SP – Splitsen energiebedrijven vermindert welvaart, ESB 4490, jaargang 91.

Splitsen energiebedrijven
vermindert welvaart
Het splitsen van energiebedrijven in publieke netwerk­
bedrijven en commerciële productie-, handels- en
leveringsbedrijven levert per saldo een welvaarts­
verlies op.

D

Barbara Baarsma
en Michiel de
Nooij
Respectievelijk hoofd
van en onderzoeker
in het cluster Mededinging en Regulering
van SEO Economisch
Onderzoek.

96

e onlangs afgetreden minister van
Economische Zaken Brinkhorst
wil eigendomssplitsing realiseren
tussen het net aan de ene kant en
productie, handel en levering van energie aan
de andere kant. Dat wil zeggen dat de aandelen (en dus ook de zeggenschap) van het
netbeheer in andere handen dient te liggen
dan de aandelen van het bedrijf dat commerciële activiteiten verzorgt. Voorts wil hij de
netten voor minimaal 51 procent in publieke
handen houden. De andere activiteiten mogen
volledig geprivatiseerd worden. Volgens de
minister leidt splitsing tot een gelijk speelveld
op de energiemarkt, waardoor commerciële
energiebedrijven worden geprikkeld om efficiënter te werken. Ook maakt splitsing het
toezicht eenvoudiger. De splitsing veroorzaakt
anderzijds ook kosten, omdat er gereorganiseerd moet worden en er mogelijk bijstellingen
nodig zijn in de contracten met be­trekking tot
de veelbesproken Cross Border Leases (CBL).
Per saldo verwacht de minister dat de voordelen opwe­gen te­gen de nadelen. Een groot
deel van de energiesector denkt daar anders
over. De sector schat enerzijds de baten van
meer concurrentie lager en anderzijds de
kosten van splitsing hoger in. Bovendien wordt
verwacht dat de kosten de baten (ver) zullen
overstijgen. Ook binnen de politiek bestaat
verdeeldheid over de wenselijkheid van splitsing. Het voorstel is op 27 april 2006 aangenomen door de Tweede Kamer. GroenLinks,
PvdA, Groep Lazrak, D66, VVD, CDA en Groep
Nawijn stemden voor. Tegen stemden LPF,

ESB november

2006

SP, Christen Unie, SGP en Groep Wilders. Het
voorstel ligt nu in de Eerste Kamer.
Het split­sings­debat is fel en de belangen die
op het spel staan zijn groot. Bij onderwerpen
waar zo verschillend over de kosten en baten
gedacht wordt, helpt het om een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) op te
stellen. Dit dwingt namelijk om te beschrijven
welke effecten precies een rol spelen, na te
gaan wat het effect precies veroorzaakt, hoe
deze effecten in kosten en baten zijn in te
delen en welke effecten tegen elkaar wegvallen. In dit artikel beschrijven we de resultaten
van een MKBA van het splitsingsvoorstel
die we in opdracht van een energiebedrijf
uitvoerden.

De beleidsalternatieven
en het nulalternatief
De ordening van de energiemarkt biedt de
politiek een brede keuze aan mogelijkheden.
Om het splitsingsbeleid te onderbouwen, dienen tevens deze overige beleidsalternatieven
in ogenschouw te worden genomen. Bij het in
beeld brengen van de verschillende beleidsopties hebben we de ver­schillende doelen van
het voorstel van de minister uiteengerafeld in
(i) de splitsing, (ii) de overdracht van een deel
van de netten aan TenneT, (iii) de mogelijkheid
van privatisering en (iv) het creëren van een
‘vette’ netbeheerder (een netbeheerder die
taken zelf uitvoert in plaats van ze uit te besteden aan andere partijen, met name binnen
de holding). We hebben negen beleidsalternatieven doorgerekend (zie Tabel 1).
Effecten (zowel baten als kosten) zijn de
verschillen tussen de projectalternatieven
en het nul­alternatief. Het nulalternatief is de
huidige situatie waarbij de ‘Implementatie en
Interven­tiewet’, ofwel ‘I&I’-wet, wordt geïmplementeerd en toegepast. Deze wet van juni

van 2004 biedt reeds de mogelijkheden om
het toezicht op het netbeheer aan te scherpen
en maatregelen te nemen om de kwaliteit van
de elektriciteits- en gasnetten te waarborgen.
Tevens gaan we er in het nulalternatief van uit
dat het leveranciersmodel wordt ingevoerd.
Hierdoor versimpelt de administratieve afhandeling, doordat kleinverbruikers naar rato
van hun aansluiting voor de distributie van
energie betalen en niet meer naar rato van het
verbruik.

De verschillende effecten en
de invloed van onzekerheid
Omdat de effecten van splitsing onzeker zijn,
is het belangrijk expliciet te maken wat de
uitwerking van onzekerheid is op de uitkomsten. Daarom onderscheiden we voor ieder
effect drie scenario’s. Per alternatief maken
we onderscheid naar een waarschijnlijk scenario (de meest waarschijnlijke kosten en baten),
een positief scenario (de kos­ten zijn dan laag,
of de baten zijn hoog) en een negatief scenario (de kosten zijn dan hoog, of de baten zijn
laag).

Tabel 2 geeft een overzicht van de effecten die we in het kader van
de MKBA hebben onderzocht. We hebben getracht de effecten zoveel
mogelijk te monetariseren. Hierbij hebben wij gebruik gemaakt van de
vele onderzoeken die reeds in het kader van het splitsingsdebat zijn
verschenen. Voor een gedetailleerd overzicht van hoe we per effect en
per scenario zijn gekomen tot de kwantitatieve inschatting verwijzen we
naar recent onderzoek (Baarsma & De Nooij, 2006). Niet voor alle effecten is monetarisering echter mogelijk; we nemen het effect dan mee
als ‘pro memoriepost’ (pm-post). In tabel 2 is ook aangegeven hoe lang
het duurt voor een effect volledig is gerealiseerd en voor 100 procent
wordt meegenomen in de analyse. De door de splitsing te veroorzaken efficiëntiewinst zal immers niet direct ontstaan na de splitsing,
maar pas na enige tijd als marktspelers zich heb­ben aan­gepast aan de
nieuwe situatie.
De effecten van beleid spelen zich af over een periode van meerdere
jaren. Zo zullen overheidsuitgaven en kosten voor bedrij­ven (veel) eerder plaatsvinden dan de realisatie van de baten. De kost gaat voor de
baat uit, ook hier. Conform de ‘OEI-leidraad’, de officiële handleiding
voor het uitvoeren van KBA’s met betrekking tot infrastructuren, hebben wij per alternatief de netto contante waarde uitgerekend over een
periode van honderd jaar en hanteerden wij een discontovoet van zeven
procent. Gevoeligheidsanalyse toont aan dat de resultaten niet sterk
veranderen indien we rekenen met zowel een kortere periode als een
lagere discontovoet.
Enkele kosten- en batenposten domineren de analyse (CPB, 2006). De
baten van splitsing bestaan vooral uit meer marktwerking op de groot-

tabel 1

De negen beleidsalternatieven

A. De ‘vette’ netbeheerder (volgens het voorstel van DTe), plus in de toekomst kleine aanscher­pingen van regel­geving. Geen overdracht van netten van de 110 kV en hoger aan TenneT. Geen privatisering (van zowel levering-, productie- als netbedrijven);
B. Geen ‘vette’ netbeheerder. Wel overdracht van netten van de 110 kV en hoger aan TenneT. Geen privatise­ring (van zowel
levering-, productie- als netbedrijven);
C. ‘Vette’ netbeheerder met de overdracht van de netten van 110 kV aan TenneT. Geen privatise­ring (van zowel levering-, productieals netbedrijven);
D. Het ‘akkoord’, zonder privatisering. Dit akkoord is als alternatief voor het wetsvoorstel dat door de vier grote energiebedrijven,
het ministerie van Economische Zaken en DTe is ver­kend en door de bedrijven in maart 2005 is gepresenteerd. Uitgangspunt
is consolidatie van het net binnen de holding (geen splitsing dus). Wel valt het idee van de vette netbeheerder binnen het
akkoord. De overdracht van de netten van 110 kV en hoger aan TenneT is tevens onderdeel van dit beleidsalternatief;
E. Het ‘akkoord’ inclusief overdracht 110 kV en hoger aan TenneT en minderheidsprivatisering van de hol­ding;
F. Eigendomssplitsing. Geen overdracht van de netten van 110 kV en hoger aan TenneT. Geen privatisering (van zowel levering-,
productie- als netbedrijven);
G. Eigendomssplitsing. Overdracht van de netten van 110 kV en hoger aan TenneT. Geen privatisering (van zowel levering-,
productie- als netbedrijven);
H. Eigendomssplitsing. Geen overdracht van de netten van 110 kV en hoger aan TenneT. Privati­sering van pro­ductie- en leveringsbedrijven en maximaal 49 procent van de netten;
I. Eigendomssplitsing. Overdracht van de netten van 110 kV en hoger aan TenneT. Privatise­ring van productie- en leverings­
bedrijven en maximaal 49 procent van de netten.
Bron: Baarsma en De Nooij (2006)

ESB november

2006

97

tabel 2

De onderzochte effecten op een rijtje

Directe effecten

Hoe meegenomen?

1. Minder marktverstoring: sterkere
prikkel tot efficiëntie. Hierbij
maken we onder­scheid naar:
– Levering (eindverbruikersmarkt)
– Productie (groothandelsmarkt)
– Het effect van meer decentrale
opwekking
2. Goedkoper toezicht
3. Efficiëntere netbedrijven door
meer focus op kerntaken
4. Effecten op de leverings­zekerheid

Timing: hoe lang
duurt het voor het
effect volledig is?a

Gemonetariseerde baat
Gemonetariseerde baat
Gemonetariseerde baat*

5 jaar**
10 jaar**
5 jaar**

Gemonetariseerde baat
Gemonetariseerde baat

1 jaar
6 jaar (2 regule­
rings­perio­den)**
6 jaar (2 regule­
rings­perio­den)**
Eenmalig: direct
Structureel:
jaarlijks

Gemonetariseerde baat

5. Reorganisatiekosten. Hierbinnen worden de éénmalige en de
structurele reorga­nisatiekosten
onderscheiden
6. Cross Border Leases. Hierbinnen
onderscheiden we de:
– Juridische kosten van het
aanpassen van de CBL’s
– Mogelijke afkoopkosten op CBL’s
7. Verlies synergie tussen het netwerk en overige activitei­ten

Gemonetariseerde kost

8. Kans op dubbele marginalisatie
9. Risico van juridische zaken door
onteigening
10. Kosten van wet- en regelgeving
Indirecte effecten
11. Effecten op de werkgelegenheid
12. Effecten op de aandeelhouderswaarde en de mogelijk­heid om
(deels) te privati­seren
13. Effecten op de internationale concurrentiepositie van de
grootverbruikers energie
14. Precedentwerking ‘vergaande’
splitsingsvoorstel
15. Kosten van belastingheffing
Externe effecten
16. Milieueffecten

Gemonetariseerde kost*
Gemonetariseerde kost*

Gemonetariseerde kost

Direct

-PM? (kost)
Gemonetariseerde kost*

N.v.t.
De eerste 10 jaar verdwijnt jaarlijks 10 %
v.d. oorspronk­elijke
schade
N.v.t.
N.v.t.

Gemonetariseerde kost
-PM?
-PM? (tijdelijk, kost)
+PM? (baat)

Direct

-PM? (kost)

N.v.t.

-PM? (kost)

N.v.t.

PM? (kost/baat?)
nul
Marginaal effect

N.v.t.

N.v.t.
N.v.t.

N.v.t.

De effecten die zijn gemarkeerd met een * zijn in het waarschijnlijke scenario op e 0 gezet. De marke­ring **
betekent dat het effect ieder jaar toeneemt met 1/(aantal jaar) maal de maximale omvang van het effect.

a

Bron: Baarsma en De Nooij (2006)

98

ESB november

2006

handelsmarkt en effi­ciëntere netbeheerders.
In geval het belang van decentrale opwekking
sterk toeneemt, kunnen baten ontstaan als
gevolg van meer markt­werking op de groothandelsmarkt. Bij deze baten zijn echter meerdere
kritische kanttekeningen te plaatsen, omdat
zeer onze­ker is of split­sen in praktijk leidt tot
meer of juist minder investeringen in decentrale opwekcapaciteit. De kosten bestaan
vooral uit de structurele reorganisa­tie­kosten.
Een potentieel belangrijke pm-post betreft
de risico’s die splitsen en eventueel ook de
‘overdracht van de netten van 110 kV en hoger
aan TenneT’ met zich mee brengen voor de
bestaande CBL’s. Indien de afkoopsommen
meer dan 2,9 miljard euro bedragen, zijn alle
splitsings­alternatieven in zowel het negatieve,
het waarschijnlijke als het positieve scenario
welvaartsverla­gend. Een andere pm-post
betreft de indirecte effecten. Per saldo zullen
deze indirecte effecten een welvaartsnadeel
impliceren (aangegeven met: -pm?).

De resultaten
Figuur 1 toont voor de negen beleidsalternatieven het saldo van de maatschappelijke kosten
en baten voor de drie scenario’s (negatief,
waarschijnlijk, positief). De resultaten in termen van de netto contante waarden variëren
sterk tussen de drie scenario’s.
• De saldi van de maatschappelijke kosten
en baten van de projectalternatieven ten
op­zichte van het nulalternatief zijn in het
waarschijnlijke scenario negatief. Er is één
uitzonde­ring op deze conclusie: wanneer
alleen de netten van 110 kV aan TenneT
worden over­gedragen zijn de kosten lager
dan de baten. Het feit dat de overdracht van
de netten van 110 kV en hoger aan TenneT
zo goed scoort, is gebaseerd op één rapport (Kema, 2004). Kema onderzocht wat
het optimale spanningsniveau is waarboven
een net tot het transmissienet gerekend zou
moeten worden. De resultaten zijn kritisch
ontvangen door de sector en vormen een
grove benadering. Merk op dat ook bij dit
alternatief de pm-posten er alsnog voor
kunnen zor­gen dat het saldo omslaat in een
welvaartsverlies.

• In het positieve scenario (‘de baten hoger
dan waarschijnlijk en de kosten lager’) zijn
op het eerste alternatief (‘vette’ netbeheerder) na alle projectalternatieven aantrekkelijker dan het nulalternatief. Alternatief
I (‘splitsen, over­dracht van de netten van
110 kV aan TenneT ge­volgd door privatise­
ring’) geeft in dit positieve scenario de
meeste maat­schappelijke wel­vaart. Merk
hierbij wel op dat in de meeste alternatieven ook nog nega­tieve PM-posten staan,
waardoor de kosten de baten alsnog kunnen
overtreffen.
• Als echter de kosten hoger uitvallen dan
verwacht en de baten lager (het negatieve
scenario), dan zijn alleen de maatschappelijke baten van ‘overdracht van de netten van
110 kV en ho­ger aan TenneT’ positief. In de
andere alternatieven zijn de kosten tenmin­
ste 4,1 miljard euro groter dan de baten.
Duidelijk is ook dat de negatieve saldi in het
negatieve scenario de positieve saldi in het
positieve scenario overtreffen. Het beeld is
over de verschillende alternatieven robuust
te noemen. Het positieve, waarschijnlijke en
negatieve scenario werken over het algemeen
steeds dezelfde kant op. Ook de gevoeligheidsanalyse met betrekking tot bijvoorbeeld de
tijdshorizon, discontovoet, structurele reorganisatiekosten, realisatietermijn baten en de
afkoopsommen met betrekking tot CBL’s blijkt
dat de meeste aannames zonder gevolgen voor
de conclusie kunnen worden veranderd.

Conclusie
De kosten van het huidige wetsvoorstel zijn
naar verwachting groter dan de baten. Alleen
als de baten aan de bovenkant van de bandbreedte én de kosten aan de onderkant van de
bandbreedte liggen dan kan het wetsvoorstel
de maatschappelijke welvaart vergroten, mits
een negatieve (en sterk betwiste) pm-post met
betrekking tot CBL-claims niet toch erg hoog
blijkt te zijn.
Als we specifiek naar de welvaartseffecten
van splitsing kijken, zien we dat de kosten van
splitsing de baten waarschijnlijk met ongeveer
één miljard euro overtreffen (de CBL-claims
zijn hierbij niet meegenomen). In het positieve

figuur 1

De saldi van de MKBA bij de verschillende alternatieven
(in miljarden euro’s)

A. Vette netbeheerder, 110 kV niet
naar TenneT, geen privatisering
B. Geen vette netbeheerder, 110 kV
naar TenneT, geen privatisering
C. Vette netbeheerder, 110 kV naar
TenneT, geen privatisering
D. Akkoord, 110 kV naar TenneT,
geen privatisering
E. Akkoord, 110 kV naar TenneT,
minderheidsprivatisering
F. Splitsing, 110 kV niet naar
TenneT, geen privatisering
G. Splitsing, 110 kV naar TenneT,
geen privatisering
H. Splitsing, 110 kV niet naar
TenneT, privatisering
L. Splitsing, 110 kV naar TenneT,
privatisering
–6,000

–4,000
negatief

–2,000

0

waarschijnlijk

–2,000

positief

Bron: Baarsma en De Nooij (2006)

scenario is er een netto welvaartsvoordeel van ongeveer één à drie
miljard euro. In het negatieve scenario zijn de kosten van splitsing bijna
vijf miljard euro.
Op het alternatief van de overdracht van de netten van 110 kV en
hoger aan Tennet na is in alle andere acht alternatieven sprake van een
welvaartsverlies. Omdat het positieve saldo bij de over­dracht van de
hoogspanningsnetten sterk leunt op de nog niet nader getoetste aannames in één rapport, zouden we adviseren de plannen ten aanzien van
splitsing en het creëren van een vette netbeheerder uit te stellen en
over bijvoorbeeld vijf jaar te kijken of het saldo van de kosten en baten
anders uitpakt. Ook het onomkeerbare karakter van de plannen draagt
bij aan dit advies voor uitstel.

Literatuur
Baarsma, B. & M. de Nooij (2006) De welvaartseffecten van
het splitsingsvoorstel – een overkoepelend beeld. SEO-rapportnr. 913. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek.
CPB (2006) Kwantitatieve verkenning welvaartseffecten
splitsing energiebedrijven, 20 maart 2006, rapport aan
de Commissie Validatie Splitsing Energiebedrijven.
Den Haag: Centraal Planbureau.
Eijgenraam, C.C.J., C.C. Koopmans, P.J.G. Tang & A.C.P.
Verster (2000) Evaluatie van infra­structuur­projecten.
Leidraad voor kosten-batenanalyse. Den Haag/Rotterdam:
CPB/NEI. ‘OEI-leidraad’
KEMA T&D Consulting (2004) Transportnetten in
Nederland: 50 kV en hoger, Arnhem, 30 november.

ESB november

2006

99