r
I
i
Statiegeld op arbeid
F. Kalshoven en P.l.G. Tang*
eorganisaties besparen het bedrijfsleven geld, maar de overheid draait op voor de
kosten van de werkloosheid. Een premie voor het in dienst nemen van personeel,
gecombineerd met een heffing bij ontslag, maakt de maatschappelijke kosten van
ontslag voor de bedrijven voelbaar zodat deze eerder zullen besluiten tot een
alternatief voor ontslag: arbeidstijdverkorting.
R
De werkloosheid in Nederland stijgt. De maatregelen
die het kabinet heeft aangekondigd om deze stijging
tegen te gaan, zijn onvoldoende krachtig. Bovendien
grijpen ze aan op het verkeerde punt. De kabinetsmaatregelen beïnvloeden vooral het arbeidsaanbod.
Verhoging van het arbeidskostenforfait in combinatie
met bevriezing van uitkeringen moet werken aantrekkelijker maken dan voorheen. Het oplopen van de
werkloosheid is echter vooral te wijten aan een te geringe vraag naar arbeid 1. Het beleid neemt dus het
verkeerde probleem onder handen. Een ander element in het kabinetsbeleid – het beperken van loonstijgingen, desnoods door (het dreigen met) een loonmaatregel – beïnvloedt wel de vraag. Bij de
effectiviteit hiervan hebben anderen al vraagtekens
geplaatst2. Bovendien staat of valt dit beleid met de
medewerking van werkgevers- en werknemersorganisaties. Per saldo zal praten over beperking van loonstijgingen of dreigen met een loonmaatregel geen indrukwekkend effect op de werkloosheid hebben.
Gezien de aard van het probleem pleitten Van
Wijnbergen en Bomhoff al rond Prinsjesdag 1993
voor een stimulerend begrotingsbeleid in de vorm
van een belastingverlaging. Het financieringstekort
van de overheid zou in de nabije toekomst mogen
oplopen, nog ‘een tandje minder’ om met Wim Kok
te spreken, om op middellange termijn recht getrokken te worden door dalende uitgaven van een krimpende overheid. Na het bekendworden van de belastingmeevaller over 1993 heeft het kabinet besloten
deze inderdaad aan te wenden voor lastenverlichting.
Behalve politiek-economische
bezwaren tegen stimulerend begrotingsbeleid, waaronder het verdrag
van Maastricht, heeft dit beleid het nadeel dat bestedingen naar het buitenland weglekken. Het open karakter van de Nederlandse economie is hier debet
aan. Maatregelen ter stimulering van bestedingen zijn
vooral, misschien zelfs uitsluitend, zinvol als zij in Europees of groter verband worden gecoördineerd. Wie
bovendien bedenkt dat het monetaire beleid sinds
jaar en dag gericht is op de stabiliteit van de gulden
in EMS-verband, moet tot de conclusie komen dat de
traditionele economische instrumenten voor de huidige problemen geen soelaas bieden.
Gezien de ernst van de economische crisis, thans
een toename van de werkloosheid met 18.000 per
maand (25 per uur), is een discussie over nieuwe
mogelijkheden en instrumenten van belang. In dit
artikel geven we hiertoe een aanzet. Wij pleiten voor
een soort statiegeld op arbeid, waarmee tijdelijk de
werkgelegenheid op peil kan worden gehouden,
mede doordat arbeidstijdverkorting uitgelokt wordt.
De overheid geeft bedrijven een bedrag bij aanstelling van werknemers en vraagt bedrijven een bedrag
bij gedwongen ontslag van deze werknemers. De
omvang van de subsidie en van de belasting hoeft
niet noodzakelijkerwijs aan elkaar gelijk te zijn. In
deze zin kan het statiegeld op arbeid (uit het oogpunt van de overheid) met dat op bij voorbeeld flessen verschillen. De combinatie van subsidie en belasting kan een nieuw instrument zijn om werkloosheid
op korte termijn te bestrijden. De achterliggende gedachte is gevat in het reeds oude gezegde ‘voorkomen is beter dan genezen’; de ambtelijke procedures
en instanties die pogen werklozen weer aan een
baan te helpen zijn beduidend minder effectief dan
een vertraagde maar soepele herstructering van produktie en werkgelegenheid.
We zetten eerst de redenen voor statiegeld op
werkgelegenheid of een belasting op gedwongen
ontslag uiteen. Daarna volgt een simpel model waarin de gevolgen van de maatregel voor het gedrag van
een representatieve onderneming centraal staan.
Arbeidstijdverkorting in plaats van ontslag
Het uitgangspunt van de analyse is dat een bedrijf
door het ontslaan van werknemers een kostendaling
tot stand wil brengen. Deze kostenbesparing vindt
vaak plaats door het volledige ontslag van een be-
• Frank Kalshoven en Paul Tang zijn werkzaam bij de vakgroep macro-economie
van de Universiteit van Amsterdam.
De auteurs danken Casper van Ewijk voor commentaar op
een eerdere versie.
1. Zie ook S. van Wijnbergen, De Miljoenennota op het
verkeerde spoor, E5B, 22 september 1993, blz. 864 e.v.
2. Zie onder andere A.B.T.M. van Schaik, Het CEP-1993: onderbelichte ontwikkelingen,
E5B, 17 april 1993, blz. 320 e.v.
perkt aantal werknemers. Dit is zowel uit het gezichtspunt van de individuele werknemers als uit
maatschappelijk oogpunt een onwenselijke praktijk.
De groep ontslagen werknemers draagt de gevolgen
van een reorganisatie (werkloosheid, inkomensdaling), veelal zonder dat er direct aanwijsbaar verband
bestaat tussen de inzet en prestaties van deze groep
mensen en de noodzaak tot reorganisatie en kostenbesparingen. De maatschappij draait op voor de sociale en economische kosten van het ontslag van een
groep werknemers. Deze kosten worden door de bij
een reorganisatie betrokken partijen afgewenteld omdat de hoogte van de sociale premies door de reorganisatie niet (direct) wordt beïnvloed. De samenleving
betaalt de werkloosheidsuitkeringen
en ook de kosten van de onvermijdelijke ambtelijke bemoeienis
met uitkeringen en herintreding in het arbeidsproces.
Bij gedwongen ontslag wordt geen rekening gehouden met deze uitgaven en met het verstorende effect
van voor de financiering van deze uitgaven noodzakelijke belastingen. Daarnaast wordt er ook geen rekening gehouden met persistentie van werkloosheid
(hysterese). De werkloosheid gaat gepaard met depreciatie van het menselijk kapitaal. De ontslagenen
van vandaag kunnen de langdurig werklozen van
morgen zijn. Ten slotte wordt ook geen rekening gehouden met de de vergrote ongelijkheid van inkomens en, in het algemeen, met de sociale gevolgen
van werkloosheid. Met andere woorden, aan het ontslaan van werknemers door individuele bedrijven en
instellingen zijn sociale en economische kosten verbonden die niet expliciet door hen worden gedragen.
Reorganisaties zijn een noodzakelijk kwaad. Massaai ontslag is echter niet de enige optie. In plaats
van het volledig ontslag van een klein aantal werknemers kan gekozen worden voor arbeidstijdverkorting
voor alle werknemers. Aan deze alternatieve methode zijn voor alle betrokkenen voordelen verbonden.
Het bedrijf verliest overtollige produktiecapaciteit en
bespaart kosten. Bovendien blijft het imago als goede werkgever in tact. Individuele werknemers ondopen in dit alternatief het risico van volledige werkloosheid. De beperkte daling van inkomen en de
(bescheiden) toename van vrije tijd wordt naar alle
waarschijnlijkheid door hen op prijs gesteld.
Als deze alternatieve methode van reorganisatie
zo voordelig is, waarom vindt zij dan zelden toepassing? Het simpele antwoord op deze vraag is dat
voor een bedrijf onder de huidige omstandigheden
gedwongen ontslag van kleine groep werknemers
aantrekkelijker is dan het doorvoeren van arbeidstijdverkorting voor alle werknemers. Dat komt door de
vaste kosten per werknemer. Arbeidstijdverkorting
leidt door deze kostenpost immers tot hogere kosten
per uur arbeid. Daarom zijn bedrijven vaak gekant tegen de alternatieve methode voor reorganisatie. Een
mogelijke oplossing is om de vaak gebruikelijke koppeling van arbeidstijd aan bedrijfstijd te laten vervallen. Dit zou een doelmatiger gebruik van kapitaalgoederen mogelijk maken. Maar, hiertegen bestaat
weerstand bij werknemers. Daarom staan ook de vakbonden huiverig tegenover deze oplossing.
Een andere oplossing is de introductie van statiegeld op arbeid, een subsidie bij aanstelling en een
E5B 4-5-1994
belasting bij gedwongen ontslag. Dit zorgt ervoor dat
de externe kosten van ontslag door bedrijven (gedeeltelijk) geïnternaliseerd worden. Reorganisaties door
arbeidstijdverkorting hebben op deze manier meer
kans van slagen. Een eenvoudig model kan aangeven hoe een belasting op gedwongen ontslag het
gedrag van ondernemingen (op korte termijn) beïnvloedt.
Een model met ontslagbelasting
Een model voor de korte termijn van een (representatieve) onderneming kan de gevolgen van een
ontslagbelasting duidelijk maken. Zowel de belasting
als het model kennen een eenvoudige opzet. De belasting Ct) is rechtevenredig met veranderingen in de
werkgelegenheid en is tijdelijk, want geldt slechts
voor een periode met duur s. De winst van een onderneming (n) op elk tijdstip is het verschil tussen de
waarde van produktie en de kosten van arbeid. De
omvang van de produktie hangt af van de inzet van
arbeid in uren. Het aantal uren is het produkt van het
aantal werkenden (L) en de arbeidstijd per werkende
(h). De kosten van een werknemer bestaat uit twee
componenten: enerzijds het loon, het produkt van
het aantal gewerkte uren en het loon per uur (w), en
anderzijds vaste kosten (g).
De onderneming maximaliseert de huidige, verdisconteerde waarde van toekomstige winsten (V)
naar het aantal werknemers en naar de arbeidstijd
per werknemer (gedurende de periode),
V(O)
=
~~r
,
0
n(v)e -& dv
waarbij 0 de discontovoet
is, en waarbij
n = pF[h(v)L(v)] – [wh(v)+g]L(v) –
‘t
i(v)
i:5 0, h :5 Iï, F’> 0, F” < 0
Zowel de prijs van het eindprodukt (p) als het
loon per uur zijn gegeven. Als het bedrijf door omstandigheden de produktie moet verminderen en een
belasting op gedwongen ontslag niet bestaat, zal het
bedrijf – door de vaste kosten – kiezen voor de maximale arbeidstijd per werkende, h=hmax. De marginale
opbrengsten per uur overtreffen de marginale kosten
van een uur arbeid. De maximale arbeidstijd is hier
een exogene beperking die bij voorbeeld voortvloeit
uit een cao. Gegeven de arbeidstijd per werkende
vloeit de werkgelegenheid in personen voort uit de
gelijkheid van marginale opbrengsten en kosten van
een werknemer. Verlaging van produktie zal niet leiden tot minder werk voor allen, maar zal altijd gepaard gaan met ontslag van enkelen. Reorganisaties
worden doorgevoerd door massaal ontslag en niet
door arbeidstijdverkorting.
De introductie van een belasting op gedwongen
ontslag kan de methode van reorganisatie echter veranderen. Verkorting van de arbeidstijd is nu een te
overwegen alternatief. De lineaire belasting betekent
dat een bedrijf niet kiest voor een combinatie van ar-
..
beidstijdverkorting en gedwongen ontslag, maar voor
een van beide mogelijkheden. De onderneming kiest
of voor volledig behoud van werkgelegenheid en verkorte arbeidstijd
Ll = L(O) en pF’ = w
(2)
of voor ontslag en volledige arbeidstijd,
Ö
t = ——-=& ‘t = -(pF’h – wh – g) en h
= hmax
(3)
l-e
Door de proportionele belasting vindt de aanpassing
van werkgelegenheid trapsgewijs, aan het begin en
aan het eind van de periode, plaats. Door de belasting wordt een reorganisatie tijdelijk anders of gedeeltelijk uitgevoerd. In het eerste alternatief verandert
de werkgelegenheid niet en wordt de arbeidstijd verkort, zodanig dat marginale opbrengsten en kosten
van een uur arbeid aan elkaar gelijk zijn. In het tweede alternatief wordt een groep werknemers ontslagen. Desalniettemin zorgt de belasting voor tijdelijk
hogere werkgelegenheid; vergelijking (3) toont immers dat de belasting de marginale opbrengsten en
kosten van een werkende kortstondig doet verschillen. In het tweede alternatief is de produktie lager en
de produktiviteit (per uur) hoger dan in het eerste alternatief, zodat al met al de winst groter is. Daarnaast
worden vaste kosten van de ontslagen groep bespaard, maar wordt belasting betaald. Ontslag wordt
verkozen boven verkorting van de arbeidstijd, tenzij
VI > V2: t(LI-L2) – gCLI-Lz)- [(pF(Hz) – wHz) (pF(Hl)-wH})] > 0
(4)
waarbij H het totale aantal gewerkte uren representeert. Deze ongelijkheid leert dat een bedrijf
slechts kiest voor arbeidstijdverkorting en dus voor
behoud van werkgelegenheid als de belasting in de
vorm van een annuïteit (t) hoger is dan de vast kosten per werkende. Een reorganisatie door gedwongen ontslag heeft namelijk tot gevolg dat de produktiviteit en mede daarom de winstgevendheid wordt
vergroot. De keuze voor arbeidstijdverkorting is waarschijnlijker bij lage vaste kosten dan bij hoge. De linker term van de ongelijkheid neemt af als g daalt.
Lage vaste kosten impliceren dat de maatschappelijke kosten – anders of slechts gedeeltelijk doorgevoerde reorganisaties -laag zijn, terwijl de maatschappelijke opbrengsten, het (tijdelijk) behoud van werkgelegenheid door arbeidstijdverkorting, groot zijn.
Een bezwaar van een belasting bij gedwongen
ontslag kan zijn dat de impliciete kosten van arbeid
verhoogd worden. In bovenstaande partiële analyse
komt een dergelijk effect niet naar voren. Wel blijkt
dat het effect van de belasting op de vraag naar arbeid verwaarloosbaar is als de vaste kosten per werknemer laag zijn; lage vaste kosten impliceren lage kosten van alternatieve reorganisaties. Om te voorkomen
dat de belasting bij ontslag haar doel voorbij schiet,
kan de verhoging van de arbeidskosten teniet wor~den gedaan door een subsidie bij aanstelling. Het te
ontvangen bedrag kan echter verschillen van het te
betalen bedrag, daar betrekkingen vaak uit vrije wil
beëindigd worden. De overheid betaalt een soort statiegeld op werkgelegenheid aan bedrijven.
A priori is er geen duidelijke reden om een proportionele boven een progressieve belasting te stellen. Een progressieve belasting dwingt bedrijven naar
onmiddellijke verkorting van de arbeidstijd per werknemer en een gelijktijdige en geleidelijke vermindering van de werkgelegenheid.
Maar, een progressieve
belasting kan mogelijk bedrijven een (sterkere) prikkel geven, produktie en werkgelegenheid terug te
dringen door natuurlijk verloop, en in het bijzonder
door vrijwillig ontslag en ‘outplacement’. Verder kan
met verschillen tussen bedrijven of bedrijfstakken rekening gehouden worden. Dit betekent niet noodzakelijkerwijs dat hiervoor de vaste kosten per werknemer volledig bekend moeten zijn. Combinaties
kunnen aan bedrijven worden aangeboden, die verschillen naar marginaal tarief en naar een vaste som.
Uit deze combinaties kunnen bedrijven zelf kiezen3.
Tot slot
Nederland kampt al een decennium met een hoge
structurele werkloosheid en ook met een hoog aandeel van inactieven in de beroepbevolking. Het aantal werklozen loopt sinds kort in hoog tempo op
door een tekortschietende vraag naar arbeid. De traditionele beleidsinstrumenten
die het huidige kabinet
inzet of een toekomstig kabinet waarschijnlijk zal inzetten, bieden geen uitzicht op een oplossing voor
de groeiende conjuncturele werkloosheid, zomin zij
in de afgelopen jaren in staat bleken de structurele
werkloosheid te verlagen.
Daarom moeten nieuwe instrumenten worden bedacht die structurele en conjuncturele werkloosheid
kunnen voorkomen en oplossen. In dit artikel is een
ruwe schets getekend van een maatregel voor de korte termijn. Deze behelst het invoeren van een soort
statiegeld op werkgelegenheid.
De overheid geeft
subsidie bij aanstelling van werknemers, maar heft
(tijdelijk) belasting bij gedwongen ontslag van deze
werknemers. Aan reorganisaties door massaal ontslag
zijn economische en sociale kosten verbonden, die
niet onmiddelijk aanwijsbaar door bedrijven gedragen worden: verstorende effecten van belastingen
voor de financiering van de uitkeringen, persistentie
van werkloosheid, ongelijke inkomensverdeling, sociale onrust, enzovoort. Bedrijven wentelen deze kosten op de samenleving af. Statiegeld op werkgelegenheid en, in het bijzonder, belasting bij gedwongen
ontslag zorgt dat externe effecten van werkloosheid
door hen geïnternaliseerd worden. Bedrijven zullen
proberen de extra kosten in geval van massaal en onvrijwillig ontslag te vermijden en reorganisaties uitvoeren door arbeidstijdverkorting in plaats van door
ontslag van een groep werknemers. Hierdoor wordt
oplopende werkloosheid van personen op korte termijn voorkomen.
Frank Kalshoven
Paul Tang
3. Zie voor een gedetailleerde
uitlegJ-J.
le, A tbeory of incentives in procurement
MrT Press, Cambridge
(Ma), 1993.
Laffont andJ. Tiro-
and regulation,