r
i
Te centrale rol voor het CPB?
Om onafhankelijk en innovatief beleid te kunnen formuleren, is een
politiek onafhankelijk reken instituut een eerste vereiste. Voldoet het
CPB in alle opzichten?
Sinds de oprichting heeft het CPB
een centrale rol gespeeld in de vorming van het economisch en sociaal
beleid in Nederland. Aanvankelijk lag
daarbij het accent op de conjuncturele stabilisatieproblematiek.
In de loop
van de jaren zestig is een accentverschuiving opgetreden naar de middellange termijn. Het instrumentarium
van het CPB bleek desondanks in de
jaren zeventig slechts ten dele toegesneden op de structurele problemen,
die toen aan het licht kwamen. In de
jaren daarna heeft het CPB zijn benaderingswijzen verbreed en verdiept,
zodat de achtergronden van de structurele achteruitgang beter kunnen
worden toegelicht en een groter stuk
van de beleidsmatige afwegingsproblematiek wordt gedekt.
Nieuwe inzichten suggereren echter dat hardnekkige structurele problemen vaak een institutionele achtergrond hebben. De modellering door
het CPB berust voornamelijk op stabiele relaties binnen een gegeven institutionele omgeving. Voor de gevolgen van een verandering van die
omgeving bieden de betrokken modellen slechts gebrekkige aanknopingspunten. Niettemin is er de laatste jaren sprake van een toenemende
rol van zowel prognoses als beleidsvarianten van het CPB bij de beleidsmatige afwegingen, binnen het overheidsapparaat, maar vooral ook in de
partijpolitiek. Zonder waarmerk van
het CPB lijken de sociaal-economische voorstellen uit partijprogramma’s niet meer serieus te worden genomen. Dit roept de vraag op of
Nederland wat dat betreft wel op de
goede weg is, of de beleidsdiscussie
door de grote aandacht voor CPBprognoses en varianten niet te zeer
wordt verengd of gekleurd.
In het kader van een workshop
van het Onderzoekscentrum
voor Financieel-Economisch Beleid (OCFEB)
is dit soort vragen zeer onlangs aan
de orde gesteld. Dit artikel combineert een reflectie op die problema-
tiek met een kort verslag van een aantal belangrijke zienswijzen. Het punt
waarop wij ons vooral zullen richten
is de wenselijkheid van een politiek
onafhankelijk rekeninstituut voor de
evaluatie van economisch-politieke
voorstellen, omdat recente ontwikkelingen in de politiek-economische
theorie die problematiek kunnen verhelderen. Die theorie, welke in de
volgende paragraaf aan de orde
komt, richt zich op de consequenties
van modelonzekerheid,
waarbij zowel de normatieve als de positieve
problematiek aan de orde komt.
Modelonzekerheid
De economische literatuur biedt een
groot scala aan economische modellen. Vaak verschillen deze modellen
in hun voorspellingen van de effecten van beleid. Tot nu toe zijn economen niet in staat gebleken om de superioriteit van één model aan te
tonen. Hierdoor worden beleidsmakers geconfronteerd met model onzekerheid.
Met betrekking tot het voeren van
economische politiek roept modelonzekerheid twee vragen op.
De eerste vraag is normatief: hoe
behoren beleidsmakers zich te gedragen als er verschillende modellen
bestaan van de economie en het niet
bekend is welk model het best de
economie beschrijft? Over deze vraag
hebben verschillende economen zich
gebogen. Al in de jaren zestig toonde
Brainard aan dat onder model onzekerheid beleidsmakers zich conservatief behoren te gedragenl. Vrij recent
hebben Christodoulakis en Van der
Ploeg een methode ontwikkeld met
behulp waarvan uit verschillende conflicterende modellen een consensusmodel kan worden ontwikkeld, waarop beleid kan worden gebaseerd2.
De tweede vraag die model onzekerheid oproept en veel minder aandacht heeft gekregen in de literatuur,
sluit aan bij de positieve benadering
van economische politiek: hoe gaan
beleidsmakers in de praktijk om met
model onzekerheid? Deels samen met
Letterie heeft één van ons zeer recentelijk deze vraag bestudeerd aan de
hand van een politiek-economisch
model3. Het belangrijkste resultaat
van dit onderzoek is dat modelonzekerheid strategisch gedrag van
beleidsmakers uitlokt. Onder modelonzekerheid hebben beleidsmakers
de neiging beleid te baseren op een
model dat aansluit bij hun preferenties. Bij voorbeeld een beleidsmaker
die een relatief hoog gewicht toekent
aan werkloosheid ten opzichte van
inflatie heeft de neiging zijn beleid te
baseren op een model dat voorspelt
dat inflatie effectief kan worden gebruikt om werkloosheid te bestrijden.
Om dit resultaat te begrijpen volgt
hieronder een korte uiteenzetting van
het politiek-economisch
model.
Politiek gedrag gemodelleerd
Het politiek-economisch
model beschrijft het gedrag van twee politieke
partijen die verschillende ideologische doeleinden nastreven. De linkse
partij kent een hoge prioriteit toe aan
werkloosheidbestrijding
en de rechtse politieke partij geeft een hoog gewicht aan inflatiebestrijding 4. Naast
ideologische doelstellingen streven
beide partijen om twee redenen naar
politieke macht. In de eerste plaats
omdat zij direct nut toekennen aan regeringsmacht en ten tweede omdat
1. Zie W.c. Brainard, Uncertainty and the
effectiveness of policy, Ameriean Economie Review, 1967, blz. 411-425; O.H.
Swank, 1994, Better monetary contral
may increase the inflationary bias of policy, Seandinavian journalof Economies,
blz. 125-131.
2. N. Christodoulakis
en F. van der Ploeg,
Macro-dynamic policy formulation with
conflicting views of the economy: a synthesis of optimal contral and feedback design, International journalof Systems
Seienee, 1987, blz. 449-476.
3. Zie O.H. Swank, Partisan views on the
economy, Public Choiee, te verschijnen;
W.A. Letterie en O.H. Swank, Economie
poliey, model uneertainty and eleetions,
Institute for Economie Research, Discussion Paper Series, Erasmus Universiteit Rotterdam, nr. 93Ü7/P, 1993.
4. Het abstracte model draait om niet gespecificeerde doelstellingen,
x en y. Om
de presentatie te vergemakkelijken
hebben wij x en y inflatie en werkloosheid
genoemd. In principe kunnen x en y ook anders worden benoemd.
zij hun eigen beleid prefereren boven
het beleid van de andere partij en regeringsmacht hun in staat stelt hun
beleid uit te voeren.
Er bestaan twee economische modellen. In het eerste model is inflatie
effectiever om werkloosheid te bestrijden dan in het tweede model. De
politieke partijen weten niet met zekerheid welk model het best de economie beschrijft. Zij kennen (exogene) gewichten toe aan de kans dat
elk model ‘waar’ is. Omdat politieke
partijen streven naar politieke macht,
omvat ons model een beschrijving
van kiezersgedrag. Kiezers stemmen
op die partij waarvan zij het hoogste
nut verwachten. Zij worden verondersteld hun perceptie ten aanzien van
de werking van de economie te baseren op de informatie die hun wordt
aangeboden door politieke partijen.
Echter, informatie die wordt verstrekt
door politieke partijen is slechts geloofwaardig indien de partijen handelen naar wat zij zeggen. Getoond
wordt dat het inftatiebeleid dat aangeboden wordt door de linkse politieke
partij, onder kiezers populairder
wordt naarmate zij een grotere kans
toekennen aan de geldigheid van het
model dat weergeeft dat dit inftatiebeleid effectief is bij het bestrijden
van de werkloosheid. Dus de linkse
partij heeft er baat bij als kiezers
geloven in het eerste model van de
economie en de rechtse politieke partij heeft er belang bij dat kiezers geloven in het tweede model van de economie.
In ons politiek-economische
model
moeten beleidsmakers bepalen op
welk model zij hun beleid zullen baseren. Wanneer politieke motieven afwezig zijn zullen beleidsmakers altijd
hun beleid baseren op het model
waarin zijn geloven. Echter, wanneer
de beleidsmakers weten dat zij hun
kans in het zadel te blijven kunnen
vergroten door hun feitelijke beleid
te baseren op een voor hun politieke
voorkeuren gunstig model zullen zij
dit niet nalaten. Daarom is de linkse
partij geneigd haar beleid te baseren
op modellen
de rechtse partij geneigd haar beleid te baseren op model 2. In een politieke context dreigt
derhalve het gevaar dat politieke partijen economische modellen gebruiken om hun beleid te verkopen aan
kiezers in plaats van optimaal beleid
vast te stellen.
Het is duidelijk dat de verwachte
uitkomsten van ons model niet opti-
ESB 29-6-1994
maal zijn. Immers, electorale belangen leiden ertoe dat beleid wordt gebaseerd op een model dat niet geacht
wordt de werking van de economie
accuraat te beschrijven. De oprichting
van een onafhankelijk rekenorgaan
kan in ons model om deze reden de
welvaart vergroten. Hierdoor wordt
namelijk het selecteren van een economisch model uit de politieke context gehaald en wordt strategisch gedrag van politieke partijen
voorkomen.
Kanttekeningen
Toepassing van de geschetste theoretische inzichten op de positie van het
CPB roept de vraag op of het instrumentarium van dit adviesorgaan een
duidelijke politiek-geïnspireerde
vooringenomenheid (‘bias’) vertoont. Ons
zijn daarvoor geen aanwijzingen bekend, al geldt dat laatste natuurlijk
niet als bewijs van objectiviteit. Ook
als politieke manipulatie niet actueel
is rijst de vraag of een dominante rol
van het CPB-instrumentarium in de
beleidsafweging geen andere nadelen heeft. Verschillende overwegingen zijn in dit verband van belang.
In de inleiding is al aangegeven dat
dit instrumentarium tekortschiet voor
de beoordeling van institutionele innovatie, terwijl waarschijnlijk juist
daaraan behoefte bestaat. AIs het inzicht in die beperkingen gemeengoed zou zijn en alle betrokkenen
daarmee in voldoende mate rekening
zouden houden, zou er nauwelijks
sprake zijn van een probleem. Maar
als innovatieve beleidsvoorstellen
minder aandacht krijgen of minder serieus worden genomen naarmate het
CPB er minder aan kan rekenen,
dreigt een concentratie op discreet
beleid binnen de gevestigde instituties met alle daaraan verbonden nadelen.
Die dreiging lijkt allerminst denkbeeldig. Ontwerpers van partijprogramma’s die het CPB raadplegen begeven zich vaak in een iteratief
proces, waarin ze hun voorstellen
aanpassen aan de respons van het
CPB op eerdere versies. Het feit dat
het CPB de gevolgen van meer ingrijpende voorstellen niet kan concretiseren, kan daarbij gemakkelijk verworden tot aanwijzing voor irrelevantie.
Een bijkomend nadeel van het geschetste iteratieve proces is dat dit ertoe kan leiden dat ‘zwakke’ plekken
in het model worden uitgebuit. Daar-
mee kan in de ogen van sommige
waarnemers een bias tegen aanbodgericht beleid ontstaan. Factoren die
in dat verband een rol kunnen spelen, zijn de relatief lange termijn
waarop aanbodgericht beleid effect
heeft, waardoor dit beleid vooral in
een politieke context aan aantrekkelijkheid kan inboeten, de soms gemakkelijker aannemelijk te maken
korte termijn nadelen van aanbodgericht beleid en de relatief grote moeilijkheden die zijn verbonden aan de
modellering van vertrouwenselementen en risicofactoren in de beleidssfeer.
Daarmee komen we bij een niet politieke oorzaak van een mogelijke
eenzijdige belichting van economische problemen. Wat van het CPB
wordt verwacht, is de vertaling van
mainstream-inzichten
in een operationeel instrumentarium. Het CPB spant
zich zeker in die richting in, maar die
vertaling is opzichzelf een moeilijke
taak. Niettemin is de gebrekkigheid
van conventionele inzichten in relatie
tot de oplossing van bestaande problemen een belangrijke inspiratiebron voor theoretische vernieuwing.
Daarmee zijn alle voorwaarden aanwezig voor het chronisch achterlopen
van het breed inzetbare instrumentarium bij de beleidsproblemen. Vanwege een onvermijdelijk streven van
een instituut als het CPB naar consistentie in de (brede) advisering (inconsistenties worden door commentatoren gretig aan de kaak gesteld),
bestaat er daarom een reëel gevaar
dat innovatieve inzichten pas laat
doordringen in het instrumentarium,
zonder dat daarvoor binnen een adviesorgaan van de omvang als die
van het CPB wat aan te doen is. Dit
suggereert de behoefte aan additionele, kleinschaliger en eventueel partiëler opererende adviesorganen. In
die zin is het niet verwonderlijk dat
het onderwerp van dit artikel in het
OCFEB aan de orde is gesteld.
Conclusies
Politici hebben er belang bij kiezers
te misleiden ten aanzien van de effecten van het door hen voorgestane beleid. Een onafhankelijk rekeninstituut, als het CPB, is een goed middel
om dergelijk strategisch gedrag te
beperken. Zonder het CPB dreigt
het publieke debat over economisch
(Veroolg op bladzijde
624)
(Vervolg van blz. 621)
beleid te verschralen tot retoriek en
demagogie. Om deze reden is de Nederlandse samenleving gebaat bij een
wezenlijke rol van het CPB bij het totstandkomen en vergelijken van verkiezingsprogramma’s. Omgekeerd is
de beschikbaarheid van een onafhankelijk rekeninstituut natuurlijk geen
garantie voor goed beleid.
De effectieve vertaling van de maatschappelijke voorkeuren in een voldoende gedragen en naar richting en
intensiteit vol te houden beleid is een
vraagstuk van een geheel andere
orde. Daarbij zijn de kwaliteit en het
functioneren van politieke en bureaucratische instituties van minstens zo
groot belang als de organisatie van
de inbreng van economische expertise.
Het belangrijkste risico van het huidige functioneren van het CPB is dat
het economische beleid wordt verengd door de begrenzing van het instrumentarium van het CPB. Dit kan
er toe leiden dat broodnodig innovatief beleid bij voorbaat weinig kans
maakt. Dit probleem lijkt in Nederland niet denkbeeldig. Het beleid
zou gericht moeten worden op veranderingen in de structuur van onze
economie en voor een analyse van
de gevolgen van de daarvoor noodzakelijke institutionele ingrepen bieden
de CPB-modellen weinig houvast.
In onze parlementaire democratie
is het bij uitstek de taak van politici
richting te geven aan het economisch
en sociaal beleid en eventuele tekortkomingen van de technocratie met
een overtuigende visie te compenseren. Toetsing aan de inzichten van
het CPB is nuttig, maar overmatig leunen op het CPB is politici aan te rekenen. Tegen deze achtergrond dreigt
de rol van het CPB bij de onderhandelingen over een regeerakkoord wel
erg groot te worden.
Jan Slebrand
Otto Swank
Beide auteurs zijn verbonden aan de vakgroep economische politiek, Erasmus Universiteit Rotterdam.