Consumenten verbazen zich erover dat energiebedrijven
de marktwaarde van gratis verkregen CO2-emissierechten
doorberekenen in hun energieprijzen. De redenering van de
producenten is echter correct en de overwogen maatregelen
tegen doorberekening zijn funest voor de consument.
U
it recente rapporten van respectievelijk het Energieonderzoek Centrum
Nederland en de Directie Toezicht
Energie blijkt dat energiebedrijven de
marktprijs van gratis verkregen CO2-emissierechten
gedeeltelijk doorberekenen in de energieprijzen
(ECN, 2005; DTe, 2006). Ook in de kranten is hier
beroering over ontstaan. Bovendien wordt er met
deze rechten gestrooid “alsof het pakjesavond isâ€,
zoals Greenpeace het formuleerde (FD, 2006), verwijzend naar de ruime allocatie van emissierechten
aan de industrie. De roep om maatregelen tegen de
zogenoemde ‘windfall profits’ die elektriciteitsbedrijven zouden maken wordt steeds luider.
Met de introductie van een markt voor emissierechten zou CO2-vervuiling een prijs krijgen, waardoor het
duurder zou worden om te vervuilen. De berichtgeving suggereert echter dat de vervuilers overwinsten
realiseren door deze rechten als ‘opportunity costs’
(alternatieve kosten) in de kostprijsberekening op
te nemen. De verontwaardiging van consumenten
lijkt terecht, omdat de rechten gratis verstrekt en
verbruikt worden door de producent, waardoor ze
niet als directe kosten lijken terug te komen in de
kostprijs. Toch betogen wij dat deze doorberekening
juist is en dat de overwogen maatregelen tegen doorberekening de consument geen goed zullen doen.
In tegenstelling tot de wat complexe rapporten van
ECN en DTe, en de soms verwarrende redeneringen
in de krant, laten wij dit zien aan de hand van een
eenvoudig getallenvoorbeeld.
Edwin Woerdman,
Oscar Couwenberg
en Andries Nentjes
Rijksuniversiteit Groningen, Faculteit der Rechtsgeleerdheid, sectie Rechtseconomie. Woerdman is
universitair hoofddocent
Rechtseconomie, Couwenberg hoogleraar Recht en
Economie en Nentjes is
emeritus hoogleraar Economie en Openbare financiën
Alternatieve kosten
Een belangrijke schakel in onze redenering, die
voortbouwt op het werk van onder meer Grafton
en Devlin (Grafton & Devlin, 1996), is dat gratis
emissierechten ‘opportunity costs’ hebben, ook wel
alternatieve kosten genoemd. In plaats van de gratis
verkregen emissierechten te gebruiken had de producent ze immers kunnen verkopen tegen de op dat
moment geldende marktprijs (Woerdman, 2004).
Aan de hand van een fictief en simpel getallenvoorbeeld zullen we laten zien dat deze ‘revenue forgone’
doorberekend moet worden in de energieprijzen.
beleid
Terechte energieprijsverhoging
door gratis emissierechten
Stel dat voorafgaand aan de invoering van het systeem van verhandelbare emissierechten, op tijdstip
t = 0, de kostprijs van, zeg, een eenheid elektriciteit
65 euro bedraagt, bestaande uit vijftig euro kosten
brandstof, tien euro kosten kapitaal en vijf euro kosten arbeid. De normaal geachte winst bedraagt vijf
euro. In evenwicht is de marktprijs voor een eenheid
elektriciteit dan zeventig euro (exclusief indirecte
belastingen en distributiekosten).
Figuur 1 laat zien dat met invoering van het emissiehandelssysteem, op tijdstip t = 1, daar de marktwaarde van de gratis verkregen rechten bijkomt. Stel
dat deze laatste post twintig euro is (per eenheid
energie, af te leiden uit de marktprijs van een emissierecht per eenheid CO2). Met de normaal geachte
winst erbij is de prijs negentig euro per eenheid
elektriciteit. De marktwaarde van de emissierechten
wordt dan volledig doorberekend. De reden hiervoor
is dat de producent de rechten had kunnen verkopen. De producent zal alleen dan niet verkopen als
hij de gemiste opbrengsten via de marktprijs kan
verdienen.
De vraag is nu hoeveel winst de producent maakt.
Hij zal in zijn winst- en verliesrekening een totale
winst per eenheid elektriciteit rapporteren van 25
euro. Deze winst bestaat uit twee onderdelen. Ten
eerste de weerslag van de ‘opportunity costs’ van
de emissierechten van twintig euro en ten tweede
de normale winst van vijf euro. Dit is een duidelijke
situatie waarin de rapportage van resultaten via
bijvoorbeeld het jaarverslag (onder Nederlandse
accountingregels) afwijkt van de economische
werkelijkheid: er is namelijk slechts sprake van een
economische winst van vijf euro, terwijl twintig euro
nodig is ter compensatie van de ‘opportunity costs’
van het gebruik van de rechten.
Verhelderende analogie
Verhelderend is de analogie tussen arbeid en emissierechten. Zoals de kosten van arbeid tot de kostprijs behoren, vormen ook de emissierechten een
onderdeel van deze kostprijs. Dat arbeid of emissierechten gratis zijn verkregen doet daar niets aan
af. Neem het voorbeeld van arbeid. Een zelfstandige
ondernemer hoeft zijn eigen arbeid niet in te huren,
in tegenstelling tot de arbeid van zijn werknemers
waarvoor hij loon betaalt. Dat neemt echter niet
weg dat hij ook zijn eigen arbeid in rekening moet
brengen. Hij hoeft uiteraard niet eerst te betalen
voor zijn eigen arbeid, maar hij zet deze arbeid wel
degelijk in en berekent de waarde hiervan door in de
productprijs. Deze waarde wordt bepaald door zijn
ESB
8 september 2006
427
figuur 1
Fictieve elektriciteitsprijs met en zonder ‘opportunity costs’ van
gratis rechten
Situatie op t = 1
Elektriciteitsprijs = � 90
Marktwaarde
(’opportunity
costs’) van
� 20
gratis rechten
�5
Situatie op t = 2
Elektriciteitsprijs = � 70
� 20
Marktwaarde
(’opportunity
costs’) van
gratis rechten
Normale winst
�5
Normale winst
�5
Kosten arbeid
�5
Kosten arbeid
� 10
Kosten kapitaal
� 10
Kosten kapitaal
� 50
Kosten brandstof
� 50
Kosten brandstof
Kosten
per eenheid
elektriciteit
Kosten
per eenheid
elektriciteit
perspectieven op de arbeidsmarkt. Wat hij elders kan verdienen zal hij minimaal
als ‘opportunity cost’ beschouwen voor wat hij zal willen verdienen aan de arbeid
in zijn eigen bedrijf. Een zelfde redenering geldt voor de emissierechten. De
ondernemer heeft hier weliswaar niet voor hoeven te betalen, maar hij zet deze
rechten wel in bij de productie van energie, terwijl hij ze ook anders had kunnen
inzetten, namelijk verkopen. Daarom berekent hij de waarde hiervan door in de
productprijs.
De analogie tussen arbeid en emissierechten kan nog verder doorgetrokken
worden. Zowel arbeid als emissierechten zijn variabele kosten. Beide kan je immers vrijwel direct variëren: arbeid door werknemers te ontslaan of door de eigen
arbeid uit het bedrijf terug te trekken en elders in te zetten tegen een salaris als
werknemer (even afgezien van de ontslagprocedures) en emissierechten door ze
te verhandelen op de CO2-markt (even afgezien van transactiekosten, zoals ‘brokerage fees’ ). De elektriciteitsproducent kan zijn bedrijf alleen voortzetten zolang
hij in ieder geval zijn variabele kosten kan dekken, dus inclusief de ‘opportunity
costs’ van de emissierechten.
Doorberekenen verbieden
bare emissierechten: zeventig euro in bovenstaand
getallenvoorbeeld. Omdat energiebedrijven de variabele kosten (inclusief de ‘opportunity costs’ van de
emissierechten) niet kunnen dekken, zullen in ieder
geval enkele besluiten om uit te treden. Bij uittreding neemt het aanbod van energie af, waardoor de
marktprijs zonder prijsregulering zou gaan stijgen
onder druk van het dreigende aanbodtekort, net
zolang totdat de marktprijs uiteindelijk weer negentig euro zou bedragen. De ingestelde prijsregulering
blokkeert echter deze vorm van marktwerking. Dit
geeft een extra prikkel om uit te treden. Als gevolg van uittreding zal de prijs van emissierechten
dalen, door het additionele aanbod ervan, en zal
ook de marktwaarde van energiecentrales lager
worden. Dit impliceert dat uittreding niet meer kosteloos is voor de verkopende producent. Daarnaast
is er het probleem dat geen enkele partij bereid zal
zijn om op basis van de energieprijs van zeventig
euro centrales over te nemen. Daarmee komt de
leveringszekerheid in gevaar.
Of energiebedrijven daadwerkelijk uittreden bij
een marktprijs onder het niveau van de variabele
kosten hangt af van hun verwachtingen. Met het
beëindigen van de productie zijn immers ook ‘opportunity costs’ gemoeid: het alternatief is namelijk
doorgaan. Als een installatie bij uittreding niets
meer opbrengt vanwege het overaanbod, dan is de
investering van de producent op dat moment volledig ‘verzonken’. Stoppen houdt met het verlies van
de installatie tevens het verlies van de stroom aan
verwachte toekomstige winsten in. Energiebedrijven
kunnen niettemin blijven produceren indien zij
op afzienbare termijn toch een gunstiger prijsbeleid verwachten waarin het doorberekenen van de
‘opportunity costs’ van emissierechten wel wordt
toegestaan (zoals een mogelijk regime, na 2012,
waarin alle emissierechten worden geveild). Een
producent accepteert dan nu verlies omdat hij zijn
positie wil behouden op een markt waar hij in de
toekomst weer winst verwacht te maken.
Stel nu dat de overheid het de elektriciteitsproducent uit figuur 1 op de een of
andere manier onmogelijk zou maken, bijvoorbeeld via een verbod, om de ‘opportunity costs’ van gratis rechten door te berekenen in de marktprijs per eenheid
Emissierechten afromen
elektriciteit. Er zijn dus wel gratis emissierechten toegekend, maar de marktDe bovenstaande discussie maakt duidelijk dat het
waarde (van twintig euro) mag niet meer terugkomen in de elektriciteitsprijs. Dit
verbieden van doorberekenen geen alternatief is.
betekent dat de marktprijs effectief wordt teruggeduwd (van negentig euro op
Dit betekent dat energieproducenten gewoon de
tijdstip t = 1) naar zeventig euro op tijdstip t = 2, hetzelfde prijsniveau als van
tarieven moeten kunnen aanpassen aan de marktvoor de introductie van emissiehandel (op t = 0). Wat zal de producent doen?
waarde van de emissierechten. Het gevolg van
De producent zal zijn energiecentrale en emissierechten verkopen. Met de
de gratis toedeling van emissierechten is wel dat
verkoop van de centrale verdient hij zijn initiële investeringsuitgave terug (met
aandeelhouders er beter van worden. De waarde
inachtneming van ‘wear and tear’ zoals deze worden weerspiegeld
van een aandeel stijgt doordat het
in de afschrijvingen) en met de verkoop van de emissierechten
energiebedrijf gratis een actief met
krijgt hij de twintig euro per eenheid energie op zijn bankrekening
Wij benadrukken marktwaarde heeft gekregen. Politici
gestort. De producent is zo beter af (en wel twintig euro per eendan ook de
zij
dat marktwerking stellen zichzogenoemde vraag wat proheid energie) dan als hij zou blijven produceren.
nu aan die
‘windfall
in milieubeleid
fits’ moeten doen. Sommigen hebben
Leveringszekerheid in gevaar
voorgesteld om de elektriciteitsbeop basis van
Als de overheid zou besluiten dat elektriciteitsproducenten de
drijven tussen 2008 en 2012 relatief
‘opportunity costs’ van gratis emissierechten niet mogen dooremissiehandel
strenge emissieplafonds te geven ten
berekenen, wordt de marktprijs per eenheid elektriciteit teruggeandere sectoren
zinvol is en blijft. opzichte van zou men kunnen in het
schroefd naar het niveau van voor de introductie van verhandelsysteem. Dit
inter-
428
ESB
8 september 2006
preteren als een vorm van afroming van het aantal
gratis te verstrekken emissierechten.
Voorstanders van dit plan moeten zich echter twee
dingen realiseren. Niet alleen is het doorberekenen
van de ‘opportunity costs’ economisch correct, zoals
we hierboven hebben laten zien, maar ook zal een
strenger emissieplafond leiden tot minder aanbod van
emissierechten (in verhouding tot de vraag ernaar) en
dus tot een hogere prijs van deze rechten. Hierdoor
zal de elektriciteitsprijs verder stijgen. Dit lijkt niet
alleen politiek een hachelijke zaak, maar het betekent
ook dat de zogenoemde ‘windfall profits’ niet per se
zullen dalen: er zijn dan weliswaar minder rechten
uitgedeeld, maar die hebben ook een hogere waarde.
Emissierechten veilen
Het op korte termijn aanpakken van de ‘opportunity
costs’ van gratis emissierechten is dus gedoemd te
mislukken, zelfs indien men de emissierechten zal
afromen. Het leidt slechts tot een hogere prijs van
emissierechten en dus van energie. Het alternatief
is de emissierechten veilen. Iedere energieproducent moet de emissierechten dan kopen om zijn
CO2-uitstoot te dekken. Vervuilers hebben daardoor
een additionele kostenpost en zullen deze doorberekenen in hun prijzen. Consumenten zullen dan
ook begrijpen dat energiebedrijven daadwerkelijk
geld hebben moeten uitgeven om hun CO2-uitstoot
met emissierechten te dekken. Bovendien verschuift de ‘kapitaalgift’, die het gevolg is van het
creëren van schaarste aan emissieruimte, van de
aandeelhouders naar de overheid. Aandeelhouders
worden dan niet meer rijker van emissierechten.
Volgens de EU Richtlijn emissiehandel mag tot
2012 maximaal slechts tien procent van de emissierechten geveild worden: minstens negentig
procent moet dus gratis worden toegewezen. De
politieke ruimte om ná 2012 alle emissierechten te
gaan veilen is nu echter groter dan ooit. Inmiddels
ligt het emissiehandelssysteem in alle lidstaten immers wettelijk vast. In Nederland heeft Brinkhorst,
toen nog als minister van Economische Zaken, zich
bovendien een voorstander van veilen getoond.
Ook consumenten willen een verandering van het
huidige toewijzingssysteem van emissierechten.
Het introduceren van marktwerking in de energiesector door monopolies op te
breken moet dus niet verward worden met het introduceren van marktwerking
in de energiesector door milieubeleid te voeren via emissiehandel. Het eerste
zou de energieprijzen moeten laten dalen (ware het niet dat de hoge olie- en
gasprijzen dit effect teniet doen), maar het tweede zou de energieprijzen moeten
doen stijgen. Het verbruiken van energie door consumenten levert vervuiling op,
in de vorm van CO2-uitstoot, die tot klimaatverandering leidt. Als Nederland aan
zijn internationale verplichting wil voldoen om de CO2-uitstoot te verminderen,
moet het energieverbruik naar beneden en de prijs van bijvoorbeeld elektriciteit
omhoog.
Conclusie
Het argument dat Sinterklaas langs is geweest bij de energiebedrijven is dan ook
niet helemaal terecht. De emissierechten zijn weliswaar gratis weggegeven, maar
aan deze rechten zijn wel degelijk kosten verbonden. Bovendien is het waarschijnlijk dat de industrie in 2005 minder heeft uitgestoten dan zij aan rechten
kreeg, omdat zij doelbewust wil sparen voor bijvoorbeeld 2007 in de verwachting
dat de economische groei en dus het energieverbruik dan verder zijn toegenomen. Toch zal Sinterklaas pas echt vertrokken zijn indien de emissierechten na
2012 worden geveild. Aandeelhouders kunnen zich dus tot 2012 op de komst
van Sinterklaas blijven verheugen.
Zinvolle marktwerking
Wij benadrukken dat marktwerking in milieubeleid
op basis van emissiehandel zinvol is en blijft. Het
huidige ‘cap-and-trade’ systeem is niet alleen effectief als gevolg van de absolute emissieplafonds,
maar ook efficiënt omdat iedere eenheid CO2-vervuiling nu een prijs heeft: ofwel de aankoopprijs van
nieuwe emissierechten ofwel de ‘opportunity costs’
van de rechten die men gratis in bezit heeft gekregen. Bovendien geeft emissiehandel een innovatieprikkel, ook bij gratis weggegeven emissierechten,
omdat kostbare reductietechnologie opbrengsten
genereert als men de hierdoor vrijgekomen emissierechten verkoopt. Het wordt zo aantrekkelijker om in
schone(re) technieken te investeren.
Literatuur
DTe (2006) CO2 Trading and its Inf luence on Electricity Markets.
Final Report for DTe. London: Frontier Economics.
ECN (2005) CO2 Price Dynamics: The Implications of EU Emissions
Trading for the Price of Electricity. ECN-C-05-081. Petten:
Energieonderzoek Centrum Nederland.
FD (2006) Stop pakjesavond met CO2-rechten. Het Financieele
Dagblad, 15 mei.
Grafton, R.Q. en R.A. Devlin (1996) Paying for Pollution:
Permits and Charges. Scandinavian Journal of Economics, 98(2),
275-288.
Woerdman, E. (2004) The Institutional Economics of Market-Based
Climate Policy. Amsterdam: Elsevier.
ESB
8 september 2006
429