van marginale loonkostensubsidies, en het de werkge-
ver dus niet mogelijk is via een kostenvoordeel zijn concurrentiepositie te verbeteren, dan is daarmee een van de hoofdbezwaren
van de ICAU-studie, nl. het gevaar van Concurrentievervalsing,
niet langer van kracht.
Zo op het eerste gezicht is daarmee ook het gevaar van verdringing van een niet-gesubsidieerde door een gesubsidieerde
werknemer afgewend. Echter, een van de subsidievoorwaarden
bij het terugploegexperiment in de bouw is dat er sprake moet
zijn van een inzet van 70 procent langdurig werklozen. Door die
eis kan op bedrijfsniveau wel verdringing optreden. Het kan zijn
dat een werkgever de – meestal tijdelijke – contracten met zijn
van het aantal arbeidsplaatsen) optreedt, kan niet worden vastge-
huidige werknemers niet vernieuwt, maar voormalig werklozen
steld of dat een rechtstreeks gevolg van de subsidie is.”
aanneemt om een bepaalde opdracht binnen te halen. Er is echter alleen dan sprake van verdringing als de werkgever anders
zijn huidige ploeg in dienst zou hebben gehouden voor een an-
Naast de gevaren van verdringing en Concurrentievervalsing
noemt de ICAU-studie nog een zwaarwichtige belemmering
voor het gebruik van Uitkeringsgelden:
“De suggestie die uitgaat van de mogelijkheid om uitkeringsgelden aan te wenden is dat uitgaven die daarmee verricht worden
,,gratis” zouden zijn. Voor de kwartaire sector geldt dat het pro-
ces van politieke besluitvorming daardoor kan worden verstoord. Aan dat proces moeten goed gefundeerde afwegingen ten
grondslag liggen om in een wereld van conflicterende belangen
tot goede beslissingen te komen. Indien bijvoorbeeld lagereoverheden buiten de begroting om maatregelen financieren door middel van Uitkeringsgelden, wordt het normale allocatiemechanisme verstoord… Geconfronteerd met het grote aantal onvervulde behoeften, lijkt het op het eerste gezicht aantrekkelijk het
gebruikelijke budgetmechanisme, dat tot een zo goed mogelijk
ESB 21-11-1984
der, niet-terugploegproject. Het is niet erg aannemelijk dat een
werkgever, gesteld voor die keus, zal besluiten niet door te gaan
met de huidige ploeg, maar met voor hern onbekenden aan een
terugploegproject zal beginnen. Uitgesloten is die mogelijkheid
echter niet. Wij achten dit, volgens ons geringe risico van verdringing alleen aanvaardbaar als door de subsidiemaatregel de
totale hoeveelheid werkgelegenheid toeneemt. Dan kan er welis-
9) Terugploegen in de bouw, Ministerie VROM, September 1983.
10) Brieven van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan
de Voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 12 december 1983, 18 100, nr.
44 en d.d. 5 juni 1984, 18 100, nr. 45.
11) De positieve geluiden uit de praktijk rechtvaardigen echter de veronderstelling dat het met dit aanloopverlies wel meevalt.
1093
waar op micro-niveau sprake zijn van verdringing, macro gezien
is er dan toch sprake van uitbreiding van werkgelegenheid.
kabinet voor dit experiment wel heeft ingestemd. Het is toch duidelijk dat wanneer projecten additioneel zijn, de belastingopbrengsten dat ook zijn. Laten we de moeilijk nauwkeurig te bere-
Additionaliteit
kenen extra opbrengst aan loonbelasting en vennootschapsbelasting buiten beschouwing, vaststaat dat over investeringspro-
Daarmee zijn wij gekomen op het punt van de additionaliteit,
voor ons het kernprobleem van het terugploegen. Treedt er door
jecten in de bouw gemiddeld zo’n 16% BTW betaald moet wor-
het gebruik van uitkeringsgelden uitbreiding van de totale hoe-
den. Het experiment levert dan zeker zo’n f. 160 mln. extra belastinginkomsten op, met andere woorden de extra f. 100 mln.
veelheid werkgelegenheid op, ook in de tijd gezien, of is er
slechts sprake van verschuiving van activiteiten? De ICAU zegt
dat laatste: marginale loonkostensubsidies leiden immers via
worden ruimschoots gecompenseerd.
Het tweede bezwaar van Huppes is dat de geactiveerde f. 650
mln. van derden aan een alternatieve aanwending zijn onttrok-
prijsverlagingen tot zich wijzigende concurcentieverhoudingen:
ken. De praktijk wijst juist uit dat er veel projecten zijn waarvan
de financiering niet volledig rond is, als gevolg waarvan deze nog
,,De heersende prijsverhouding tussen producten van onderne-
stelt dat de middelen ook elders aangewend zouden kunnen wor-
niet in uitvoering kunnen worden genomen. Veelal zijn de wel
beschikbare financieringsmiddelen geparkeerd op de kapitaalmarkt. In die zin is het dan ook juist om te zeggen dat deze
den. De elders niet gecreeerde werkgelegenheid moet in minde-
middelen door het terugploegexperiment aan de kapitaalmarkt
ring worden gebracht op het werkgelegenheidseffect van het terugploegproject. Daardoor zal het netto werkgelegenheidseffect
worden onttrokken. Wij zijn evenwel niet bevreesd dat door deze onttrekkingen andere projecten niet meer gefinancierd zou-
veel kleiner zijn en in sommige gevallen zelfs negatief. Met ande-
den kunnen worden. Integendeel, gezien het grote spaarover-
re woorden, Huppes ontkent de gehele of gedeeltelijke additionaliteit van de terugploegprojecten.
port, moet deze ontwikkeling worden toegejuicht. Het draagt er
mingen en sectoren wordt veranderd met als gevolg verdringing
van arbeidsplaatsen”. Ook Huppes is die mening toegedaan. Hij
De ICAU-argumentatie blijkt in hoge mate te stoelen op de
aanname dat het gebruik van uitkeringsgelden qua effecten gelijkgesteld mag worden met marginale loonkostensubsidies. In
het bovenstaande is aangetoond dat die gelijkheid niet altijd opgaat. Maar daarmee is het probleem nog niet uit de wereld. Bij
het begrip additionaliteit hebben we vooral te maken met een
meetprobleem, nl. ten opzichte van wat is iets additioneel? We
zullen dit probleem afzonderlijk behandelen voor de marktsector en voor de collectieve sector. In de marktsector lijkt het
niet mogelijk om de additionaliteit van arbeidsplaatsen aan te
tonen. Per bedrijf bezien is het personeelsbestand een variabele
die sterk kan fluctueren, afhankelijk van bezettingsgraad, ziekteverzuim, openstaande vacatures, sluiting van bedrijfsonderdelen, enz. Bij de destijds overwogen WIR-arbeidsplaatsentoeslag
leidde deze problematiek tot het achterwege laten van deze
toeslag. De redenering dat het gebruik van uitkeringsgelden
rechtstreeks additionele arbeidsplaatsen oplevert, kan niet wor-
den aangetoond via een sluitende registratie van additionele arbeidsplaatsen. Anders ligt het eventueel bij het aantonen van additionele activiteiten.
Additionele activiteiten in de marktsector
Het terugploegexperiment in de bouw heeft aangetoond dat
het wel degelijk mogelijk is de additionaliteit van activiteiten te
beoordelen, namelijk als de opdrachtgever gebonden is aan of
beschikt over een meerjarenplanning. Voor het renoveren van
huizen is in 1984 en 1985 een bepaald subsidiebedrag beschikbaar. ledere verhoging van dat bedrag leidt tot additionele activiteiten op dit terrein. Het is niet zo moeilijk om meer van dergelijke voorbeelden te bedenken.
Maar ook al zijn de activiteiten additioneel dan nog kan het
zijn dat de daartoe aangewende middelen elders zijn onttrokken
dan wel elders zouden kunnen worden ingezet. Het bezwaar van
Huppes dus. Om dit bezwaar te weerleggen moeten wij kort ingaan op de financieringswijze van het terugploegexperiment.
Met behulp van f. 100mln. aan begrotingsgeld en f. 250 mln. aan
te besparen uitkeringen is een bedrag van f. 650 mln. aan extra
middelen van derden geactiveerd, waardoor een stroom van
bouwprojecten ter waarde van een miljard kan worden uitgevoerd. Eerste bezwaar van Huppes is dat de f. 100 mln. begrotingsgeld ook elders kan worden aangewend en dan ook werkgelegenheid genereert. Dat lijkt juist maar de schijn bedriegt. In de
eerste plaats zou de f. 100 mln. anders zijn aangewend ter verlaging van het financieringstekort. Het werkgelegenheidseffect in
hetzelfde jaar van die aanwending zou te verwaarlozen zijn
geweest.
schot, onder andere tot uiting komend in een flinke kapitaalex-
toe bij dat althans een deel van de gevormde vermogens op de kapitaalmarkt weer wordt teruggesluisd naar de kringloop van
bestedingen. Zo beschouwd is het bedrag van f. 650 mln. wel degelijk additioneel. Indien echter ten behoeve van de medefinanciering van terugploegprojecten binnen een begroting posten
worden gerealloceerd, wordt daarmee de additionaliteit ten
minste voor een deel ongedaan gemaakt. Het is dus wel zaak om
bij de selectie van projecten dit aspect nauwkeurig in het oog te
houden, met name waar lagere overheden als derden
meefinancieren.
Een voor de hand liggende tegenwerping bij het versneld in
uitvoering nemen van projecten is dat hiermee in feite werkloosheid van nu naar de toekomst verschuift. De huizen die men nu
renoveert hoeven over enkele jaren niet te worden gerenoveerd.
Twee argumenten pleiten ervoor om toch over te gaan tot het
vervroegd uitvoeren van activiteiten. In de eerste plaats is de
werkloosheid nu extreem hoog. Het beleid is er op gericht om
door groei, structuurverbetering en herverdeling van werk tot
meer werkgelegenheid te komen. Binnen de kaders van dat beleid mag via een conjuncturele impuls wel enigszins worden
vooruitgelopen op een structureel betere situatie. In de tweede
plaats kunnen sommige activiteiten bovendien juist stimulerend
werken voor de economische groei en de verbetering van de economische structuur. Daarbij geven wij Huppes graag toe dat uit
een oogpunt van het leveren van een bijdrage aan groeiherstel en
structuurverbetering de keuze van de projecten in het terugploegexperiment niet in alle opzichten even goed is. Dat moet
een volgende keer beter 12).
De additionaliteit van de activiteiten wordt derhalve langs de
financieringskant gerealiseerd door er op toe te zien dat de financiering van derden werkelijk beschikbaar is en niet wordt onttrokken aan de financiering van andere projecten. Langs de kant
van de projecten wordt de additionaliteit bereikt door alleen met
opdrachtgevers in zee te gaan die beschikken over een meerjarenplan. Projecten die daarin voor latere jaren zijn gepland, dan
wel helemaal nog niet zijn opgenomen in het meerjarenplan, komen dan in principe in aanmerking voor terugploegfinanciering.
Het is evenwel niet te voorkomen dat een in te voeren terugploegsubsidie op termijn de bijstelling van meerjarenplannen zal bei’nvloeden. Het ligt dan immers voor de hand projecten, die voldoen aan te stellen criteria van de terugploegsubsidie, te schrappen uit, dan wel niet op te voeren in, het meerjarenplan of deze
projecten zover mogelijk binnen het plan in de tijd naar achteren
te schuiven. Wij zijn van mening dat aan deze reele bedreiging
van de additionaliteit maar op een manier te ontsnappen is. En
dat is om geen algemeen geldende terugploegsubsidie in het leven
te roepen, maar om een concreet werkgelegenheidsprogramma
Er is nog een tweede argument. Deze f. 100 mln. is nodig om-
dat de fiscale inverdieneffecten van het terugploegen niet – zoals
aanbevolen door de commissie Stam – mogen worden meegerekend omdat het kabinet daartegen prinicipiele bezwaren heeft.
Die bezwaren zijn echter dezelfde als die welke worden ingebracht tegen het aanwenden van uitkeringsgelden, waarmee het
1094
12) Overigens zouden wij Huppes onjuiste en zeer suggestieve opmer-
king dat de bouw van theaters een belangrijk aandeel van het programma
vormt, willen afdoen met een verwijzing naar de cijfers in de in voetnoot
10 aangeduide brieven.
op te stellen, gebaseerd op de terugploegformule en onder voor-
dat is dan een beslissing die niet via de omweg van het gebruik
waarden die de inverdieneffecten maximaliseren. Het kabinet
moet zo’n discretionaire beslissing nemen onder de gelijktijdige
van uitkeringsgelden moet worden genomen.
mededeling dat buiten het op te stellen werkgelegenheidspro-
Budgetmechanisme en allocatie
gramma de terugploegformule niet zal worden toegepast. Op deze manier kan worden voorkomen dat de op- en bijstellingen van
We komen toe aan de bezwaren tegen het terugploegen vanwe-
meerjarenplannen op ongewenste wijze worden bei’nvloed door
de terugploegformule, waardoor de additionaliteit in gevaar zou
ge de gevaren voor het budgetmechanisme en het daarmee samenhangende allocatieprobleem. De ICAU, Huppes en vooral
kunnen komen.
Kuipers zien hier de meeste beren op de weg. Het eerste wat ons
tevens de tijdelijkheid van deze beleidsnorm zo veel mogelijk ze-
daarbij opvalt is dat er in de argumentatie tegen het terugploegen
van uitkeringsgelden zo gemakkelijk vanuit wordt gegaan dat er
een goed werkend budgetmechanisme bestaat dat kan worden
ker is gesteld. In ieder geval voorkomt deze aanpak dat deze stil-
verstoord. Daarover zijn de meningen verdeeld. Goudswaard
zwijgend een eigen leven gaat leiden.
Tot slot van deze paragraaf een korte reactie op Kuipers’ stel-
stelt in zijn proefschrift 15) dat er geen sluitende vrijwel alge-
Een bijkomend voordeel van de hier bepleite aanpak in de
vorm van een concreet programma van projecten is dat daarmee
ling dat ,,…moeilijk (kan) worden volgehouden dat het recente
meen aanvaarde positieve economische theorie rond het budgetmechanisme bestaat.
terugploegexperiment in de bouw betrekking heeft op de markt-
Het bestaan van een institutie, dat wil zeggen een via verkie-
sector”. Stimulering van de bouw mag toch als een stimulering
zingen samengestelde volksvertegenwoordiging die voor de anonieme burgers als vrager moet optreden, levert in verband met de
van de marktsector worden aangeduid. Het feit dat de overheid
meefinanciert (in de naoorlogse stadsvernieuwing een derde van
de kosten) of soms opdrachtgever is, is ons inziens in dit verband
niet relevant. Wanneer als gevolg van strikte bewaking van additionaliteit bovendien nog kan worden bewerkstelligd dat zo’n
operatic (bijna) budgettair neutraal verloopt, kan tochzeker niet
conversie van preferences, grote problemen op. Aan de aanbodzijde is er sprake van verschillende theorieen die tot evenzo
vele verschillende benaderingen van het rationaliseringsprobleem rond openbare uitgaven leiden. Het gevolg is dat het afwe-
gingsproces in bestuurlijke kringen, zowel in de praktijk als in de
worden gesproken van ,,verdere ongewenste scheefgroei tussen
theorie, een bijna onoplosbaar vraagstuk dreigt te gaan vormen.
collectieve en marktsector” 13).
Bij deze afweging gaat het om:
– afweging van een besteding via de collectieve sector ten opzichte van bestedingen door de particuliere sector;
Additionele activiteiten in de collectieve sector
– afweging van de grootte van de openbare uitgaaf wat neerkomt op afweging van de plaats van uitgaaf binnen het gehele uitgavenpakket met andere nieuwe en bestaande over-
In het bovenstaande is voortdurend sprake geweest van het stimuleren van additionele activiteiten in de marktsector. Ook in
de collectieve sector blijkt e.e.a. mogelijk getuige het experiment
Werkgelegenheidsprojecten in het Onderwijs 14). De situatie in
de collectieve sector verschilt niet wezenlijk van die in de marktsector; in de collectieve sector is er echter nauwelijks of geen
De theorie geeft geen oplossing voor het eerste probleem, zodat de politici, aldus Goudswaard, in de bestuurlijke praktijk
hun toevlucht moeten zoeken tot gemakkelijk hanteerbare
sprake van het risico van concurrentievervalsing. Hier doemt
vuistregels, b.v. ten aanzien van het totaal van de rijksuitgaven
echter in sterkere mate het risico van verdringing, budgetvervalsing en van sluipende permanentie op.
als een percentage van het nationale inkomen, ten aanzien van
heidsuitgaven.
Het risico van verdringing blijkt wederom te kunnen worden
premie- en belastingdruk, begrotingssaldo enz. Hij stelt terecht
dat het bij deze vuistregelpraktijk er niet om gaat hoe de maat-
ondervangen in die situaties waarin sprake is van meerjarenplan-
schappelijke welvaart het beste wordt bevorderd, maar hoeveel
ningen, vastliggende normen enz. Met andere woorden daar
financiele ruimte er is.
waar sprake is van additionaliteit. In het onderwijs liggen de
normen betreffende klassegroottes vast. Alles wat daar bovenop
Het antwoord dat de economische theorie op het tweede afwegingsprobleem geeft is in beginsel eenvoudig: die uitgaaf waar-
komt is additioneel. Macro gezien vindt er dus door het huidige
van het marginaal nut groter of juist even groot is als het margi-
experiment in het onderwijs uitbreiding van werkgelegenheid
plaats. Ook micro gezien is er geen verdringing omdat bij de bezetting van de additionele plaatsen voorrang wordt gegeven aan
nale offer van andere, te schrappen, overheidsuitgaven en/of
belastingen die de burger moet opbrengen. Deze toetsingsregel
heeft echter geen operationele waarde. Het nut van zeer uiteen-
hen die anders zouden worden ontslagen.
lopende overheidsuitgaven is moeilijk te vergelijken. Ook
Ook in de collectieve sector is het zo dat er naast de gebruikte
uitkeringsgelden additionele financiering nodig is om het gat te
dichten tussen loonkosten en bespaarde uitkering. In het onder-
bestaat hier het probleem dat de individuele voorkeuren van burgers niet tot gelding kunnen worden gebracht op het afwegingsmoment. Het stembusmechanisme werkt niet voor afzon-
wijsexperiment wordt dat gat gedicht door het gebruik van een
derlijke uitgaven.
deel van de ingeleverde prijscompensatie. Dat levert op zich geen
De beslissingen omtrent omvang en samenstelling van de overheidsuitgaven worden niet genomen op basis van operationele
problemen op, mede gezien het feit dat het hier tijdelijke arbeidsplaatsen betreft. Het is de bedoeling dat diegenen die de tijdelijke plaatsen bezetten na afloop van nun contract doorstromen naar reguliere banen die vrijkomen via natuurlijk verloop
en herverdeling van arbeid. Zou het namelijk niet om tijdelijke
arbeidsplaatsen gaan dan zou er sprake zijn van een ongewenste,
criteria die ertoe leiden dat bij’een bepaalde omvang en samenstelling de maatschappelijke welvaart maximaal is (optimale
allocatie). Indien het gebruik van uitkeringsgelden een verstoring vormt van het budgetmechanisme, staat het daarom op
voorhand niet zo vast dat die verstoring tot een lager welvaarts-
blijvende uitbreiding van de collectieve sector via het permanent
niveau leidt. Voor zover die verstoring een grotere nadruk op de
inzetten van uitkeringsgelden. Om bij het voorbeeld van het onderwijs te blijven, demografische factoren leiden ertoe dat er
werkgelegenheidseffecten van overheidsuitgaven betekent, zou
steeds minder kinderen op de scholen komen, waardoor er steeds
minder leerkrachten nodig zijn. Werkloosheid is daarvan het gevolg. De arbeidsmarkt zal ook hier zijn werk moeten doen, wat
wel moet leiden tot omscholing van werkloze leerkrachten en
vermindering van net aanbod. Een en ander kost echter tijd, en
daarom kan er sprake zijn van het tijdelijk inzetten van gelden
die anders zeker in de vorm van uitkeringen zouden zijn aangewend. Als dit permanent zou gebeuren, zou er evenwel sprake
zijn van een relatieve uitbreiding van de onderwijssector; de
werkgelegenheid zou groter zijn dan gerechtvaardigd op grond
van overeengekomen normen met betrekking tot klassegroottes.
Op zich is er niets tegen een verandering van die normen, maar
ESB 21-11-1984
dit zelfs tot welvaartsverhoging kunnen leiden. Het zou namelijk
wel eens het geval kunnen zijn dat in het ondoorzichtige afwe-
gingsproces dat tot een bepaalde samenstelling van overheidsuit-
13) Kuipers, op.cit., biz. 945.
14) Uitkerings- en wachtgelden, aangevuld met ten behoeve van arbeidsduurverkorting ingeleverd salads van het zittend personeel, vormen vol-
doende financiering voor een kleine 15.000 tijdelijke arbeidsplaatsen in
het onderwijs. Zie eirculaire van minister van O en W aan school- en gemeentebesturen e.d. d.d. 26 juni 1984, nr. C 840206 DI/AB 84-52.
15) F.H. Goudswaard, Departementale keuzefunctie, Stenfert Kroese,
Leiden, 1981 (proefschrift).
1095
gaven leidt, de directe werkgelegenheidseffecten van die uitga-
werking, leren eerdere ervaringen dat hiermee enkele tienduizen-
ven minder prioriteit krijgen dan een meerderheid zou wensen.
In dat geval werkt het gebruik van uitkeringsgelden eerder corri-
den arbeidsjaren aan werk kan worden gecreeerd.
gerend dan verstorend op het budgetmechanisme.
Als de vos de passie preekt
Onze conclusie op dit punt is dan ook dat de economische the-
orie geen aanleiding geeft om te veronderstellen dat het gebruik
van uitkeringsgelden het allocatieproces zodanig verstoort dat
daar een lagere welvaart uit voortvloeit. Het huidige budgetmechanisme werkt verre van ideaal, maar we moeten het er bij ge-
brek aan beter voorlopig wel mee doen. Daarom bepleiten wij
ook niet het volledig loslaten van het huidige budgetmechanisme, zoals Kuipers en Huppes suggereren. Integendeel, ook
wij zijn van mening dat het in principe gehandhaafd moet blijven. Maar er moet, gezien de betrekkelijke waarde van het me-
Ons artikel had in de voorgaande paragraaf een goed einde gevonden, ware het niet dat Kuipers bij wijze van toegift in zijn artikel ook nog concludeert: ,,…de achtergrond van al deze ideee’n
kan geen andere zijn dan verhulling, via twijfelachtige budgettaire constructies”. En verder: ,,De werkelijke achtergrond kan
geen andere zijn dan dat de voorstanders er van overtuigd zijn
dat extra overheidsuitgaven voor werkgelegenheidsprojecten
gunstig zijn voor de werkloosheid en voor de economic als ge-
dat de voorgestelde aanpak van een werkgelegenheidsprogramma van additionele projecten wellicht op gespannen voet staat
heel, en het budget niet of nauwelijks belasten. Wanneer men
daarvan overtuigd is dient men dit m.i. naar voren te brengen
onder een vlag die de lading dekt: men is dan blijkbaar voor een
(selectief) stimuleringsbeleid. Het ware beter deze zienswijze
normaal uit te dragen. De politiek kan dan altijd beslissen om op
budgettair normale wijze gelden beschikbaar te stellen”. Kor-
chanisme, ruimte zijn voor goed onderbouwde uitzonderingen
als het gaat om de realisering van zeer beiangrijke beleidsdoeleinden zoals de bevordering van werkgelegenheid. Wij menen
met het gebruikelijke budget- en allocatiemechanisme, maar
tom, boer pas op je kippen als de vos de passie preekt.
zeer zeker niet tot verloedering van die processen zal leiden. Uit
dit zoveel geprezen allocatieproces vioeit immers een groot bedrag aan uitkeringsgelden voort, dat in feite een hoeveelheid potentiele produktie voorstelt. Ons is er alles aan gelegen om deze
Wij vinden dit een heel merkwaardige aantijging. Het is waar
dat wij als verklaarde voorstanders van de terugploegformule
ook voorstander zijn van een minder straf ombuigingsbeleid, of
zo U wilt, van een selectief stimuleringsbeleid. Wij hebben aan
uitkeringsgelden zoveel mogelijk in daadwerkelijke produktie
die opvatting ook op gepaste wijze uiting gegeven. Maar dat is
om te zetten. Maar wel onder zodanige voorwaarden dat het oor-
het punt niet. Feit is dat welk financieel- en macro-economisch
spronkelijke allocatiemechanisme zo weinig mogelijk wordt ver-
beleidsscenario ook wordt gevolgd, hoe succesvol het econo-
stoord 16).
misch structuurbeleid ook zal zijn en ook als de 32-urige werkweek in 1990 een feit zal zijn, alle toekomstverkenningen aangeven dat er zeker in de jaren tachtig een grote werkloosheid zal
Een samenvaltend oordeel
In de bovenstaande paragrafen hebben wij naar ons oordeel
aangetoond dat het terugploegen geen chaos (Huppes) oproept
en dat het ook geen doos van Pandora is (Kuipers). Wel zijn wij
van mening dat het produktief aanwenden van uitkeringsgelden
niet moet gaan via werken met behoud van uitkering, maar via
een normale rechtspositie voor de betrokken voormalig werklo-
blijven bestaan. Er zal dus meer moeten gebeuren. Het spreekt
vanzelf dat er geen maatregelen moeten worden genomen die de
eerder genoemde sporen van beleid doorkruisen. Dus geen verdere vergroting van de de overheidsuitgaven, ook niet voor
werkgelegenheidsprojecten. Geen vergroting van het financie-
ringstekort, geen lastenverzwaring. Wel moet er ruimte worden
geschapen voor rendementsherstel en herverdeling van werk.
Dat moet absolute prioriteit hebben. Daarmee is het werkloos-
zen. Uitkeringsgelden kunnen zowel in de marktsector als in de
heidprobleem echter niet uit de wereld. Er blijft dan de komende
collectieve sector produktief worden aangewend. In de marktsector zijn de gevaren van verdringing en concurrentievervalsing
evenwel levensgroot. Het geven van marginale loonkostensubsidies is daarom uit den boze. Objectsubsidies waaraan voorwaar-
tijd nog een groot aantal mensen dat ongewild en ongewenst
geen werk kan vinden en die terecht een beroep op een uitkeringsregeling doet. Moeten we dan niet al het intellectuele kennen en kunnen in het geweer roepen om die paradox te doorbe-
den met betrekking tot de inzet van langdurig werklozen zijn ver-
ken door uitkeringsgelden zodanig aan te wenden dat niet alleen
bonden kunnen het gevaar van concurrentievervalsing ondervangen. Het risico van verdringing van reguliere werknemers
de langdurig werklozen worden geholpen, maar tegelijkertijd
ook de economische groei wordt gestimuleerd en de (infra)struc-
door voormalig werklozen is minimaal als de additionaliteit van
tuur wordt verbeterd.
Kuipers maakt zich er wel heel gemakkelijk van af; voorstanders van terugploegen behoren een pleidooi voor verhoging van
de projecten gegarandeerd is.
Bewaking van additionaliteit kan indien de opdrachtgever beschikt over een meerjarenplanning. De opdrachtgever kan zowel
een particulier zijn (woningbouwvereniging) of een overheids-
instantie. Per project zal moeten worden bekeken of het ook uit
financieringsoogpunt gerechtvaardigd is deze activiteit eerder te
doen verrichten. Het is echter niet te voorkomen dat nieuwe
meerjarenramingen of wijzigingen daarin worden be’invloed
de overheidsuitgaven te houden. Als er nu een ding is waarover
Kuipers en wij het eens zijn, dan is het wel dat dit gezien de
toestand van de overheidsfinancien niet moet gebeuren. En als
vervolgens de voorstanders van het terugploegen niet doen wat
Kuipers zegt, dan zijn het in zijn ogen lieden die hun ware bedoe-
lingen verhullen achter twijfelachtige budgettaire constructies.
door een te ontwerpen terugploegsubsidie. Daarom zou er ook
Bij zo’n benadering vragen wij ons toch in gemoede af: wie ma-
geen terugploegsubsidie moeten komen, maar een concreet
werkgelegenheidsprogramma, gebaseerd op de terugploeggedachte en onder voorwaarden die de inverdieneffecten maximaliseren. Additionaliteit kan betrekking hebben op het naar voren
ken zich er in dit land eigenlijk met een Jantje van Leiden vanaf,
de langdurig werklozen of al die intellectuelen die zich veilig met
hun conventionele wijsheden verschuilen achter de ranke rug
van Vrouwe Athene.
halen van in de toekomst geplande activiteiten of het verrichten
van activiteiten die niet in de meerjarenplanningen aanwezig
zijn. Door de voorgestelde aanpak is financiering met uitkeringsgelden een goed onderbouwde uitzondering op het budget-
Rients de Boer
Franz van Dijk
Diederik Kok
en allocatiemechanisme. Deze wijze van bekostiging van additi-
onele projecten is gerechtvaardigd gezien de niet in alle opzichten boven alle twijfel verheven uitkomsten van het huidige
budget- en allocatiemechanisme.
Op grond van bovenstaande overwegingen zijn wij dan ook
van mening dat op korte termijn een concreet werkgelegenheidsprogramma van enkele miljarden guldens, gebaseerd op de
terugploegformule, moeten worden opgesteld. Naast stadsvernieuwing moet het dan vooral gaan om projecten die een bijdrage leveren aan herstel of verbetering van de economische (infra)structuur 17). Zonder rekening te houden met de multiplier1096
16) Wij gaan maar niet uitvoerig in op de verrassende wending in
(slot)paragraaf 5 van Huppes’ artikel, waar staat dat in de z.g. quintaire
sector (recycling-bedrijven, milieuboeren e.d.) ineens wel een specifieke
(micro)berekening mogelijk blijkt te zijn. Die discussie voeren we graag
waar het gaat om prioriteitsstelling tussen diverse terugploegmogelijkhe-
den. In ieder geval ontbreekt een volgens ons noodzakelijk element bij terugploegen, nl. de tijdelijkheid van een project.
17) Men leze in dit verband het interessante artikel van A. van der Zwan,
Opnieuw investeren in infrastructuur, NRC Handelsblad, 15 november
1984.