De eerste stap is verreweg de belangrijkste. Veelal wordt het potentiele inkomen gebruikt als referentie-inkomen. Dit
potentiele of ‘high employment’-inkomen
is in de economische literatuur sterk bekritiseerd, omdat het geen eenduidig
concept is, dat bovendien veelal op een
tamelijk arbitraire wijze wordt gekwantificeerd. De methode die is ontwikkeld
Alles wijst erop dat het kabinet Lub- periode 1985-1989. Hieruit volgt dat de door De Leeuw en Holloway vormt naar
bers-11 erin zal slagen om het financie- reductie van het vorderingentekort in Ne- onze mening een beter bruikbare bena3
ringstekort van het rijk in 1989 terug te derland in 1988 volgens de OESO voor- dering . Bij deze methode wordt de
namelijk is veroorzaakt door de gunstige waarde van het ree’le nationaal inkomen
dringen tot 6% van het nationaal inkomen, zoals was afgesproken in het re- economische ontwikkeling. Het Structu- (nni) tot een van de volgende vier fasen
geerakkoord. Naar verwachting resul- rele tekort daalt volgens de OESO-bere- van de conjunctuurgolf gerekend: recesteert voor de gehele publieke sector in keningen in 1988 immers nauwelijks. sie, vroege expansie, middenexpansie
1989 een financieringstekort van ca. Volgens de laatste inzichten neemt het en late expansie. De vroege-expansiefa6,5%. Een interessante vraag is, in hoe- Structurele tekort in 1989 zelfs licht toe. se begint bij het opklimmen uit een converre deze reductie is toe te schrijven De betrouwbaarheid van de OESO-ge- junctureel dal en loopt tot het moment dat
aan beleidsombuigingen dan wel aan gevens wordt soms echter in twijfel ge- het reele inkomen het niveau van de
de gunstige economische ontwikkeling. trokken. Uit label 1 blijkt bovendien dat voorgaande conjuncture^ piek bereikt.
Het feitelijke financieringstekort staat de cijfers regelmatig worden herzien, Op dat moment vangt de middenexpanimmers onder invloed van de conjunc- zonder dat overigens altijd duidelijk is siefase aan, die maximaal acht kwarta4
turele situatie. Tijdens een hoogcon- waarop deze herzieningen zijn geba- len kan duren . Indien een recessie opjunctuur zijn de belastingontvangsten seerd. In dit artikel presenteren wij daar- treedt binnen deze acht kwartalen, dan
hogerdan normaal, terwijl bepaalde uit- om nieuwe schattingen van het Structu- eindigt de middenexpansiefase zodra de
gaven zich op een in verhouding laag rele financieringstekort van de publieke conjuncture^ piek is bereikt. Als de midniveau bevinden. In een neergaande sector in Nederland gedurende de perio- denexpansiefase niet wordt onderbroconjunctuur doet zich het omgekeerde de 1975-1988. Hierbij bouwen wij voort ken, dan volgt hiernade late-expansiefaverschijnsel voor. Voor een beoordeling op eerder onderzoek van De Haan en se die voortduurt totdat het conjuncturele
2
hoogtepunt is bereikt. Hierna zet de revan het gevoerde beleid dient het feite- Van der Veen .
cessie in.
lijke financieringstekort daarom eerst te
Het meetkundige gemiddelde van de
worden gecorrigeerd voor de stand van
kwartaalwaarden van het nni tijdens de
de conjunctuur. Indien de huidige teHet Structurele
middenexpansiefase wordt precies in
kortreductie voornamelijk het gevolg is
financieringstekort
het midden van deze fase geplaatst. De
van de conjuncture ontwikkeling, zal
aldus gevonden punten worden vervolin de komende kabinetsperiode een
Bij de bepaling van het Structurele gens via constante groeilijnen met elaanzienlijke extra ombuigingsinspanning noodzakelijk blijken om de door tekort kunnen vier essentiele stappen kaar verbonden; deze procedure levert
het referentie-inkomen op. Figuur 1
alle politieke partijen gewenste verdere worden onderscheiden:
vermindering van het financieringste- – de keuze van een referentie-waarde geeft de bepaling van het middenexvan het nationaal inkomen die vrij is pansie-trendinkomen grafisch weer.
kort te bereiken.
van conjuncture invloeden (refeBij de berekening van het middenexHet voorde stand van de conjunctuurpansie-inkomen hebben wij de gebruikte
rentie-inkomen);
cyclus gecorrigeerde of structure/a fmancieringssaldo van de overheid is het fi- – de bepaling van de gevoeligheid van cijferreeks eerst gecontroleerd op uitde inkomsten en uitgaven van de schieters met een door Mintz ontwikkelnancieringssaldo dat behoort bij de situa5
overheid voor fluctuaties in het natio- de methode . Het cijfer voor het eerste
tie waarin het nationale inkomen groeit
naal inkomen;
kwartaal van 1979 had een extreme
met zijn structured of trendwaarde. De
OESO publiceert ieder halfjaar cijfers – toepassing van deze kengetallen op waarde door een strenge winter die met
het verschil tussen het feitelijke en name de bouwsector heeft getroffen. Na
over de verandering in het Structurele
het referentie-inkomen;
vorderingensaldo van de publieke sector
in Nederland1. label 1 geeft een over- – het aanbrengen van correcties op het 1. Het IMF publiceert slechts cijfers over het
feitelijke financieringstekort.
zicht van de OESO-schattingen voor de
Structurele tekort van de grote industrielanden. Zie RS. Heller, R.D. Haas en A.S. Mansur, A review of the fiscal impulse measure,
Tabel 1. De verandering van het feitelijke en het Structurele vorderingentekort in IMF Occasional Paper, nr. 44, 1986, voor
een uiteenzetting over de IMF-maatstaf.
Nederland, 1985-1989 (procentpunten)
2. J. de Haan en A. van der Veen, Het
Structurele financieringstekort, ESB, 18 feStructureel tekort
Feitelijk tekort
Economic
bruari 1987, biz. 162-165; J. de Haan, Public
Outlook
1985 1986 1987 1988 1989 1985 1986 1987 1988 1989
debt: pestiferous or propitious?, Groningen,
Structurele tekortreductie
in Nederland
1989.
Juni 1 985
Dec. 1985
MeM 986
Dec. 1986
Juni 1987
0,1
1,1
1,3
1,2
1,2
-1,9
-1,3
-1,6
-0,9
-0,9
-0,4
0,5
0,5
1,0
1,0
-0,5
-1,3
Dec. 1987
Juni 1988
Dec. 1988
Juni 1989
0
-0,1
0,2
-0,7
-1,1
-0,4
-0,3
0,2
0
0,9
0,4
0,7
0,5
0,4
0,4
0,7
a. Een positief teken geeft aan dat het tekort afneemt.
Bran: OESO, Economic Outlook, verschillende uitgaven.
ESB 4-10-1989
-1,1
-1,8
-2,2
-1,3
-1,8
-1,3
-1,3
0
-0,2
0,2
-0,7
-1,6
0
0
3. F. de Leeuw en T.M. Holloway, Cyclical
adjustment of the federal budget and federal
debt, Survey of Current Business, december
1983.
0,5
0,4
0,8
-0,2
0,2
0,6
0,3
0
-0,1
4. Anders dan bij De Leeuw en Holloway is
de maximale lengte van de middenexpansiefase niet bepaald op twaalf maar op acht
kwartalen, omdat de conjunctuurgolf in Nederland gemiddeld korter is dan die in de
Verenigde Staten.
5. I. Mintz, Dating postwar business cycles:
methods and their applications to Western
Germany, NBER, New York, 1969.
985
correctie voor deze uitschieter zijn de
pieken en dalen in het reele nationaal
inkomen vastgesteld aan de hand van de
procentuele afwijkingen ten opzichte van
de ‘phase-average trend'(PAT). De PATmethode is ontwikkeld door Boschan en
Ebanks en wordt gebruikt door het National Bureau of Economic Research
(NBER) en de OESO6. Vergeleken met
het voortschrijdende gemiddelde is het
voordeel van de PAT dat deze trend zich
eenvoudig aanpast aan veranderingen
in de lengte van de conjunctuurgolf. De
aldus bepaalde conjuncture^ omslagpunten wijken meestal niet meer dan
twee kwartalen af van de door andere
waarnemers geconstrueerde conjunctuurspiegels7.
Nu het referentie-inkomen is bepaald,
moet eerst een beslissing worden genomen over de onderdelen van de publieke
sector die bij de berekeningen worden
betrokken, alvorens de volgende drie
stappen kunnen worden gezet. Wij hebben ervoor gekozen om behalve het rijk
ook de sociale-zekerheidssector en de
lagere overheden (gemeenten en provincies) bij de berekingen mee te nemen.
Internationaal is dit gebruikelijk.
Voor de bepaling van de gevoeligheid van de overheids/n/comsten voor
veranderingen in het nationaal inkomen
hebben wij gebruik gemaakt van macro-economische progressiefactoren.
Deze zijn berekend door de endogene
procentuele groei van de belastingontvangsten af te zetten tegen de procentuele mutatie van het nationaal inkomen. De endogene toeneming van de
belastingopbrengst is bepaald door de
totale belastingontvangsten te verminderen met de belastingmutaties door
autonome beleidsmaatregelen. De betreffende cijfers zijn door het Ministerie
van Financien ter beschikking gesteld.
Op de zo gevonden reeks van waarden
voor de macro-economische progressiefactor is een correctie toegepast
Figuur 1. Het middenexpansie-referentie-inkomen ten opzichte van het feitelijke
nni (in constante prijzen).
NNI (log-schaal)
middenexpansie
referentie-inkomen
late expansie
vroege expansie
recessie
voor 1987, aangezien de gevonden
waarde extreem hoog (7,9) was. Deze
hoge waarde is het gevolg van de in dat
jaar opgetreden beperkte deflatie (kleine noemer) en de sterke groei van de
particuliere consumptie (grote opbrengststijging van de kostprijsverhogende indirecte belastingen). Als progressiefactor voor 1987 is het gemiddelde genomen van de progressiefactoren voor de gehele periode 19711986(1,18).
Voor de berekening van het structurele niveau van de overheidsu/fgaven
hebben wij correcties aangebracht in
verbandmetwerkloosheidsuitkeringen.
Hierbij is verondersteld dat individuen
die werkloos zijn doordat het referentieinkomen afwijkt van het feitelijke inkomen, een gemiddelde werkloosheidsuitkering ontvangen. Met de gemiddelde arbeidsproduktiviteit is berekend
hoeveel individuen meer (of minder)
werkloos zouden zijn indien het inkomen zich in de betrokken jaren precies
op zijn trendwaarde zou bevinden. Andere uitgaven die onder invloed staan
Tabel 2. Het structured financieringstekort in Nederland, 1975-1988 (% nni)
Jaar
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
Structureel tekort (%)
niveau
veranderingb
2,0
4,5
4,3
6,3
7,1
7,3
8,1
10,0
10,2
8,9
7,4
8,4
6,6
6,3
-0,6
-2,5
0,2
-2,0
-0,8
-0,2
-0,8
-1,9
-0,2
1,3
1,5
-1,0
1,8
0,3
Feilelijk tekort (%)a
niveau
veranderingb
4,5
4,1
3,6
5,6
6,6
8,0
9,5
11,1
10,5
8,9
6,8
7,4
7,1
6,2
a. Financieringstekort op transactiebasis (exclusief VAW) in procenten van het nni.
b. Een positief teken geeft aan dat het tekort afneemt.
Bron: De Nederlandsche Bank (financieringstekort) en CBS (nationaal inkomen).
986
-3,5
0,4
0,5
-2,0
-1,0
-1,4
-1,5
-1,6
0,6
1,6
2,1
-0,6
0,3
0,9
van fluctuaties in het nationaal inkomen
(ontwikkelingssamenwerking, individuele huursubsidie) zijn niet in de berekeningen betrokken.
Op basis van het voorafgaande is het
structurele financieringstekort berekend voor de periode 1975-1988. Uit
label 2 volgt dat de verschillen tussen
het cyclisch gecorrigeerde en het feitelijke financieringstekort in de meeste
jaren van beperkte omvang zijn. Met
uitzondering van 1975 en 1981 -1982 is
het verschil tussen het feitelijke en het
cyclisch gecorrigeerde tekort kleiner
dan 1%. De conjunctuurgevoeligheid
van de overheidsinkomsten en -uitgaven is blijkbaar niet zo hoog.
Uit onze berekeningen blijkt dat in het
begin van de jaren tachtig het structurele
tekort lager was dan het feitelijke financieringstekort. In 1984 en in 1988 waren
het cyclisch gecorrigeerde en het feitelijke financieringstekort ongeveer even
hoog. De berekening voor 1988 gaat uit
van een veronderstelde reele trendgroei
van 2,25%. Het laatste middenexpansiepunt is namelijk het eerste kwartaal van
1988. Dit betekent dat voor de periode
daarna een veronderstelling over de toekomstige economische groei moet worden gemaakt. Bij een veronderstelde
trendmatige groeivoet van 2,25% komt
het structurele financieringstekort voor
6. Ch. Boschan en W.W. Ebanks, The phase-average trend: a new way of measuring
economic growth, Proceedings of the business and economic statistics section, American Statistical Association, 1978, biz. 332335. Voor een uitgebreide beschrijving verwijzen wij naar de appendix in M.M.G. Fase
en J.A. Bikker, De datering van economische
fluctuaties: proeve van een conjunctuurspiegel voor Nederland 1965-1984, Maandschrift Economie, jg. 49,1985, biz. 299-332.
7. Zie J.J. van Duijn, Dating postwar business cycles in the Netherlands, 1948-78, De
Economist, jg. 126, 1978, biz. 474-504;
M.M.G. Fase en J.A. Bikker, op.cit.; J.A.
Bikker en L. de Haan, Conjunctuur en conjunctuurprognose: een conjunctuurindicator
voor Nederland, DA/6 Kwartaalbericht,
1988, nr. 3, biz. 71 -83.
de publieke sector in 1988 uit op 6,3%.
Indien de structurele groeivoet 3% zou
bedragen, resulteert een structureel tekort van 5,8%. Bij een trendmatige groei
van 1,5% is het structurele tekort 6,8%.
Ten slotte
Onze resultaten voor de jaren 19841988 wijzen erop dat in deze periode
zowelhetfeitelijkealshetcyliscngecorrigeerde financieringstekort zijn teruggedrongen. De reductie van het feitelijke financieringstekort in 1988 is echter
voor een belangrijk deel veroorzaakt
door de conjuncture^ opleving. In dat
opzicht komen onze resultaten overeen
met de OESO-schattingen.
Een belangrijke conclusie is dat bij
een economische groei van 2,25% de
beoogde verdere tekortreductie een
structureel karakter zal hebben. Uit het
verleden is echter bekend dat de structurele groeivoet vaak te hoog is ingeschat. Enige voorzichtigheid lijkt daarom
op zijn plaats. Indien de structurele groeivoet lager uitvalt dan 2,25% zullen de
bezuinigingsinspanningen de komende
jaren groter moeten zijn om een verdere
structurele tekortreductie te bereiken.
G.F.T. Wolswijk
J. de Haan
Economische Faculteit RUG. De auteurs zijn
dank verschuldigd aan C.A. de Kam en
C.G.M. Sterks voor hun commentaar op een
eerdere versie van dit artikel.