I
I
I
Internalisering van de externe
eHecten van vriihandel
M.-P.M. van de Ven*
A Is het meest ontwikkelde deel van de wereld doorgaat met het verplaatsen van
.L1.produktie naar steeds weer nieuwe lage-lonenlanden, die hun comparatieve
voordeel danken aan een lagere levensstandaard en aan de afwezigheid van
milieuvoorschriften, dan maximaliseren we op den duur de vervuiling en komt
daarbij een groeiend deel van de eigen beroepsbevolking buiten het arbeidsproces te
staan. Als gevolg van deze externe effecten kan handel tussen sterk ongelijke partners
verliesgevend zijn. De oplossing hiervoor bestaat uit een combinatie van subsidiëring
van laagbetaald werk en overdracht van technologie naar armere landen.
Werkloosheid in West-Europa
Baten en lasten van vrijhandel
Volgens de klassieke Ricardiaanse handelstheorie
verhoogt een land zijn welvaart als het goedkoper
kan importeren dan zelf maken. Het vrijgekomen arbeidspotentieel kan worden ingezet voor produktievere zaken zodat het mes aan twee kanten snijdt:
goedkope importen en een produktievere beroepsbevolking, die bij de handelspartner nieuwe afzetmogelijkheden vindt.
Dat is de theorie en het zou ook de praktijk zijn,
als er een perfecte arbeidsmarkt bestond waar elke
werkloze zijn loon kon laten zakken tot nul en zijn
IQ laten stijgen tot oneindig. In de praktijk is de arbeidsmarkt niet zo flexibel. Verlaging van lonen en
uitkeringen bij voorbeeld, stuit in West-Europa op
het streven naar een samenleving zonder armoede.
Vrijhandel heeft daardoor een prijs, namelijk
werkloosheid in landen waar de lonen relatief hoog
zijn. De afgelopen dertig jaar is de werkloosheid in
de EG voortdurend gestegen, van gemiddeld minder
dan 2% in de jaren zeventig tot tien procent in de jaren tachtig. De werkloosheid concentreert zich onder
de laagstgeschoolden.
Op het ogenblik groeit West-Europa naar een situatie toe, waarbij het laaggeschoolde werk nagenoeg integraal wordt uitbesteed aan machines en aan
landen met een lagere levensstandaard. Tegelijkertijd
wordt het aanpassingsmechanisme,
dat laaggeschoolde werknemers aan produktiever werk zou helpen,
op verschillende manieren geblokkeerd:
• er is geen ander laaggeschoold werk;
• scholingsdrempels en individuele aanleg tot scholing bemoeilijken de doorstroming op de arbeidsmarkt;
• een relatief hoge armoedegrens verhindert dat de
lonen voor laaggeschoold werk naar het concurrerende niveau zakken.
De klassieke handelstheorie schiet tekort omdat ze
arbeid als homogeen beschouwt en daardoor het aanpassingsmechanisme
overschat. In de tweede plaats
biedt de klassieke analyse geen ruimte voor de mogelijkheid dat hoog ontwikkelde economieën de egalisatie van lonen tussen verschillende landen, die normaal gesproken ontstaat als gevolg van vrijhandel,
welbewust opofferen aan een rechtvaardige inkomensverdeling binnen het eigen land.
In een benadering die wel rekening houdt met
deze omstandigheden
dienen de baten van vrijhandel (goedkopere import en winst uit export) te worden afgewogen tegen de kosten (verlies van werkgelegenheid) om te bepalen of het handelsverkeer
winstgevend is. Dat kan met behulp van het volgende criterium:
(w/p)o • ] • U < aM + bX
Waarbij (w/p)o de sociale uitkering per jaar is en] de
gemiddelde werkloosheidsduur
in jaren per persoon.
U is het netto aantal werklozen dat ontstaat door vrijhandel met het lage-Ionenland. aM en bX staan achtereenvolgens voor het prijsvoordeel van de import
en de winst uit export, waarbij 0 < a,b < 1. De bewering zegt: de baten uit import en export moeten
groter zijn dan de kosten van het netto werkgelegenheidsverlies, wil vrijhandel voordelig zijn. Dit criterium laat zien dat handel verliesgevend kan zijn.
• De auteur is doctoraalstudent
economie aan de Universiteit van Amsterdam en werkzaam als economisch journalist.
Zij bedankt J. Hartog, P. Vitanyi, S. van Wijnbergen en enkele medewerkers van de Nederlandsche Credietverzekering
Maatschappij voor commentaar op onderdelen. Genoemde
personen zijn het niet noodzakelijk eens met de strekking
van dit artikel.
veI’VlliJ!ng
Laten we het criterium eens toepassen op de handel tussen Nederland en Oost-Europa/GOS in 1992.
Daarbij veronderstellen we
• het niveau van de uitkering = f 20.000 per jaar;
• de invoerwaarde van produkten uit GOS-staten en
Oost-Europa (M) = f 3.542.537.000\
• de uitvoerwaarde van produkten naar GOS-staten
en Oost-Europa (X) = f 4.291.131.000\
• het prijsverschil tussen import en binnenlandse
produktie (a) = 0,152;
• de gemiddelde werkloosheidsduur
in jaren per
persoon Q) = 4;
• de winst uit export (b) = 0,15.
Substitutie van deze cijfers in de formule en oplossen
naar U geeft: U < 14.688. Vrijhandel is winstgevend
zolang de netto werkloosheid die er uit voortvloeit
beneden de 14.688 personen blijft.
Milieuschade in Oost-Europa
Het lijdt geen twijfel dat de expansie die in Oost-Europa en het GOS zal ontstaan als de EG haar grenzen
op korte termijn helemaal open zet, rampzalig is
voor het milieu in die landen. De belangrijkste oorzaken zijn de verouderde produktietechnieken,
de onveilige energie-installaties en de afwezigheid van milieuvoorschriften. Die milieukosten zijn niet in de
prijs van het eind produkt verwerkt. Milieukosten
kunnen voor Oost-Europa en het GOS hetzelfde effect hebben als werkloosheidskosten
voor West-Europa: als ze maar hoog genoeg zijn kunnen ze de baten
van vrijhandel overtreffen.
Ook in West-Europa ontstaan er op milieugebied
externe kosten, namelijk wanneer hier aanweze milieuvriendelijke produktietechnieken
verloren gaan.
Dat is bij voorbeeld het geval wanneer de relatief
schone Westeuropese staal produktie van de markt
zou worden gedrukt door goedkoop importstaal dat
in Oost-Europa met meer vervuiling wordt geproduceerd.
Welke invloed heeft vrijhandel met lage-lonenlanden
op het mondiale milieu? Zie hiervoor de vervuilingscurve van figuur 1. We veronderstellen dat de vervuiling per eenheid produkt (V) lager is naarmate de
investeringen per produkt in schone produktietechnieken (KrrJ groter zijn:
V
=
V(KrrJ en dV/dKm < 0
Het verloop van de curve wordt verder bepaald door
dalende marginale opbrengsten van milieu-investeringen en doordat vervuiling per eenheid produkt hooguit naar een constante kan zakken, maar niet naar
nul. We nemen verder aan dat de investeringen per
eenheid produkt in milieuvriendelijke produktiewijzen lager zijn in lage-lonenlanden
dan in hoger ontwikkelde landen, en dat er een positief verband bestaat tussen de produktprijs en de milieu-investering
per produkt: OP/OKm> O. Ten slotte veronderstellen
we dat vrijhandel zowel de produktprijzen als de kapitaalkosten van de handelspartners egaliseert.
Punt A op de curve is een lage-lonenland met
een relatief vervuilende produktiewijze, en punt B is
ESB 4-5-1994
Figuur 1. Het
verband tussen vervuiling
pereenbeid
• produkt en
investeringen
in scbone
produktietecbnieken
per eenheid
produkt
Vervuilingscurve
o
Km
een Westeuropees land met relatief veel milieutechnologie. Bij vrijhandel groeien de produktprijzen van A
en B naar elkaar toe. Ook de kapitaalkosten worden
geëgaliseerd en km belandt bij voorbeeld in C. Land
A veroorzaakt nu minder vervuiling per eenheid produkt dan voorheen en land B meer.
Eenmaal in C aangekomen zoeken de handelende landen een nieuwe partner om handel mee te bedrijven, met een km die links van C ligt. Het egalisatieproces herhaalt zich en in achtereenvolgende
rondes
schuiven de handelspartners langs de vervuilingscurve naar links.
Samenvattend kunnen we concluderen dat vrijhandel de handelspartners langs de vervuilingscurve
omhoog jaagt. Zonder overheidsingrijpen verhoogt
vrijhandel de mondiale vervuiling.
De moeilijkheid met de hierboven beschreven externe effecten is dat ze worden genegeerd. Dat komt
grotendeels doordat de kosten en baten van vrijhandel op verschillende plaatsen belanden. De kosten
van werkloosheid in West-Europa worden niet gedragen door de importerende ondernemingen,
maar
door de samenleving als geheel. De milieuschade in
het voormalige Oostblok wordt vooralsnog door niemand gedragen, maar afgewenteld op de toekomst.
Vernietiging van milieukapitaal in West-Europa wordt
gedragen door ondernemers, overheden en burgers
die erin hadden geïnvesteerd.
Internalisering van externe effecten
Bij de huidige stand van zaken is het niet mogelijk de
beschreven externe effecten op te nemen in de private kostenfuncties. De beste aanpak is daarom, ze zoveel mogelijk uit te schakelen. Dat moet liefst gebeuren met ‘first best’-methodes, dat wil zeggen zonder
allerlei extra verstoringen op andere markten te veroorzaken. Dat valt als volgt te bereiken:
• het loonkostenvoordeel
van lage-lonenlanden
wordt ongedaan gemaakt door de instelling van
een false price equilibrium (een marktruimende
subsidie op laagbetaald werk) op de Westeuropese
arbeidsmarkt. Hiermee wordt klassieke werkloosheid in West-Europa bestreden;
• het milieu’voordeel’ van de lage-lonenlanden
(Oost-Europa en het GOS) neemt af als deze landen versneld overschakelen op de ‘best available
1. Periode
januari t/m november
1992. Bron: CBS, Statistiek
van de buitenlandse handel.
2. CPB, Centraal Economisch Plan, maart 1994.
»
technology’ (BAT). Dit wordt bereikt door kredieten investeringsverzekering
in te zetten als ontwikkelingsinstrument.
De combinatie van deze maatregelen is erop gericht,
kennis over schonere produktietechnieken
zo snel
mogelijk te verspreiden en de produktie zoveel mogelijk te laten plaatsvinden met de meest geavanceerde techniek die op dit moment beschikbaar is. Met
een false price equilibrium op de Westeuropese arbeidsmarkt wordt Oost-Europa en het GOS een sterke troef uit handen genomen, namelijk het loonkostenvoordeel voor laaggeschoold werk. (Voor hoger
geschoold werk blijft het bestaan). Daarvoor komt
echter iets waardevols in de plaats, namelijk toegang
tot schonere en aanzienlijk produktievere technieken.
centage. Laaggeschoold werk wordt hier permanent
gesubsidieerd.
In de praktische uitwerking valt deze ‘variabele
bonus’ in te voeren voor al het werk op minimumloonniveau. De essentie is, dat de sociale fondsen
aan de werkgevers het verschil gaan vergoeden tussen de feitelijke en de gewenste produktiviteit van
laaggeschoolde werknemers. Het doel is de loonkosten zover te verlagen als nodig is om laaggeschoold
werk internationaal weer concurrerend te maken, onder de voorwaarde dat het sociale stelsel en de minimumlonen in tact dienen te blijven. De maatregel
concentreert zich op de vraagzijde van het laaggeschoolde segment van de arbeidsmarkt. De reden
hiervoor is de al genoemde sterke concentratie van
werkloosheid onder laaggeschoolden.
False price equilibrium (FPE)
Figuur 2. Het
faiseprice
equilibrium
Subsidie
in%WML
9J
S”
…. — — — ……
Werklozen ontvangen een werkloosheidsuitkering.
Vanuit een oogpunt van marktontwikkeling is dit te
zien als het subsidiëren van iets waaraan een overschot bestaat. De kern van het ‘false price equilibrium’ is dat de overschot-subsidie wordt overgeheveld
van de aanbod- naar de vraagkant van de markt. Ze
wordt gebruikt om de prijs van het produkt of de
dienst te verlagen en daarmee de vrager tot extra aankoop te bewegen. Voorwaarde is wel dat het een normaal goed betreft, waarnaar de vraag toeneemt als
de prijs daalt.
Met behulp van een functievoorschrift dat grafisch de vorm van een glijbaan heeft, wordt de hoogte van de aankoopsubsidie
gekoppeld aan de omvang van het overschot en wel zo, dat de subsidie
daalt als het overschot afneemt en stijgt als het overschot toeneemt. Op die manier ontstaat een kunstmatig marktmechanisme op de plaats waar, om welke reden dan ook, het natuurlijk marktmechanisme werd
uitgeschakeld.
Figuur 2 illustreert hoe het mechanisme werkt,
toegepast op de arbeidsmarkt voor laaggeschoolden.
Werklozen worden gesubsidieerd met een sociale uitkering. Deze uitkering wordt bij aanstelling van een
werkloze als bonus uitgekeerd aan de werkgever.
Het bonuspercentage
is aanvankelijk zeer hoog, in
dit voorbeeld is het 100% (in A), maar het neemt af
met de daling van het aantal werklozen. De bonus is
dus variabel, hij kan jaarlijks worden aangepast.
Als arbeid een normaal goed is, zal het totaalbedrag dat aan efficiënte subsidies wordt uitgekeerd lager zijn dan het bedrag dat op werkloosheidsuitkeringen wordt bespaard.
Het is te verwachten dat de bonus bij
een bepaald percentage blijft steken, bij
A
voorbeeld in B. Op
die plaats kan de subsidie aan werkgevers
— ….
niet verder omlaag
zonder dat de werkloosheid weer oploopt. Dit is het false
price equilibrium
wo
ofwel het ParetoAant. werklozen
efficiënte subsidieper-
IB’~
Effecten van het FPE
De effecten van een false price equilibrium zijn als
volgt te inventariseren:
• vraag-effect: als arbeid een normaal goed is, zal
een subsidie de vraag naar werk stimuleren. In theorie bestaat er een subsidie die de markt ruimt. Of dit
praktisch haalbaar is hangt af van de eenvoud en de
duurzaamheid van de maatregel, met andere woorden van haar aantrekkelijkheid voor de werkgever;
• marginale druk: de bonus is alleen van toepassing
op minimumloners. Zodra de werkgever f 1 meer
dan het minimumloon betaalt, valt de werknemer buiten de regeling. Het is te verwachten dat als gevolg
van de marginale druk een aantal loonschalen boven
het wettelijk minimumloon (WML) leeg komt te staan
en dat het gesubsidieerde laaggeschoolde deel van
de arbeidsmarkt min of meer geïsoleerd onderin het
loongebouw komt te hangen. Op het ogenblik zijn
de loonschalen tot 25% boven het WML overigens
ook nagenoeg leeg. Of en in hoeverre de subsidie dit
gat in het loongebouw groter maakt, valt moeilijk te
voorzien. Overigens bieden deze lege loonschalen
een goede bescherming tegen verdringing, er moet
dus niet naar opvulling worden gestreefd. Wel valt te
bezien of deze schalen te gebruiken zijn om de marginale druk van de subsidieregeling te verkleinen;
• prikkel tot scholing: het gat tussen WML en de
laagste cao-schalen reduceert de prikkel tot scholing.
Scholingskosten worden alleen nog vergoed als iemands produktiviteit een grote sprong vooruit maakt.
Overigens geldt dit nadeel ook nu en verergert de situatie alleen voor zover de subsidieregeling het gat
groter maakt. Het is belangrijk om in te zien dat een
steeds intelligenter en produktiever wordend machinepark het gat in het loongebouw onvermijdelijk verder oprekt. De technische ontwikkeling schroeft de
eisen op die aan menselijke produktiviteit en scholingsgraad worden gesteld. Scholings- en produktiviteitsdrempels worden dus autonoom steeds hoger;
• ontslagbescherming:
het subsidiepercentage
moet
een evenwichtsniveau bereiken via hoeveelheidsaanpassingen. Het is dus nodig dat werkgevers personeel uit kostenoverwegingen
kunnen ontslaan. Daarvoor moet de ontslagbescherming
voor al het werk
dat onder de subsidieregeling valt, worden opgeheven. Om de hoeveelheidsfluctuaties
niet onnodIg
groot te laten zijn, moet voor het verband tussen
werkloosheid en subsidie een functievoorschrift worden gezocht dat schoksgewijze hoeveelheidsaanpassingen zo beperkt mogelijk houdt;
• verdringing: het subsidiepercentage is vooral in de
beginfase erg hoog. Voorkomen moet worden dat
werkgevers hoger geschoold personeel lozen met het
doel hen gesubsidieerd en wel weer in dienst te nemen. Als de invoering van een variabele bonus leidt
tot een netto toename van het aantal werklozen, komen we in figuur 2 rechts van A uit en is de nieuwe
situatie duurder dan de bestaande. Een beveiliging tegen verdringing zijn de al genoemde lege loonschalen tussen WML en de laagste cao-Ionen. Enige verdringing is overigens geen ramp, zolang de kosten
de besparing maar niet overtreffen;
• allocatie: de vraag doet zich voor of met zo’n loonkostensubsidie niet nodeloos dure produktie in stand
wordt gehouden die beter kan worden uitbesteed
aan landen die het goedkoper doen. Dat is inderdaad
het geval als het goedkoper is om circa één miljoen
mensen met een uitkering aan de kant te hebben
staan en de goederen en diensten die zij anders hadden voortgebracht te importeren, dan om hen met
loonkostensubsidies aan het werk te zetten. Dat is
echter niet waarschijnlijk. In het andere geval geven
loonkostensubsidies
in principe een allocatieverbetering. Dat geldt temeer in combinatie met de voorgestelde overdracht van moderne produktietechnieken
aan minder welvarende handelspartners.
Technologie voor Oost-Europa
De voor de hand liggende tegenwerping tegen introductie van een FPE op de markt voor laaggeschoolde
arbeid in West-Europa is dat ons werkloosheidsprobleem wordt afgewenteld op Oosteuropese landen.
De besparing die een FPE boekt op de sociale lasten
gaat immers deels ten koste van de export van OostEuropa en het GOS. Om aan dit bezwaar tegemoet te
komen, wordt hier als complement van de verbetering van de situatie op de arbeidsmarkt in West-Europa een instrument voorgesteld ter verbetering van de
technologische achterstand in Oost-Europa.
Op het ogenblik houdt West-Europa haar grenzen
effectief gesloten voor de overdracht van schonere
produktietechnieken.
Dat komt doordat leveranties
van deze technologie, naar vrijwel het hele voormalige Oostblok onverzekerbaar zijn tegen betalingsrisico’s. Toch is het belang van deze verzekering moeilijk te overschatten. Landen die verzekerbaar zijn
krijgen tien tot dertig jaar handelskrediet en kunnen
hun toekomstige groei dus laten meebetalen aan de
investeringen die daarvoor vandaag moeten worden
gepleegd. Is een land daarentegen onverzekerbaar,
dan is westerse technologie slechts te koop tegen
contante betaling in harde valuta. Omdat het om grote investeringen en om armlastige landen gaat, is dit
meestal een onoverkomelijke drempel.
De richting die West-Europa nu inslaat is de
slechtst denkbare: stukje bij beetje worden de grenzen geopend voor goedkope importen, maar voor de
overdracht van westerse technologie blijven ze dicht.
Het kan daardoor niet anders of de expansie van
Oost-Europa en het GOS is maximaal vervuilend.
Hervatting van de kredietverzekering en investeringsgaranties geeft Oost-Europa en het GOS de mogelijkheid versneld over te schakelen op de ‘best avaïlable technology’. Haar grote hefboomwerking maakt
deze verzekering tot een zeer krachtig ontwikkelingsinstrument. Het is een uitvoerbare en marktconforme
manier om schonere en produktievere technologie
snel te verspreiden en de fase waarin op loonkosten
wordt geconcurreerd te bekorten.
De kracht van de hefboom is ruwweg een factor
20 en valt als volgt te bepalen: voor de grootste risico’s houden kredietverzekeraars in de praktijk een
verliesreserve van 25% aan. Hierdoor kunnen ze, van
elk reservebedrag in kas, het viervoudige aan leveranties verzekeren tegen wanbetaling. De rest van de
hefboom is terug te voeren op de gespreide terugbetaling van het handelskrediet. De looptijd varieert
van enkele maanden tot dertig jaar, onder meer afhankelijk van de aard en de omvang van de investering. De formule ter bepaling van de hefboom luidt:
K
=
(T*L)/R(1 +i)L
waarbij: K de kredietruimte is; R de verliesreserve verzekeraars; T de inleg; L de looptijd handelskrediet en
i het rentepercentage.
Stel bij voorbeeld dat uit een of andere bron jaarlijks
1 mln. als reserve in de kas van kredietverzekeraars
vloeit (de inleg). Als de verzekeraars 25% verliesreserve aanhouden, kunnen ze een viervoud van dit bedrag aan handelskrediet in verzekering nemen, dus
f 4 mln. Als de looptijd van de handelskredieten 15
jaar is en de rente 8%, dan is de kredietruimte die op
jaarbasis beschikbaar komt:
f
K
=
(1.000.000*15)/0,25 (1,08i5
18.914.502
Gegeven de aannames over rente, verliesreserve en
looptijd kunnen Oost-Europa en het GOS zich dus
jaarlijks voor het negentienvoudige van de jaarlijkse
inleg aan moderne westerse technologie veroorloven, terwijl deze technologie nu voor de meeste van
deze landen in het geheel niet beschikbaar is.
Er is veel voor te zeggen het huidige budget voor
ontwikkelingshulp voor een belangrijk deel om te
zetten in kredietverzekering en investeringsgaranties,
in ieder geval voor landen die zichzelf willen omvormen tot een markteconomie. In de eerste plaats vanwege de grote hefboomwerking, die bij ontwikkelingshulp geheel ontbreekt, en in de tweede plaats
omdat de hulp op die manier valt te kanaliseren in
de richting van schonere en produktievere technieken.
Behalve ontwikkelingshulp komt als alternatieve
financieringsbron voor de verzekeringsfaciliteit ook
(een deel van) de opbrengst van een ‘false price equilibrium’ op de Westeuropese arbeidsmarkt in aanmerking. Op die manier wordt Oost-Europa gecompenseerd voor het verlies aan exportmogelijkheden
naar
de Westeuoprese markt als gevolg van het daar geïntroduceerde ‘false price equilibrium’.
Pauline van de Ven
E5B 4-5-1994
=