prof. Van Dam
Ter
heroverweging
[
Met doffe regelmaat — vooral in de
verkiezingstijd — wordt de stelling geponeerd dat regeringen parlement eigenlijk weinig in te brengen hebben en dat in
Nederland de werkelijke macht elders
ligt. Dat ,,elders” zijn dan de multinationale ondernemingen, de NAVO of de
ambtenaren, om enkele van de gebeten
honden te noemen. In het jargon van de
politicologen zijn de ambtenaren zelfs
tot de ,,vierde macht” verheven.
Dat begrip ,,vierde macht” roept het
beeld op van een doelgericht en gecoo’rdineerd gedrag van de ambtenaren van
de centrale departementen, los en onafhankelijk van de formele politieke
besluitvorming. De notie ruikt naar
stiekeme vergaderingen, aparte telefooncircuits en onderlinge protectie. Een
anoniem en ongrijpbaar monster zou
met zijn duizenden tentakels Nederland
in zijn greep houden.
De realiteit is anders. Van een gecoo’rdineerd ambtelijk gedrag met eigen
doelstellingen is geen sprake. Men kent
elkaar — met mate — van recepties en
van incidentele lunches in kokette Haagse restaurants, tracht al te grote spanningen in de werkverhoudingen te vermijden en men beschermt de eigen bevoegdheden als die door anderen worden
bedreigd. Gezamenlijke conspiratie tegen het op politick niveau geformuleerde
beleid doet zich niet voor. Wie denkt dat
het anders is, kent Den Haag niet.
Een ander chapiter is de verhouding
binnen de departementen tussen de
minister en zijn eigen ambtenaren. In
Nederland heeft een minister het per
definitie moeilijk: hij moet in zijn eentje
een apparaat van vele honderden, soms
duizenden ambtenaren naar zijn hand
zetten. In andere landen hebben ministers het in dit opzicht gemakkelijker.
In Belgie’ kunnen zij een eigen beleidsgroep meebrengen die met de minister
als ,,kabinet” het departement bestuurt.
In de VS verdwijnt de ambtelijke top
met de oude minister en kan de nieuwe
naar eigen keuze een ambtelijke leiding
benoemen. In vele andere landen zijn de
topposities, die in Nederland door ambtenaren worden vervuld, politieke functies. De relatief zwakke positie in Nederland van ministers ten opzichte van hun
eigen departement krijgt een extra acESB 10-6-1981
cent als kabinetten een korte levensduur
hebben. Wat dat betreft is de situatie in
de afgelopen twee regeerperioden gunstiger geweest dan in de jaren vijftig en
zestig: de kabinetten-Den Uyl en -Van
Agt hebben hun voile termijn uitgediend,
hetgeen voorheen nauwelijks voorkwam. Overigens vond het probleem van
de snelle kabinetswisselingen destijds
ten dele een compensatie in de continui’teit van individuele ministers die,
meer dan nu, van het ene kabinet in het
volgende stapten.
De invloed van de ambtenaren neemt
toe in de periode waarin de verkiezingen
in zicht komen tot en met het moment
dat de nieuwe ministers zijn ingewerkt.
Gegeven de lange formaties in Nederland betekent dit dat deze periode kan
uitlopen tot een jaar. Het is een tijd waarin politiek Den Haag zich nauwelijks
met het concrete beleid bemoeit.
Kabinet en parlement kunnen de
macht van de ambtenaren in die fase
verkleinen en vergroten. Verkleinen
door de verkiezingscampagne (in onderling overleg tussen de partijen) naar
tijd te beperken, door efficiente en dus
qua tijd korte formatieformules te hanteren en door de kabinetten met ministers te bemannen die redelijk snel het
nieuwe ,,vak” beheersen.
De macht van de ambtenaren kan
worden vergroot door in de interimperiode extra bevoegdheden aan het
ambtelijk apparaat te geven. In het huidige dode tij tussen twee kabinetten is
dat onmiskenbaar het geval met de zogenaamde ,,heroverweging” van het
beleid. Deze ,,heroverweging” geschiedt
in opdracht van het kabinet door ambtelijke werkgroepen voor een dertigtal
beleidsterreinen. Het resultaat is bedoeld
voor het dossier van de kabinetsformateur.
Bij deze heroverwegingsexercitie kunnen enkele opmerkingen worden gemaakt. In de eerste plaats valt het op
dat, krachtens de opdracht die de werkgroepen hebben gekregen, het om voor-
stellen tot beleidsaanpassing gaat van
uitermate drastisch karakter, zoals een
bezuiniging van niet minder dan 20%
per dienstonderdeel. Alle bezuinigingsrondes die Den Haag tot nu toe heeft
gekend, vallen daarbij in het niet. In de
tweede plaats functioneren de ambtenaren in de werkgroepen op basis van
persoonlijke verantwoordelijkheid: zij
staan niet onder instructie van hun
minister. Dat is voor het maken van
plannen voor zo ingrijpende beleidswijzigingen hoogst ongebruikelijk. In
de derde plaats worden de werkgroepen
bemand door ambtenaren uit allerlei
departementen en bestaan daardoor
voor een belangrijk deel uit personen
die bij de betreffende beleidsterreinen
slechts zijdelings betrokken zijn. In de
vierde plaats zullen de rapporten door
een ambtelijk secretariaat worden samengevat tot een eindrapport, dat vervolgens via het kabinet naar het dossier
van de formateur gaat. De behandeling
in het kabinet heeft politiek weinig betekenis, omdat de regering inmiddels
demissionair is.
Puur formeel lijkt op deze heroverwegingsexercitie constitutioneel weinig
te kunnen worden aangemerkt. Maar
naar geest en naar politiek gebeuren
wel. De zeer ingrijpende voorstellen
tot beleidsombuiging worden voorbereid door ambtenaren die slechts ten
dele ter zake kundig zijn, die op eigen
gezag handelen, en vervolgens worden
deze voorstellen door het demissionaire
kabinet bij de formateur te vondeling
gelegd.
Politiek Den Haag weet dit alles,
maar lijkt niet geinteresseerd. Ook het
parlement niet, evenmin als de oppositie.
Komt dit omdat men zozeer in beslag is
genomen door verkiezingen en formatie?
Het is in ieder geval een vorm van beleidsvoorbereiding die zonder twijfel
het tot stand komen van een echte ,,vierde macht” bevordert.
547