r i j k s b e g ro t i n g
Terug in het spoor
C. van Dijkhuizen
Thesaurier-generaal van het ministerie van Financiën
De auteur dankt Wouter Koolmees en Mark Roscam Abbing
voor hun bijdrage aan dit artikel.
De afgelopen jaren waren heel volatiel. De voorspellingen
van de economische groei en het begrotingssaldo kwamen
zelden uit. De gemiddelde absolute voorspelfout bedroeg
ruim 1,4 procentpunt van het bbp. Over de langere termijn is
het begrotingsbeleid echter succesvol geweest. De les voor
de toekomst is dat beleidsmakers zich moeten blijven richten
op de lange termijn.
O
p Prinsjesdag heeft de minister van Financiën de begroting voor 2006 gepresenteerd. De vooruitzichten zijn
gunstig. Volgend jaar belooft écht een beter jaar te worden dan
het huidige jaar en beter dan de afgelopen drie jaar. De groei
trekt aan en de werkloosheid loopt terug. Ook het begrotingstekort valt met 1,8% van het bbp lager uit dan vorig jaar werd
verwacht. Volgens de economisch meest zinvolle meetmethode
verbetert bovendien het structurele begrotingssaldo in 2006
voor het derde achtereenvolgende jaar.1 Dit betekent dat in 2006
de economisch goede tijden worden gebruikt om de overheidsfinanciën verder op orde te brengen.
De afgelopen jaren hebben laten zien dat de conjuncturele
bewegingen aanzienlijk kunnen zijn en bovendien snel en sterk
doorwerken op de overheidsfinanciën. In het begrotingsbeleid
hebben we een paar harde lessen geleerd. Voor de toekomst is
het goed deze lessen in ogenschouw te nemen.
Het verwijt dat Nederland met
zijn hervormingsagenda weer
eens ‘het beste jongetje van de
klas wil zijn’, snijdt geen hout
Economisch herstel na moeilijke jaren
De afgelopen jaren zijn moeilijk geweest. De werkgelegenheid is
afgenomen en de werkloosheid is in vier jaar tijd bijna verdubbeld.
Iedereen heeft de economische malaise in de portemonnee gevoeld.
Uit enquêtes van het CBS blijkt dat ook het vertrouwen in de toekomst de afgelopen jaren een forse knauw heeft gekregen. Burgers
zijn bijvoorbeeld ongerust over naar China verplaatste werkgelegenheid. Tegelijkertijd is men bezorgd over de consequenties van
de hervormingen en ombuigingen van het kabinet.
1 Dit is een berekening van het structurele begrotingssaldo waarbij rekening
wordt gehouden met een vertraagde doorwerking van de economische groei
op de belastingopbrengsten met driekwart jaar. Het CPB en OESO presenteren deze methode (zie CPB, 2005: 146). Momenteel bestudeert de Europese
Commissie deze methode.
406
ESB 23-9-2005
Dit jaar blijft de economie, met een verwachte groei van een
½ procent, nog kwakkelen. Wanneer wordt gekeken naar onderliggende bewegingen, zijn er echter al verbeteringen te bespeuren. Dit is bijvoorbeeld zichtbaar op de arbeidsmarkt. Zowel het
aantal ontstane als het aantal vervulde vacatures trekt duidelijk
aan (CBS, 2005). De werkloosheid lijkt in de eerste helft van dit
jaar zijn top te hebben bereikt en het CPB verwacht nu voor volgend jaar een daling. Door de gematigde loonontwikkeling is de
verslechtering van de concurrentiepositie een halt toegeroepen.
Bedrijven hebben de afgelopen periode aangepakt om orde op
zaken te stellen. Huishoudens hebben hun vermogenspositie
geleidelijk verbeterd. Het CPB ziet hierin signalen dat de economie aan het begin van een opleving staat. Voor volgend jaar
wordt dan ook een groei van 2½ procent geraamd, wat hoger
zou zijn dan het gemiddelde van het eurogebied (CPB, 2005).
Met de begroting 2006 heeft het kabinet een evenwicht
gevonden tussen investeren in de structuur van de economie en
ruimte bieden voor conjunctureel herstel. Het gevaar is altijd
aanwezig dat zogenoemde incidentele meevallers, zoals de aardgasbaten, via hun aanwending structureel op de begroting gaan
drukken. Daarmee zouden ze de langetermijnhoudbaarheid van
de overheidsfinanciën onder druk zetten. Met deze begroting is
dit echter niet het geval. De investeringen in de economie, die
uit een deel van de hogere aardgasbaten (42,5%) via het Fonds
Economische Structuurversterking (FES) worden gefinancierd,
leiden niet tot jaarlijks terugkerende druk op de begroting.
In het begrotingsbeleid hebben
we een paar harde lessen geleerd
Beeld kan snel omslaan
De afgelopen jaren leken wat betreft de conjunctuur en het
begrotingssaldo op een achtbaanrit (zie figuur 1). Van de hoge
pieken aan het einde van de jaren negentig en een begrotingsoverschot in 1999 en 2000, naar economische stagnatie in 2002
en 2003 en een excessief tekort van ruim drie procent. Omdat
we nu in rustiger vaarwater terecht lijken te zijn gekomen, is dit
het goede moment om lessen te trekken uit zowel de successen
als de fouten uit het verleden.
rijksbegroting
Figuur 1. Ontwikkeling bbp-groei en EMU-saldo, 1995-2006a, in procenten
�
���������
�
�
�
���������
�
�
��
��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ���
��
����������������������
���������������������������
��
��
���
Bron: CPB, 2005
De cijfers in de figuren zijn gecorrigeerd voor de afkoop van subsidies
aan woningbouwcorporaties (1995) en de opbrengsten van de UMTSveiling in Nederland (2000). De cijfers vanaf 2001 zijn van na de CBSrevisie, voor de overige jaren moet de revisie nog worden doorgevoerd.
De cijfers voor 2005 en 2006 zijn ramingen.
Het structurele saldo is bepaald conform de methode met vertraging
(zie voetnoot 1).
De eerste les is dat we onze eigen wijsheid niet moeten overschatten. “Le doute est désagréable, mais la certitude est ridiculeâ€
(twijfel is vervelend, zekerheid is belachelijk), schreef Voltaire.
Elk beleid – en dus ook begrotingsbeleid – moet rekening houden met onzekerheid. In mijn ESB-artikel van vorig jaar heb ik
hier al uitgebreid bij stilgestaan (Van Dijkhuizen, 2004). Een les
uit het recente verleden is dat prognoses over economische groei
met grote onzekerheid zijn omgeven. Hetzelfde geldt voor de
eerste voorlopige schattingen van de economische prestaties, de
zogenoemde flash-realisaties (Kranendonk & Verbruggen, 2005).
��������
�
�
�
��
���
���
���
���
���
���
���
���
���
���
����������
��
��
De afgelopen jaren heeft het kabinet flink moeten ombuigen. Dit volgde uit de afgesproken begrotingssystematiek, in
combinatie met de sterke onvoorziene verslechtering van de
overheidsfinanciën. Het CPB heeft berekend dat de negatieve
invloed van de in het Hoofdlijnenakkoord afgesproken hervormingen op de groei in de kabinetsperiode circa 0,2 procent
van het bbp bedraagt. Met de wijsheid achteraf is het mogelijk om kritisch te zijn over de procyclische werking van het
begrotingsbeleid. Wanneer de relatief beperkte invloed van
het beleid op de groei echter wordt afgezet tegen de hiervoor
genoemde grote afwijkingen rond economische waarnemingen
en voorspellingen, dan blijkt het om slechts een fractie daarvan te gaan.
Uit de bovenstaande cijfers volgt daarom een tweede les. Als
het zo moeilijk is goede ramingen te maken, is het niet zinvol
om met het beleid sterk op uitkomsten op korte termijn te sturen. Als we geen goede informatie hebben over de stand van de
conjunctuur, is het slimmer om het roer recht te houden en te
koersen op de (middel)lange termijn. Een voldoende behoedzaam vertrekpunt op het punt van het structurele begrotingssaldo vormt daarbij een cruciaal element. Dit is het uitgangspunt achter het trendmatige begrotingsbeleid.
In 2006 worden de economisch
goede tijden gebruikt om de
overheidsfinanciën verder op
orde te brengen
Wat hebben we bereikt?
Figuur 2. Ontwikkeling EMU-saldo ramingen versus realisaties
�
Sturen op de lange termijn
����������������������������
��
��
Bron: Miljoenennota’s
Figuur 2 laat zien dat ook het één jaar vooruit voorspellen van
het begrotingssaldo niet meevalt. De gemiddelde absolute voorspelfout van het begrotingssaldo was in de periode 1995-2004
1,4 procent van het bbp. Het CPB heeft berekend dat de gemiddelde absolute voorspelfout van de eigen groeiramingen in de
afgelopen cyclus 1,5 procentpunt was. Het is evident dat we de
enorme omslag in het saldo in de periode 1999-2003 niet hebben zien aankomen. Dat geldt voor ons, voor het CPB, maar ook
voor het IMF, de OESO en de Europese Commissie. Algemeen
was toen de inschatting dat we niet alleen een feitelijk, maar
ook een structureel begrotingsoverschot hadden bereikt. Met de
kennis en berekeningen van nú weten we dat dit niet het geval
is geweest.
Wat heeft het (begrotings)beleid over de langere termijn
gepresteerd? Het is duidelijk dat Nederland zich niet hoeft te
schamen voor zijn prestaties. De overheidsschuld is, na een piek
van 78% van het bbp in 1993, teruggebracht tot 55% in 2005:
een afname van ruim 20 procentpunten. Deze afname is deels
het gevolg van de hoge economische groei in deze periode en
deels het resultaat van het beleid om het begrotingstekort terug
te dringen. Tegelijkertijd zijn in deze periode de collectieve lasten flink verlaagd: van ruim 45 procent van het bbp in 1993 tot
ruim 39 procent in 2005. Er zijn bovendien grote verschuivingen geweest in de overheidsuitgaven. Zo is het aandeel van de
rentelasten in de totale overheidsuitgaven gedaald van bijna elf
procent in 1993 tot zes procent in 2005. Dit creëerde de ruimte
voor intensiveringen in beleidsterreinen die in maatschappelijk
en politiek opzicht prioriteit hebben, zoals zorg, onderwijs,
infrastructuur en veiligheid. Het aandeel van deze uitgaven in
de totale uitgaven is dan ook gestegen van ruim 26 procent in
1995 naar bijna 35 procent in 2005.
Ook in vergelijking met het buitenland zijn de prestaties
goed. Het begrotingstekort vertoont weliswaar forse uitslagen,
maar staat er nu beter voor dan in andere landen (zie figuur 3).
Dat laatste geldt ook voor de overheidsschuld (zie figuur 4).
Tegelijkertijd kunnen we constateren dat het toekomstgerichte
Nederlandse begrotingsbeleid niet schadelijk is geweest voor de
economische groei. Het tegendeel is het geval: in figuur 5 valt te
zien dat de economische groei in Nederland over periode 19952005 weliswaar achterblijft bij de groei in de VS, maar duidelijk
ESB 23-9-2005
407
r i j k s b e g ro t i n g
Figuur 3. Ontwikkeling begrotingstekort in verschillende landena
�
���
�
�
��
Figuur 5. Ontwikkeling bbp in verschillende landen, 1994 =100
��
���
���
���
���
���
���
���
���
���
���
���
���
���������
��
���������
���
���
��
����������
���
��
����������
��
���
��
��
��
��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ���
Bron: Eurostat
a Voor Nederland 2000 exclusief opbrengsten UMTS, voor eurogebied
niet gecorrigeerd.
Bron: Eurostat
Figuur 4. Ontwikkeling overheidsschuld in verschillende landen, 1995-2004
Figuur 6. Ontwikkeling werkloosheidspercentage, 1995-2005
��
��
��
��
����������
��
����������
�
��
��
��
�
��
��
�
��
���������
��
�
��
�
���
���
���
���
���
���
���
���
���
���
���������
���
���
���
���
���
���
���
���
���
���
���
Bron: Eurostat
Bron: Eurostat
hoger is dan de groei in het eurogebied. Bij de werkloosheid ziet
het beeld er nog beter uit. Hoewel de werkloosheid meebeweegt
met de conjunctuur, is er over de afgelopen tien jaar sprake van
een trendmatige daling (figuur 6). Zowel wat betreft het niveau
als wat betreft de daling steekt Nederland gunstig af bij de andere Europese landen.
Uit het bovenstaande blijkt dat Nederland in het afgelopen
decennium succesvol is geweest met het beleid dat is gericht
op het terugdringen van de overheidsschuld en collectieve lastendruk en het verbeteren van de kwaliteit van de collectieve
uitgaven. Tegelijkertijd is Nederland er in geslaagd om goede
economische prestaties neer te zetten. Ook in vergelijking met
andere landen kan niet worden gesteld dat over een langere
periode bezien het beleid de groei heeft geschaad. Misschien is
Nederland niet ieder jaar het beste jongetje van de klas, maar
voor deze rapportcijfers hoeft niemand zich te schamen.
drongen van het belang om in de begroting te anticiperen op de
vergrijzing. Voor een deel is dit begrijpelijk: de term ‘vergrijzing’
is een abstract begrip. Pas op het moment dat de premies voor
de zorgverzekering stijgen of als de regelingen voor vervroegde
uittreding op de helling gaan, wordt duidelijk dat de vergrijzing
offers vraagt van de burgers.
Toekomst
Resultaten uit het verleden bieden geen garantie voor de
toekomst: er is nog een lange weg te gaan. De overheidsschuld
bedraagt circa 55 procent van het bbp en per jaar geven we nog
altijd negen miljard euro meer uit dan we binnenkrijgen. Om
ook op de lange termijn de houdbaarheid van de overheidsfinanciën (en daarmee de gewenste collectieve voorzieningen) te
kunnen garanderen, is het zaak om vooruit te kijken en met het
beleid in te spelen op de uitdagingen van de toekomst.
De belangrijkste uitdaging voor het begrotingsbeleid op de
langere termijn is en blijft de vergrijzing. Deze bewering lijkt
een grijsgedraaide plaat, maar toch lijkt lang niet iedereen door408
ESB 23-9-2005
De afgelopen jaren hebben
laten zien dat de conjuncturele
bewegingen aanzienlijk
kunnen zijn en bovendien snel
en sterk doorwerken op de
overheidsfinanciën
De bewering dat dit kabinet ‘angstbeelden’ creëert met de
vergrijzing is niet terecht. De komende decennia verdubbelt
het aantal 65+-ers van twee miljoen naar ruim vier miljoen.
Tegelijkertijd neemt de potentiële beroepsbevolking zelfs iets
af, van bijna tien miljoen naar ruim negen miljoen mensen.
In 2000 heeft het CPB berekend dat de overheidsfinanciën
op de langere termijn niet houdbaar zijn bij ongewijzigde
institutionele arrangementen en constante belastingtarieven. Dit impliceert dat de stijgende kosten voor de AOW
en de gezondheidszorg in de komende decennia niet wor-
rijksbegroting
den gecompenseerd door de hogere belastinginkomsten uit
pensioenen. Als we niet reageren, leidt vergrijzing tot een
oplopend overheidstekort en cumulerende staatschuld. De
rekening van de vergrijzing wordt dan doorgeschoven naar
onze (klein)kinderen. Dergelijk kortzichtig beleid is voor het
kabinet niet acceptabel. Dit vormt de achtergrond van de hervormingen van de sociale zekerheid; de WAO, de WW, de Wet
Werk en Bijstand. Dit is ook waarom het kabinet werk heeft
gemaakt van het beëindigen van de fiscale subsidie op vervroegde uittreding. In een recent verschenen rapport prijst de
OESO de in gang gezette hervormingen, maar benadrukt dat
deze nog niet toereikend zijn (OESO, 2005). De OESO bepleit
een generieke verhoging van de AOW-leeftijd, of een koppeling van de AOW-leeftijd aan de stijgende levensverwachting
van het betreffende cohort.
Tegelijkertijd kunnen we constateren dat het toekomstgerichte
Nederlandse begrotingsbeleid
niet schadelijk is geweest voor
de economische groei
Daarom zal het kabinet de Studiegroep Begrotingsruimte
vragen om volgend jaar met een advies te komen over het
te voeren begrotingsbeleid in de komende kabinetsperiode.
Als uitgangspunt van dit advies dienen de projecties van het
Centraal Planbureau over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de langere termijn.
Conclusie
Het afgelopen decennium is vanuit het perspectief van
de economie en de overheidsfinanciën succesvol geweest.
Weliswaar waren we niet ieder jaar het beste jongetje van de
klas, maar over een langere periode bezien, hebben we in
Nederland een flinke slag kunnen maken. Dit betekent niet dat
het beleid ‘af ’ is. Voor de toekomst moeten we blijven willen
veranderen en ons eigen beleid kritisch blijven bezien, willen we de uitdagingen die op ons af komen, het hoofd kunnen
bieden. â–
Kees van Dijkhuizen
Literatuur
CBS (2005) Persbericht arbeidsmarkt. 26 augustus.
CPB (2005) Macro Economische Verkenning 2006. Den Haag: CPB.
Dijkhuizen, C. van (2004) Omgaan met onzekerheid. ESB, 24 september, 465-467.
Kranendonk, H. & J. Verbruggen (2005) Trefzekerheid van CPB prognoses voor
de jaren 1971-2003. CPB Document 77, Den Haag.
OESO (2005) Ageing and Employment Policies – Netherlands. Parijs.
De hele klas doet zijn best
Vergrijzing is geen specifiek Nederlands probleem. Heel
Europa heeft hier mee te maken. Veel landen zijn dan ook, net
als Nederland, druk bezig met het hervormen van de welvaartsstaat om zo de collectieve voorzieningen ‘vergrijzingbestendig’
te maken. Duitsland heeft bijvoorbeeld de duur van de werkloosheidswet beperkt tot één jaar (voor 55+ tot 1½ jaar) en
de regeling voor vervroegde uittreding afgeschaft, om zo de
arbeidsparticipatie te verhogen en het draagvlak van de collectieve voorzieningen te vergroten. Ook Frankrijk heeft financiële
prikkels ingevoerd om langer door te werken en de pensioengerechtigde leeftijd gekoppeld aan de stijgende levensverwachting
en Italië heeft de minimumpensioenleeftijd verhoogd van 57
tot 62 jaar. Dit zijn slechts een paar voorbeelden; soortgelijke
hervormingen vinden plaats in nagenoeg alle EU-landen. In
sommige gevallen gaan deze hervormingen ook verder dan in
Nederland. Het verwijt dat Nederland met zijn hervormingsagenda weer eens ‘het beste jongetje van de klas wil zijn’, snijdt
dan ook geen hout.
Het werk is nooit af
Dit kabinet heeft een aantal ingrijpende maatregelen
aangekondigd en doorgevoerd. Het werk is echter nooit ‘af ’.
Vooruitgang Ãs verandering. Veranderingen in de wereld om ons
heen nopen ons steeds weer stil te staan bij de inrichting van de
welvaartsstaat, de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op
de lange termijn en het te voeren begrotingsbeleid. De stijgende
levensverwachting, de voortgaande mondialisering (zoals de
opkomst van de economieën van China en Oost-Europa) en de
toenemende welvaart zijn positieve ontwikkelingen. We moeten
onze ogen echter niet sluiten voor de gevolgen die ze hebben
voor de overheidsfinanciën. Ze kunnen leiden tot hogere collectieve uitgaven en/of een verkleining van het draagvlak voor de
collectieve voorzieningen.
ESB 23-9-2005
409