mening
Naar een effectieve
klimaatstrategie
Het huidige Nederlandse en Europese klimaatbeleid is zeer ambitieus doch gespeend van realisme. Deze combinatie ondermijnt de effectiviteit,
terwijl hoge kosten zullen worden gemaakt. Een
effectieve klimaatstrategie legt in Nederland de
prioriteit bij aanpassing, beziet emissiereductie
wereldwijd (en niet Europees) en benadert
internationale coördinatie vanuit belangen, niet
idealen.
Er zijn sterke aanwijzingen dat het klimaat verandert door menselijke invloed. Het Europese klimaatbeleid beoogt de wereldtemperatuurstijging tegen het jaar 2100 te beperken tot 2 °C
ten opzichte van het voorindustriële tijdperk. In Nederland, en in
zekere mate in de EU-25 als geheel, wordt te weinig erkend dat
deze doelstelling bijzonder ambitieus is. Rond 2050 zou wereldwijd ongeveer dertig procent minder CO2 uitstoot dan in 1990
vereist zijn, terwijl huidige berekeningen juist een verdubbeling
verwachten. Een gapende kloof dus. Het is niet ondenkbaar dat
de EU-doelstelling haalbaar is, maar beslist niet met het huidige
beleid. Een echte klimaatstrategie ontbreekt eigenlijk nog. Gezien
de enorme vertragingen in het klimaatsysteem en de dramatische
en langdurige ombuigingen in energie- en brandstofgebruik in de
wereld die tegen 2050 vereist zijn, is het zaak niet te wachten met
het doordenken van een effectieve strategie. In het WRR rapport Klimaatstrategie – tussen ambitie en realisme zet de WRR de
hoofdlijnen uit voor een dergelijke strategie (WRR, 2006).
Dit artikel zal zich concentreren op de zes belangrijkste verschillen
tussen de WRR-strategie en het huidige beleid en vervolgens summier enkele aanbevelingen schetsen. Voor uitvoerige analyse van
de kernpunten van klimaatbeleid, de onderliggende uitgangspunten en veronderstellingen, een reeks van technologische opties en
hun kosteneffectiviteit, de belangen van enkele grote klimaatspelers in de wereld alsmede van het UNFCCC verdrag en coördinatiebenaderingen verwijzen we naar het rapport en de bijlagen daarbij.
Wat gebeurt en wat moet gebeuren
Een klimaatstrategie met ambitie die niettemin realistisch is, verschilt op zes hoofdpunten van het huidige beleid. Ten eerste dient
de strategie te voldoen aan twee harde vereisten: wereldwijd en
lange termijn (vijftig jaar of meer). De Kyoto-benadering, die het
Europese en Nederlandse klimaatbeleid zo sterk heeft beheerst tot
vandaag, voldoet absoluut niet aan deze criteria. De verplichtingen
van de landen die meedoen, gaan uitsluitend over een (in klimaattermen) ultrakorte periode 2008-2012. Wat daarna gebeurt, is
niet alleen geheel open, maar lijkt opnieuw een vrij kort tijdsbestek te beslaan. Investeringsprikkels en padafhankelijkheid over
vele decennia in bijvoorbeeld de elektriciteitsopwekking kunnen
aldus niet voldoende beïnvloed worden, om het over stimulansen
voor doorbraaktechnologie maar niet te hebben. De kloof in 2050
is veel te groot om hoop te vestigen op een serie van ongewisse
kortetermijnverdragen.
De Kyoto-benadering is evenmin wereldwijd. De feitelijke verplichtingen betreffen een beperkte groep landen die momenteel minder
dan 25 procent van de CO2-emissies bepalen. Het CO2-aandeel
van deze groep neemt in hoog tempo af en juist niet-deelnemers
(waaronder India, China, de Verenigde Staten, et cetera) zijn
verantwoordelijk voor de verwachte verdubbeling rond 2050. De
effectiviteit van deze benadering vereist dus een steeds forsere
reductie-inspanning van de actieve Kyoto-groep, tot ver voorbij het
nulpunt. Dit rekensommetje laat bovendien buiten beschouwing
dat emissiereductie in de Kyoto-groep duur is en steeds duurder
zal worden. Wereldwijd als vereiste vloeit dus ook voort uit kostenverschillen: wereldwijde mitigatie is veel goedkoper. Hoe groot
die verschillen kunnen zijn wordt bijvoorbeeld duidelijk uit de
simulatie van Bollen et al., waarbij reductie door de OESO alleen
werd vergeleken met wereldwijde reductie (Bollen et al., 2004).
De kosten van de laatste bedroegen een zesde van reductie door
de OESO alleen.
Een realistische klimaatstrategie dient Kyoto achter zich te laten:
het was een knap onderhandelde doorbraak maar in een nuchtere
beoordeling voldoet Kyoto gewoon niet voor de 2 °C doelstelling.
Deze kritiek op de benadering moet niet verward worden met de
Kyoto-techniek: een emissiehandelssysteem is kosteneffectief en
dus te prefereren indien – maar alleen indien – deelnemers gezamenlijk emissieplafonds overeen kunnen komen.
Ga uit van belangen, ook in Nederland
Het tweede verschil met staand beleid is dat de EU, en Nederland
in haar spoor, zich gedraagt als ‘gidsland’ in de klimaatdiplomatie. Dit is op zijn minst onverstandig want daarmee brengt men
weinig of geen respect op voor de belangen van andere landen.
Mondiale onderhandelingen vinden plaats op basis van belangen
en uitgangspunt daarbij moet zijn dat preferenties en prioriteiten
voor allerlei landen verschillen. Het is niet productief de eigen
voorkeuren als dwingend voor te stellen. Wat helpt is om belangen
te respecteren en te zoeken naar wat klimaatspelers wel bindt.
Het derde verschil betreft de nog steeds bestaande neiging om
‘aanpassing’ als een nederlaag te beschouwen; immers, aanpassing is alleen maar nodig omdat klaarblijkelijk nog niet genoeg
aan emissiereductie is, of zal worden gedaan. Met dit wensdenken
schiet men zichzelf in de voet. Klimaatstrategie gaat over verwachte
schades van klimaatverandering die hetzij voorkomen, hetzij anders
opgevangen dienen te worden. Aanpassing is daarmee dus een
onderdeel van klimaatbeleid en geen nederlaag. Bovendien is het
wijs (‘robuust’) beleid er van uit te gaan dat de 2 °C ambitie niet
gehaald (met andere woorden: overschreden) zal worden, om de
Jacques Pelkmans, Roel Jansweijer en Pieter van Driel
Pelkmans is lid van de wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
(WRR), Jansweijer is werkzaam bij de WRR en Van Driel was werkzaam
bij de WRR in de periode dat het rapport dat ten grondslag ligt aan deze
bijdrage, werd geschreven.
ESB
8 september 2006
443
eenvoudige reden dat het een mondiaal bepaald probleem vormt
dat men zelf niet in de hand heeft en zeer veel eist van andere
klimaatspelers.
een periode van vijftig tot zeventig jaar worden uitgespreid en is
daardoor goed betaalbaar.
Geen dure windhandel noch taboes
Om de 2 °C doelstelling te halen, moet omstreeks 2050 mondiaal ongeveer dertig procent emissiereductie gehaald worden.
Het WRR-rapport toont in extenso aan dat de bijdrage van hernieuwbare energie onmogelijk als een ‘silver bullet’ kan worden
beschouwd, zelfs als geld geen rol speelt (WRR, 2006). Vrijwel
alle nieuwe investeringen in het elektriciteitssysteem in de hele
wereld zouden op hernieuwbare bronnen zoals wind, zon en biomassa moeten draaien, terwijl de introductie slechts langzaam
op gang komt en het huidige aandeel slechts enkele percenten
bedraagt. Daarbij komt dat de elektriciteitsvraag tegen 2050 ook
nog eens zal verdubbelen, ondanks een gestage verbetering van de
energie-efficiëntie in alle landen. Maar geld speelt wel een rol, en
hernieuwbare energie is veel te duur om grootschalig toe te passen
(uitgezonderd biomassa, dat nagenoeg concurrerend is en wereldwijd zeker flink kan groeien). Zelfs indien rijke landen de extra kosten voor grootgebruik van hernieuwbare energie in de eigen regio’s
op zich zouden willen nemen (maar daar lijkt het niet op), is dat
voor wind en zonne-energie volstrekt onrealistisch in het geval van
arme landen. Het zal dus anders moeten. Daarbij is aan te raden
eerst naar de belangen van grote klimaatspelers te kijken. Dan valt
op dat ongeveer 4,5 miljard mensen wonen in landen die enorme
kolenvoorraden hebben, deze ook aanwenden en dat om reden van
de lage kostprijs en energiezekerheid ongetwijfeld zullen blijven
doen. Uitgaan van de (Europese) verdwijning van kolen is dus
letterlijk wereldvreemd. Het behoeft geen betoog dat kolen nog
aantrekkelijker worden door de hoge olie- en gasprijzen. Kolen zijn
echter (in CO2-termen) vuil. Een klimaatstrategie die, wereldwijd,
‘schoon fossiel’ geen prioriteit toekent, is tot mislukken gedoemd.
Het vierde verschil met staand beleid betreft de nadruk op hernieuwbare energiebronnen via beleidsmaatregelen en via voorstellen die minimumaandelen afdwingen. Op zeer beperkte schaal
is dit te verdedigen als het in de markt zetten van experimentele
technieken, ook al zijn ze nog niet concurrerend. De hoop is dan
dat schaal en leercurves uiteindelijk de kosten voldoende doen
dalen. Het is van kardinaal belang hier de risico’s van te onderkennen. Het WRR-rapport pleit voor verregaande scheiding tussen het innovatieve traject en implementatie van hernieuwbare
energie, aangezien de kosten snel uit de hand lopen. Wie de dure
‘windhandel’ in Duitsland en Denemarken aanprijst door te wijzen
op technische vooruitgang en (enige) daling in prijs (en exportgroei) gaat wel erg gemakkelijk voorbij aan de enorme lasten op
de Duitse federale begroting voor de gegarandeerde periode van
tien jaar (vaste vergoedingsprijzen, als investeringszekerheid).
Ook in 2006 is wind nog niet concurrerend in elektriciteitsopwekking (op zee al helemaal niet), en dit geldt a fortiori voor de extreem hoge kosten per ton (netto) vermeden CO2, omdat standby
reservecapaciteit voor windfluctuaties grote hoeveelheden CO2
produceert (WRR, 2006).
Het vijfde verschil met staand beleid betreft de taboes en versnippering in klimaatbeleid, nog naijlend als een last uit het verleden.
Versnippering op specifieke onderdelen is irrationeel zodra er van
een koolstofprijs sprake is en in de EU is dat het geval sinds begin
2005. Taboes (zoals kernenergie en kolen) tieren nog welig, al lijkt
de verkramping in beleidsdebatten iets af te nemen. Taboes drukken extreme voorkeuren uit die elders vaak niet worden gedeeld:
kolen zijn nagenoeg verdwenen in de EU-25 (onder andere door de
kosten van winning) maar staan centraal in een dozijn landen met
ongeveer tweederde van de wereldbevolking, en kernenergie wordt
in een aantal landen (binnen de Unie en onder andere in Azië)
bevorderd, zo niet gekoesterd. In een realistische klimaatstrategie
dient dit niet genegeerd te worden maar juist gerespecteerd.
Het zesde en laatste verschil met staand beleid moet zijn dat een
effectieve klimaatstrategie berust op visie, getest en doordacht op
robuustheid, en niet op visioenen over wat idealiter zou moeten.
Alleen realisme kan ambitie verwezenlijken. In ‘klimaatland’ treft
men een veelheid van opvattingen aan, maar sommige beleidsmakers en tal van NGO’s handelen nog steeds vanuit visioenen.
Aanpassing: prioriteit voor Nederland
De drie beleidsporen in de WRR klimaatstrategie zijn aanpassing
(vooral een Nederlandse kwestie), wereldwijde emissiereductie en
wereldwijde coördinatie. Aanpassing is een Nederlands belang. De
WRR ondersteunt ook internationale steun voor aanpassing (schadebeperking) voor zeer kwetsbare gebieden, zoals vlakke eilanden
en zeer arme ontwikkelingslanden.
Het verdient een hogere prioriteit aangezien het klimaat sowieso
verandert, de baten lokaal genoten worden (bij emissiereductie
verdunnen die over de gehele wereld) en de kans op falen van de
wereldwijde coördinatie niet kan worden genegeerd. Tegelijk kan
de achterstand bij de beveiliging tegen overstromingen wegens
achterhaalde Deltanormen aldus worden ingehaald. Deze prioriteit
impliceert verdere ruimtereservering voor water (hoe gevoelig ook)
en forse investeringen in overstromingsveiligheid. Dit kan over
444
ESB
8 september 2006
Emissiereductie kan, maar wel anders
Reductiepaden en potentieel
De klimaatstrategie dient tot ongeveer 2050 vooral in te zetten
op het toepassen van rijpe of rijpende technieken, vooral in ontwikkelingslanden. Tegelijk dient een langdurig en niet-aflatend
R&D-beleid te worden gevoerd, gericht op doorbraaktechnologieën
die CO2-vrije energie en brandstof mogelijk maken tegen redelijke kosten. Dat laatste moet natuurlijk in internationaal verband
gebeuren, maar Nederland zou zijn bijdrage gestalte kunnen geven
door een ‘Technologisch TopInstituut’ hiervoor op te richten.
Tot 2050 zijn vier reductieroutes van belang: verdere verbetering
van energie-efficiëntie op mondiale schaal (een no-regret beleid
waar iedereen wel aan wil, maar waarbij de kosten toenemen
indien men de magische twee procent per jaar decennia lang
en overal wenst te bereiken), CO2-afvang & opslag (CCS) met
vergassingstechnologie en biomassa, afremmen van ontbossing
alsmede herbebossing, en tenslotte aanpak van andere broeikasgassen zoals methaan en (eliminatie van) industrieel lachgas
(N2O). Hernieuwbare bronnen zoals wind en zon alsmede kernenergie kunnen daarnaast nog een beperkte bijdrage op wereldschaal leveren. Indien men de 2 °C doelstelling niet onhaalbaar
wil maken, dient in 2050 tien à elf Gigaton koolstofequivalent
per jaar aan emissiereductie te worden verwezenlijkt ten opzichte
van een business-as-usual scenario (waar overigens al een zekere
verbetering van energie-efficiëntie in zit). Het lijkt technisch mogelijk met de voorgestelde strategie om deze reductie te halen,
zoals weergegeven in figuur 1.
figuur 1
Conclusie
Bijdragen van reductiepaden ten opzichte van business
as usual, 2050
Kernenergie
zon, wind
Methaan
Beleidsintensivering
energie-efficiëntie
Bosbouw
Bio-energie
CCS
Bron: WWR
Anders denken over klimaatstrategie is wenselijk en, zoals hierboven blijkt, in concrete termen mogelijk. Sleutelwoorden voor een
klimaatstrategie die realisme en ambitie combineert zijn: waarlijk mondiaal (en dat kan alleen indien men andere belangen en
prioriteiten respecteert), een lange termijn (circa twee generaties),
kostenminimalisatie, schadebeperking door tijdige aanpassing in
Nederland, krachtige, niet-aflatende bevordering van lage-emissietechnologie en innovatie, en tenslotte een andere opzet van de
wereldwijde coördinatie. Voor emissiereductie impliceert een en
ander dat, naast de breed gedeelde (maar daarom nog niet kosteloze) verbetering van energie-efficiëntie, nadruk moet worden
gelegd op ‘schoon fossiel’ gezien de enorme nadruk op kolen in tal
van grote landen.
Wereldwijde coördinatie op nieuwe leest
Een effectieve klimaatstrategie grijpt in op productie en consumptie en maakt externe kosten expliciet. Dit levert uiterst stroeve
internationale onderhandelingen op. De strategie moet wereldwijd
zijn maar dit wordt ernstig bemoeilijkt door verdelingsvraagstukken
tussen landen en ‘liftersgedrag’ van individuele landen. In Europa
is het wensdenken over klimaatbeleid wellicht nog het sterkst als
het om deze coördinatie gaat. De uitgangspunten van de Unie en
Nederland lijden onder een ‘effectiviteitsparadox’: wat haalbaar
is, is niet effectief en wat effectief is, lijkt in de coördinatie niet
haalbaar. Verder moet worden vastgesteld dat de coördinatie weliswaar gestoeld is op een (grosso modo) zinvol verdrag (UNFCCC
van 1992), maar niet op een organisatiestructuur die prikkels
verschaft voor ‘probleemeigenaarschap’ en voor de benodigde effectieve coalitievorming.
De WRR stelt vijf uitgangspunten voor bij wereldwijde coördinatie.
Hoewel posities (bijvoorbeeld in Brussel) recentelijk enigszins verschuiven in de gewenste richting, is dit pakket nog verre van aanvaard. De uitgangspunten zijn: concentreer emissiereductie in zich
industrialiserende en (later) arme landen, respecteer belangen en
zoek wat de EU en andere landen bindt, accepteer dat wereldwijde
emissieplafonds onhaalbaar zijn, gebruik ‘veelkleurige flexibiliteit’
(een term waarmee het WRR rapport aanduidt dat een waaier van
alternatieve manieren aangewend kan worden om klimaatbeleid te
voeren, en niet alleen emissiehandel op basis van harde plafonds),
en stimuleer coalities van landen en ondernemingen.
Tevens dient een organisatiestructuur ‘op’ het verdrag te worden
gebouwd, want het UNFCCC legt (nagenoeg) alleen beginselen
vast. Dit zowel om technische redenen als om de vrijwel ongelimiteerde neiging tot ‘free riding’ om te kunnen zetten in een
vorm van probleemeigenaarschap. De huidige massale COP-vergaderingen en een (strikt genomen) louter technisch secretariaat,
hoe goed bedoeld ook, staan effectieve lange termijn coördinatie
in de weg. Een Wereld Klimaat Organisatie (WCO) dient een
vaste organisatie te hebben, met permanente ambassadeurs, een
secretariaat dat politiek en dagelijks goed gestuurd kan worden
en tegelijk veel directer het technische werk kan ondersteunen,
maar dan in een goedgekeurd verband, en een Special Climate
Council (SCC) met de grote klimaatspelers als vaste leden naast
roulerende leden en een roulerende voorzitter. De SCC belichaamt
het probleemeigenaarschap en kan tot coalitievorming prikkelen
(die aantoonbaar in het belang van grote spelers is). Een WCO is
geen garantie voor effectief klimaatbeleid, wel een noodzakelijke
voorwaarde.
Literatuur
Bollen, J.C., A.J.G. Manders & P.J.J. Veenendaal (2004) Wat kost
een emissiereductie van 30%? Den Haag: Centraal Planbureau.
WRR (2006) Klimaatstrategie – tussen ambitie en realisme.
Rapporten aan de regering nr. 74. Amsterdam: Amsterdam
University Press.
ESB
8 september 2006
445