Sociale clausules: een
nieuwe vorm van protectie?
F. Naert*
n het recente Gatt-akkoord is opgenomen dat de handel in textiel binnen tien jaar
vrij wordt van tarieven en invoerbeperkingen. Er komen geen heffingen op
produkten die onder slechte arbeidsomstandigheden zijn gemaakt. Met name van
vakbondszijde was sterk voor dergelijke ‘sociale clausules’ gepleit. In dit artikel
worden sociale clausules afgewezen. Zowel bij naleving als niet-naleving is een
ontwikkelingsland slechter af dan in een situatie van volledig vrije handel.
I
In de Uruguay-ronde van de Gatt is overeengekomen
dat de Multivezelakkoorden
over een periode van
tien jaar worden afgebouwd. Er is niet afgesprokeri
dat hiervoor sociale clausules in de plaats komen. Dit
tot teleurstelling van de Europese textiel vakbonden.
Zij benadrukken immers dat sociale clausules voor
de textielsector noodzakelijk zijn, omdat vrijhandel
onvoldoende garanties biedt voor sociale en milieubescherming!. Naar hun overtuiging is de sterke concurrentiepositie van de lage-lonenlanden
gebaseerd
op kinderarbeid, hongerlonen, afwezigheid van sociale zekerheid e.d. In dit artikel worden de z.g. sociale
clausules binnen de textielhandel nader onderzocht.
Eerst wordt een beeld geschetst van de bestaande
protectie in de textiel handel. Vervolgens komen enkele kenmerken van de textielsector aan bod, die een
verklaring bieden voor de bestaande protectie. De
Uruguay-ronde dreigt hier evenwel een eind aan te
maken. Daarom zoeken bepaalde partijen naar nieuwe vormen van protectie, zoals sociale clausules.
Deze sociale clausules worden in dit artikel op hun
merites beoordeeld.
Protectie in de textielsector
De sectoren textiel en kleding (hierna aangeduid met
de term ‘textiel’) waren in 1991 goed voor een handelsvolume van $ 245 mrd., ofwel 7% van de totale
wereldhandel2.
Hiervan wordt $ 86 mrd. uitgevoerd
door EG-landen, waarvan $ 57 mrd. naar andere EGlanden. Maar de import is groter: in 1991 is voor
$ 104 mrd. ingevoerd, waarvan$ 56 mrd. uit de EG
zelf. Van de totale EG-handel bedraagt de uitvoer van
textiel en kleding 6,3%, de invoer 7,2%.
De textielsector neemt dus een belangrijke plaats
in de wereldhandel in. Daarbij heeft de sector een geschiedenis van protectie achter de rug. Deze begon
met de vrijwillige uitvoerbeperking
tussen]apan
en
de VS voor de periode 1957-1962. Deze overeenkomst kan worden beschouwd als de voorbode van
een groeiende protectiegolf3. In 1961 werd tussen ne-
ESB 25-5-1994
gen tien landen een “Short term-agreement on cotton
textiles” afgesloten. Deze gaf een invoerland het
recht om unilateraal quota’s op te leggen als het uitvoerland niet bereid was tot ‘vrijwillige’ uitvoerbeperking. De ‘short term-agreement’ werd in 1962 een
‘long term-agreement’,
die duurde tot 19734.
Tussen 1974 tot 1977 gold het eerste Multivezelakkoord, officieel “The Arrangement regarding International Trade in Textiles”. Dit raamakkoord werd
ingevuld met bilaterale overeenkomsten
tussen exporteurs en importeurs, die kwantitatieve beperkingen op de textielhandel inhouden. In het daarop volgende tweede 0978-81), derde 0982-86) en vierde
Multivezelakkoord 0986-91) nam de protectie toe:
unilaterale quota werden mogelijk, nieuwe produkten werden toegevoegd.
Protectie in de textielsector heeft vaak de vorm
van vrijwillige handelsbeperkingenS,
ook al behoren
• De auteur is hoogleraar aan het Departement Handelswetenschappen van de Erasmushogeschool
te Brussel.
1. Textielvakbonden
eisen sociale clausules in wereldhandel, De Standaard, 29 september 1993, blz. 10. Ook werkgevers en sommige regeringen blijken sympathie te hebben
voor sociale clausules (Europese textielsector eist overlevingsstrategie, De Standaard, 16 september 1993, blz. 8 en
Free trade or foul?, 1be Economist, 9 april 1994, blz. 13).
2. Gatt, Le commerce internationale 91-92, Genève, 1993.
3. M. Kelly e.a., Issues and developments in international
trade policy, International Monetary Fund, 1992, blz. 118.
4. M. Majmudar, The Multi-Fibre Arrangement (MFA IV)
1986-1991: a move towards a liberalized system,journal of
World Trade, april 1988, blz. 110. Een aantal landen (Japan,
Hongkong, Taiwan, Zuid-Korea) heeft, los van het long
term-agreement,
in 1971 vrijwillige exportbeperkingen
ingevoerd ten aanzien van de vs.
5. De kwantitatieve beperkingen in het laatste multivezelakkoord slaan op ca. de helft van de handel in textielprodukten en komen, omgerekend naar tariefequivalenten,
neer
op circa 40% voor de EG en 30% voor de VS. Van de 289 in
1989 gerapporteerde
exportbeperkende
overeenkomsten
sloegen er 66 op textiel. Zie: Kelly, op.cit., 1992, blz. 15.
r
Tabell. Gemiddelde
ronde (%)
invoerrechten
EG
na de Tokio-
VS
Japan
Alle
ontw.l
Gemiddelde toegepaste Invoéttemten
Textiel
5,3
12,1
7,1
7,9
Kleding
7,3
18,1
10,0
11,9
Alle produkten
2,5
3,4
3,1
3,0
Gemiddelde Invoerrechten
Textiel
binnen het APSa
7,6
9,0
6,1
8,4
Kleding
9,3
17,8
8,6
14,6
Alle produkten
2,1
3,6
2,3
2,7
a. APS = Algemeen preferentieel
Bron: Kel1y, op.cit., 1992.
systeem.
de invoerheffingen in deze sector tot de hoogste die
door ontwikkelde landen geheven worden.
Kenmerken van de sector
De textielsector heeft een aantal specifieke kenmerken die een licht kunnen werpen op de aanwezige
protectie en op de achtergronden van de roep om
sociale clausules.
Textiel is bijna altijd en overal een activiteit geweest die als een van de eerste op grotere schaal
werd aangevat als samenlevingen afscheid namen
van een overwegend agrarische structuur. Dit heeft
natuurlijk te maken met het soort behoefte waaraan
de textielsector tegemoet komt, namelijk bescherming tegen de weersomstandigheden.
De textielsector was een belangrijke motor in de
eerste industriële revolutie die het westen op het
spoor van de welvaart heeft gezet. Het is ook dikwijls de sector die door vele ontwikkelingslanden
wordt uitgekozen om als katalysator voor de ontwikkeling te dienen. Het argument hiervoor is dat in bepaalde subsectoren van de textielnijverheid veellaaggeschoolde arbeid nodig is (bij voorbeeld stikwerk in
de kledingindustrie). Deze laaggeschoolde arbeid is
in minder ontwikkelde landen meestal overvloedig
aanwezig en dat tegen loonkosten die slechts een
fractie zijn van de loonkosten in het westen.
Het belang van de laaggeschoolde arbeid voor
sommige subsectoren mag evenwel niet doen vergeten dat de produktiemethoden
in de textiel heel heterogeen zijn. De technologische ontwikkeling gaat
ook hier verder, met name in de richting van kapitaalintensieve, hoogtechnologische
en arbeidsbesparende produktiemethoden.
Deze vernieuwende technologieën worden overwegend eerst in het westen
ontwikkeld en toegepast, maar zijn niet afdoende om
de westerse achteruitgang in de textielseetor te compenseren. In het westen is de textiel derhalve een traditionele, zo niet ‘oude’ industrie geworden, die
• moeite heeft om te overleven tegenover de concurrentie uit lage-lonenlanden. Dit leidt tot een pijnlijk
verlies aan werkgelegenheid.
De ontwikkelingen in de textielsector moeten
worden gezien in het bredere kader van verschuivende comparatieve voordelen. Reeds in de jaren zeven-
tig kwam een verplaatsing van textielactiviteiten met
een arbeidsintensief karakter op gang . De opening
van het ijzeren gordijn en de opkomst van een aantal
nieuwe exportlanden versterkten deze tendens. Zij
zorgden voor een verdere verplaatsing van nietplaatsgebonden activiteiten naar lage-lonenlanden,
vooral in sectoren waarin veel routinematige arbeid
voorkomt, zoals de auto-industrie en de textielnijverheid. De verschillen in loonkosten, zelfs na correctie
voor produktiviteitsverschillen,
zijn daar debet aan.
In een statische visie is de werkgelegenheid
in de
geïndustrialiseerde landen daar het grote slachtoffer
van. De in de huidige laagconjunctuur verdwijnende
arbeidsplaatsen (men spreekt van 800.000 bedreigde
arbeidsplaatsen in de Westeuropese textiel- en kledingsector~ zullen bij het aantrekken van de conjunctuur slechts gedeeltelijk terugkeren. Het gaat om een
structureel banenverlies aan landen met comparatieve voordelen wat betreft de factor arbeid. Als zodanig zijn de huidige ontwikkelingen een goede illustratie van het Heckscher-Ohlin-Samuelson-model.
Deze ontwikkelingen hebben in de textielsector
al heel vlug aanleiding gegeven tot de boven beschreven bescherming. Het gaat om een sector die bijna
volledig onttrokken is aan de multilaterale regels van
de Gatt en die vooralsnog wordt beheerst door het
ondoorzichtige, bureaucratische en dirigistische systeem van bilaterale geleide handel, dat is vastgelegd
in de multivezelakkoorden.
Deze protectie betekent
in feite de ontkenning van het comparatieve voordeel van de lage-lonenlanden.
Tegen deze achtergrond moeten de besprekingen
aangaande de textielsector in de Uruguay-ronde en
de daarin vervatte vraag om sociale clausules worden
geplaatst.
De Uruguayronde
In de Uruguayronde waren de ontwikkelingslanden
eisende partij in de textielsector. Ze gebruikten het
textieldossier als wisselgeld voor concessies elders
(intellectuele eigendomsrechten, diensten). Zij wilden de onmiddellijke afschaffing van het Multivezelakkoord. Textiel moet volgens hen vallen onder de
normale Gatt-regels.
De textielsector in de industrielanden was geen
tegenstander van het principe van de afschaffing.
Men verschilde alleen van mening met de minder ontwikkelde landen over de wijze waarop deze afschaffing gerealiseerd moest worden7. Zo wilde men onder meer een overgangsperiode van 15 jaar, afbraak
van de textielprotectie in de derde wereld, een betere bescherming van merken, ontwerpen, modellen,
en snellere anti-dumpingprocedures.
In de uiteindelijke overeenkomst ter afsluiting
van de Uruguay-ronde is voorzien in een geleidelijke
afschaffing van de Multivezelakkoorden over tien
6. A. Tweepenninckx,
De sociale en economische achtergronden van de multivezelakkoorden,
De Gids op Maatschappelijk Gebied, nr. 6-7, juni- juli 1992, blz. 586.
7. Centrale Raad voor het Bedrijfsleven, Advies betreffende
de onderhandelingen
in het kader van de Uruguay-ronde,
Brussel, 3 maart 1992, blz. 4-6 en 9-10.
jaar. Er is verder helemaal geen sprake van een sociale clausule! Dit betekent evenwel niet dat het probleem van de sociale clausules daarmee van de baan
is. De westerse textielvakbonden hebben het idee zeker nog niet laten varen. Daarom is het zinvol wat
dieper op de werking van de sociale clausules in te
gaan.
Sociale clausules
De eis van sociale clausules klinkt op het eerste gezicht redelijk. De ‘sweatshops’ in de derde wereld
doen ons inderdaad denken aan negentiende eeuwse
toestanden. Om het karikaturaal te stellen: de vruchten van die soms mensonterende arbeid worden ons
tegen lage prijzen verkocht en prijzen de produkten
van onze textielindustrie uit de markt.
Eerst en vooral is de vraag hoe die sociale clausules moeten worden ingevuld. Het gaat met name om
een clausule in de Gatt-regels die toelaat dat op het
gebied van het handelsbeleid maatregelen worden
getroffen tegen landen die de in de Internationale
Arbeidsorganisatie gesloten overeenkomsten niet nakomen8. Er wordt daarbij verwezen naar de sociale
minimumnormen die opgenomen zijn in de IAO-conventies en die betrekking hebben op onder meer arbeidsduur, vakantie, vrouwen- en kinderarbeid. Het
betreft verder fundamentele sociale rechten, waaronder het recht op sociale bescherming (bij ziekte, ongevallen, werkloosheid, pensioen) en op permanente
vorming, evenals bepaalde rechten op het gebied
van de relaties tussen werkgevers en werknemers
(informatie, raadpleging, sociale onderhandelingen).
Ten slotte wil men ‘faire loonstandaarden’ (dat wil
zeggen lonen die gerelateerd zijn aan de arbeidsproduktiviteit) en vakbondsvrijheid.
Bij niet-naleving van de sociale clausule zou de
uitvoer van het in gebreke blijvende land onderworpen worden aan een ‘sociale heffing’ bij het binnenkomen in het invoerland. De opbrengst van die heffing zou dan gebruikt worden om de ontwikkeling
van de lage-lonen landen mee te helpen financieren.
De vakbonden verwachten heel wat van deze sociale clausule:
• het is een hulpmiddel om de naleving van internationaal vastgelegde arbeidsnormen veilig te stellen;
• de clausule kan bijdragen tot de verbetering van
de levensvoorwaarden in de derde wereld, waardoor nieuwe markten ontstaan voor onze economieën; dit betekent dus een indirecte bescherming
van westerse werkgelegenheid;
• de clausule kan zorgen voor een herverdeling van
de opbrengsten voor de tussenpersonen in de internationale handel, die nu als gevolg van de protectie hoog zijn;
• de clausule biedt een directe bescherming van
westerse arbeidsplaatsen in de textielsector.
De vraag is echter of sociale clausules een effectieve
manier zijn om de beoogde en door ieder weldenkend mens onderschreven doelstellingen te bereiken.
We gaan ervan uit dat het lage-lonenland dat partner is in een Gatt-akkoord met een sociale clausule
twee mogelijkheden heeft: de clausule naleven of
ESB 25-5-1994
haar niet naleven. Wat zijn in beide gevallen de consequenties, zowel voor het land in kwestie, als voor
deinvoerlanden?
Sancties bij niet-naleven
Men kan allereerst betwijfelen of sociale clausules
iets opleveren voor de minder ontwikkelde landen.
De toegang tot de westerse markt zou belemmerd
worden voor produkten uit landen die de sociale
clausules niet toepassen. De invoerheffing die de vakbonden als sanctie willen gebruiken zal, volgens de
klassieke analyse van een tarief, onvermijdelijk leiden tot een daling van de invoerhoeveelheid en -prijs.
Dit betekent even onvermijdelijk dat arbeidsplaatsen ginder verloren gaan. Hoe miserabel die arbeidsplaats ook was, hoe laag het loon ook was, hoe
slecht de arbeidsomstandigheden
ook waren, het verlies van die arbeidsplaats brengt nog meer misère
mee. Het inkomen valt nu volledig weg aangezien er,
per definitie, geen afdoende sociaal vangnet aanwezig is. Werkloosheid leidt dan helemaal tot een uitzichtloze situatie. De uitspraak dat men geen sociaal
paradijs op een economisch kerkhof bouwt, toont
zich hier in haar meest schrijnende vorm.
De vakbonden willen een en ander opvangen
door de opbrengst van de invoerheffing aan te wenden voor de financiering van een sociale infrastructuur in de exporterende landen. Men kan daar verschillende vragen bij stellen. Allereerst is er de nu
toch wel vrij algemene scepsis tegenover de doeltreffendheid van ontwikkelingshulp. Nog afgezien van
de vraag hoeveel van de tariefopbrengst netto bij de
lage-loon landen zelf terecht komt, is het gewaagd
van een dergelijke middelen transfer meer te verwachten dan een druppel op een hete plaat.
In de tweede plaats valt op hoe de textielsector
zelf buiten schot blijft. Door de invoerheffing wordt
de produktie en de werkgelegenheid in de textielsector beschermd, terwijl de lasten terechtkomen bij de
consument. Bij een normale invoerheffing vloeit een
deel terug naar de burger in de vorm van collectieve
voorzieningen; in dit geval echter niet, want de opbrengst gaat naar het buitenland.
De textielsector in Bangladesh is een voorbeeld
van hoe het weren van textielprodukten op westerse
markten tot blijvende verpaupering en miserabele
groeicijfers leidt. Tussen 1978 en 1985 steeg het aantal textielarbeiders van 4.000 tot 140.000. Toen kwamen westerse landen zoals de VS, het VK, Frankrijk
en Canada in actie door het opleggen van invoerbeperkingen aan Bangladesh. Juist opgestarte bedrijven, waarvan een gedeelte nota bene door buitenlandse directe investeringen gefinancierd was,
mochten hun deuren weer sluiten9.
Het argument dat een sociale clausule een betere
verdeling van de inkomens over tussenpersonen en
producenten kan creëren is moeilijk te volgen. De
hoge inkomens van tussenpersonen zijn het gevolg
van de bestaande protectie. De kwalijke gevolgen
8. A. Tweepenninckx,
op.cit., 1992, blz. 594.
9. J. Bovard, Thefair trade fraud, St. Martin’s Press, New
York, 1991, blz. 46-47.
van protectie bestrijden met middelen die ook naar
protectie ruiken levert niet veel op. Het uit de weg
ruimen van de bescherming zelf lijkt de meest logische weg.
beidsplaatsen gered12. Zoals bij elke protectie gaat
dit voordeel op de langere termijn verloren. De balans wordt zelfs negatief doordat de protectie de innovatie belemmert en tot inefficiëntie leidt, terwijl de
werkgelegenheid bedreigd blijft.
Geen soelaas bij wel naleven
Conclusie
Men kan aanvoeren dat de ontwikkelingslanden
zieh
maar moeten aanpassen aan de sociale clausules. Dit
betekent echter het voorbijgaan aan hun comparatieve (loonkosten) voordeel. Zelfs rekening houdend
met produktiviteitsverschillen
liggen de loonkosten
per eenheid produkt lager in de lage-lonenlanden.
Deze landen moeten daarvan kunnen profiteren. Als
zij sociale clausules moeten toepassen, lukt hun dit
niet. De sociale clausules werken immers kostprijsverhogend. Daardoor gaat voor deze landen marktaandeel verloren, hetzij omdat landen die de clausules
niet naleven goedkoper produceren, hetzij omdat de
vraag in het westen afneemt bij een hogere prijs.
Belangrijk is nochtans dat dit comparatieve voordeel geen permanent karakter aanneemt. Dat kan alleen als de door dit voordeel mogelijk gemaakte en
door het westen niet gehinderde uitvoer de motor
wordt van de economische ontwikkeling. Uit deze inkomenstoename kan dan geleidelijk een sociale-zekerheidssysteem worden gefinancierd.
Het ‘per decreet’ opleggen van de welvaartsstaat
heeft een averechts effect. Men kan, mutatis mutandis, een parallel trekken met de Duitse monetaire
eenmaking, waar het opleggen van te hoge loonkosten via een geforceerde wisselkoers het concurrentievermogen van de nieuwe Länder geen goed heeft gedaan.
De vraag is dus of men de sociale ontwikkeling
kan afdwingen. Ook de ervaring leert dat de weg van
de geleidelijkheid moet worden bewandeld. Er zijn
binnen de heterogene groep van ontwikkelingslanden voorbeelden van landen die al een stuk van de
weg bewandeld hebben en daardoor ook geconfronteerd worden met dezelfde verschijnselen als de westerse industrielanden. In Thailand bij voorbeeld was
de textielindustrie de motor van de ontwikkeling.
Van de 800.000 arbeidsplaatsen in de sector zullen er
volgend jaar meer dan 30.000 verloren gaan in de
concurrentiestrijd met landen zoals Indonesië, Vietnam en China. Deze landen hebben lagere loonkosten dan Thailand, waar een toenemende democratie,
goed georganiseerde vakbonden en sociaal geïnspireerde maatregelen zoals zwangerschapsverlof tot
hogere kosten leiden 10.
Zonder een groeiend economische draagvlak
leidt het opleggen van sociale clausules evenmin tot
het verminderen van de kloof tussen arm en rijk.
Voor de lage-lonen landen geldt waarschijnlijk wat
ook voor de armere EG-landen opgaat. Een recente
studie wijst bij voorbeeld uit dat zelfs binnen de EG
het opdringen van de sociale verworvenheden van
de lidstaten uit het noorden aan Spanje, Griekenland,
Portugal alleen maar tot meer divergentie in de groeicijfers leidt, en dus uiteindelijk niets oplostll.
Ten slotte is er de vraag wat sociale clausules opleveren voor de bedreigde arbeidsplaatsen in het
westen. Op de korte termijn worden er uiteraard ar-
Bij nader inzien blijken sociale clausules weinig op te
lossen: noch het probleem van de achteruitboeren de
textielsector noch het probleem van de povere sociale bescherming in de minder ontwikkelde landen.
Vooral deze laatste landen komen met sociale clausules terecht in een situatie waarin zij moeten kiezen
tussen de pest en de cholera. Bij niet-naleving hangen hun noodlottige handelssancties boven het
hoofd. Naleving dreigt hen vast te pinnen in hun al
even rampzalige onderontwikkelde positie.
De weg die het westen in de 1ge en 20e eeuw op
sociaal vlak heeft afgelegd moet door de ontwikkelingslanden nog worden gegaan. Evenals bij ons is
economische ontwikkeling ook daar onontbeerlijk
om een sociale economie uit te bouwen. Het ontnemen van exportmogelijkheden
ontneemt de arme landen kansen om hun situatie te verbeteren.
Het heeft er dus alle schijn van dat sociale clausules een nieuwe gedaante zijn waarin protectie in de
textielsector zieh vertoont. De oude gewaden, de
multivezelakkoorden,
zijn tot op de draad versleten.
De Uruguay-ronde maakt op termijn een einde aan
dit stelsel van exportbeperkingen
voor lage-lonenlanden. Conform Bhagwati’s ‘wet van de constante protectie’ – het verminderen van protectie op één vlak
leidt tot nieuwe protectie op andere vlakken13komt men dus nu op de proppen met een nieuwe
vermomming voor de bescherming. Het is evenwel
moeilijk in te zien hoe de invoering van sociale clausules niet dezelfde negatieve kanten zou hebben als
de multivezelakkoorden:
bureaucratisering, willekeur, onduidelijkheid, inefficiëntie, verderfelijke rol
van belanghebbende
partijen, enz. We kunnen dan
ook de woorden van Majmudar volledig onderschrijven: “The history of the evolution of textile regimes
has shown that protection, however justifiable in the
short-term, tends to extend its lease of life almost unchallenged, and acquires new forms to sustain it, supported by special interests, thus serving to increase
the economie costs involved,,14
F. Naert
10. How cheap can you get?, The Economist, 21 augustus
1993, blz. 43-44.
11. F. Abraham, Social protection and regional convergence
in a EMU, Universiteit van Leuven, mimeo, 1992, blz. 20.
12. W. Cline, Thefu tu re of world trade in textiles and apparel, Institute for International Economics, Washington DC,
1988, blz. 187.
13. J. Bhagwati, Protectionism, MIT Press, Cambridge Massachusetts, 1988, blz. 53.
14. M. Majmudar, op.cit., blz. 120.