r
I
Politieke
machtsverhoudingen
E. van Damme, V. Feltkamp, S. Hurkens en R. Strausz*
D
e macht van een partij in het parlement is niet gelijk aan het aantal zetels.
Machtsindices, gebaseerd op de kans dat een partij de doorslaggevende stem
heeft, geven aan dat macht niet alleen te maken heeft met het eigen aantal zetels
maar ook met de verdeling van de zetels over andere partijen. De jongste
kamerverkiezingen blijken een grote machtsverschuiving te hebben opgeleverd, die
niet geheel overeen komt met de veranderingen in de zetelverdeling. De toetreding
van nieuwe landen tot de Europese Unie leidt daarentegen niet tot een belangrijke
machtsverschuiving in de Europese Raad.
De uitslag van de Tweede Kamer verkiezingen van 3
mei jl. werd in de meeste commentaren als een politieke aardverschuiving gekarakteriseerd. Het leidt
geen twijfel dat het verlies van twintig zetels voor het
CDA, het verlies van een derde van de stemmen voor
de regeringscoalitie, het stuivertje verwisselen aan de
top tussen CDA en PvdA, het verdubbelen van D66,
de historische winst van negen zetels (+40%) voor de
VVD en de sterke opkomst van de ouderenpartijen
de politieke landkaart van Nederland drastisch veranderd hebben.
Echter, hebben deze verschuivingen ook geleid
tot een verandering in de machtsverhoudingen
in Nederland? In het bijzonder, is de macht van D66 ook
verdubbeld ten opzichte van de situatie vóór de verkiezingen? Is de macht van het CDA met een derde
verminderd? Deze vragen hebben sinds de verkiezingen geen aandacht gekregen. Vermoedelijk is de reden daarvoor dat macht moeilijk te kwantificeren is,
of dat gedacht wordt dat macht evenredig of synoniem is met zetelaantal. Dit laatste standpunt is echter niet te handhaven. Denk bij voorbeeld aan de
situatie in Duitsland waar (ruwweg gesproken) bij de
parlementsverkiezingen
de FDP net meer dan de 5%
barrière haalt en de CDU en de SPD elk net geen
50% van de stemmen behalen. Een regeringscoalitie
moet uit minstens twee partijen bestaan en elk tweetal partijen bezit samen de absolute meerderheid. De
FDP heeft met een tiende van de stemmen dus evenveel macht als de andere partijen. Dit bleek afgelopen week weer eens duidelijk bij de presidentsverkiezingen in Duitsland, wa-ar de FDP de doorslag gaf ten
gunste van Herzog.
Als zetelaantal geen goede indicator is voor
macht, dan is de vraag hoe macht dà n gemeten en
gekwantificeerd kan worden. Op deze vraag gaan
we in het onderstaande in. We bespreken twee
machtsindices die aan de speltheorie ontleend zijn,
de Shapley-waarde (ook wel Shapley/Shubik-machtsindex1 genoemd) en de Banzhaf-waarde (ook wel de
BanzhafiColeman-index2
genoemd). We bespreken
de principes die aan deze indices ten grondslag liggen en geven de waarden ervan voor de huidige samenstelling van de Tweede Kamer. Door deze indices te vergelijken met die behorende bij de vorige
samenstelling, krijgen we een goed inzicht in de verandering van de machtsverdeling. In het bijzonder
zal blijken dat de macht van D66 inderdaad verdubbeld is. D66 had echter vóór de verkiezingen praktisch geen macht, zodat de macht ook nu nog klein is
(de macht van D66 is zo ongeveer een derde van die
van het CDA of de PvdA en ongeveer de helft van
die van de VVD). Op basis van deze cijfers ligt het
dus niet voor de hand D66 een leidinggevende rol te
geven in het formatieproces.
In het onderstaande gaan we ook kort in op de
machtsverhoudingen
binnen de raad van ministers
van de Europese Unie. Vanwege de sollicitatie van
premier Lubbers naar de positie van voorzitter van
de Europese Commissie is de vraag naar deze verdeling interessant: op welke partijen moet de Nederlandse afvaardiging haar activiteiten richten? De
vraag is of het gebrek aan succes van de Nederlandse
lobby in het verleden (denk aan de Europese Centrale Bank) te wijten is aan de geringe daadkracht van
onze afgevaardigden, aan een verkeerd gericht lobby-
• Eric van Damme is hoogleraar economie bij CentER, KUB;
Vincent Feitkamp is oio bij de vakgroep Econometrie van
de KUB; Sjaak Hurkens en Roland Strausz zijn resp. oio en
aio bij CentER, KUB.
1. L.S. Shapley en M. Shubik, A method for evaluating the
distribution of power in a committee system. American Political Science Review, 1954, blz. 787-792.
2. J.F. Banzhaf, Weighted voting doesn’t work: a mathematical analysis, Rutgers Law Review, 1965, blz. 317-343.
beleid of aan de institutionele structuur van de besluitvorming in de raad van ministers. De berekeningen laten zien dat, in deze ministerraad onze machtindices overeenkomen met het aantal zetels, zodat in
dit geval de zetelaantallen wel een getrouwe afspiegeling van de macht van de landen van de EU vormen, met als gevolg dat de laatste factor niet doorslaggevend kan zijn.
De vraag naar machtsverdeling binnen de Europese Unie is ook van belang vanwege de geplande
uitbreiding van de Unie met Zweden, Oostenrijk,
Finland en Noorwegen. De lezer herinnert zich ongetwijfeld het recente touwtrekken tussen het Verenigd
Koninkrijk en Spanje aan de ene kant en de overige
tien oude lidstaten aan de andere kant over de spelregels met betrekking tot de besluitvorming in de
nieuwe, uitgebreide ministerraad. Hoewel men er het
over eens was dat Zweden en Oostenrijk elk vier zetels in de raad zouden krijgen en Finland en Noorwegen elk drie, eisten Spanje en het VK dat de blokkerende minderheid bij 23 zetels zou blijven, terwijl
de overige lidstaten de drempel tot 27 wilden optrekken. De vraag hierbij is wat voor consequenties de
uitbreiding voor de machtsverhouding heeft, en of
de machtsverdeling onder het Brits/Spaanse voorstel
geheel anders is dan onder het meerderheidsvoorstel. Onze berekeningen laten zien dat de verschillen
miniem zijn, en dat, bijgevolg, het taaie verzet van de
Britten met onze analyse niet te verklaren is. Aan het
eind van het artikel gaan we kort in op de vraag of
dit te wijten is aan onvolkomenheden
in de gebruikte machtsindices.
Machtsindices
Het idee dat aan onderstaande indices ten grondslag
ligt is dat macht gerelateerd is aan de kans om de
spil te zijn waar alles om draait. Macht heeft degene
met de doorslaggevende stem: als de persoon vóór
stemt dan wordt het besluit aangenomen, bij tegenstemmen wordt het besluit afgewezen. De persoon
met macht is de mediane kiezer (stemmer).
Stel dat een commissie moet besluiten al dan niet
een spoorlijn aan te leggen. De commissie bestaat
uit negen leden, vier leden zijn voor, vier leden zijn
tegen en één lid is indifferent. Alleen het laatste
commissielid heeft macht. Immers, voor de overige
commissieleden zit er niets anders op dan volgens
hun preferenties te stemmen. Het indifferente lid kan
echter de twee kampen tegen elkaar uitspelen, hij
kan zijn stem aan die coalitie geven die de meeste
compensatie aanbiedt.
Beschouw als tweede voorbeeld (om enig gevoel
van de materie te krijgen) een commissie waarbij de
voorzitter alleen stemt als stemmen staken. De vraag
is hoe de macht van de voorzitter zich verhoudt tot
de macht van de gewone leden. Welnu, als de commissie (inclusief de voorzitter) uit een even aantal
leden bestaat heeft de voorzitter geen macht: er
wordt in eerste instantie een oneven aantal stemmen
uitgebracht, de stemmen kunnen bijgevolg niet staken en de voorzitter heeft nooit een doorslaggevende stem. De uitkomst zou precies hetzelfde zijn als
de voorzitter geen stemrecht had. Als we rekening
ESB 25-5-1994
Figuur 1. Bij een nieuwe beslissing over de Betuwelijn zal het AOV de doorslaggevende stem hebben
Waarde
GL
I
ISp
lD6i!
1-
I
–\FP
PvdA
r
o
mAl ~
Stemmen
houden met de mogelijkheid van niet aanwezige of
blanco stemmende commissieleden dan zien we dat
de macht van de voorzitter ten hoogste de helft is
van die van een gewoon commissielid. We nemen
aan dat de kans dat het aantal niet blanco stemmende leden even is, minstens zo groot is als de kans dat
dit aantal oneven is. In het eerste geval is, zoals we
gezien hebben, de macht van de voorzitter nihil; in
het tweede geval is de macht van de voorzitter even
groot als die van een gewoon lid.
Wenden we ons nu tot de macht van politieke
partijen in de Tweede Kamer. Om de macht van een
partij te meten nemen we aan dat partijen altijd en
bloc stemmen. We generaliseren bovenstaande
ideeën en meten de macht van een partij ofwel als
het aantal coalities dat deze partij aan de meerderheid helpt (de Banzhaf-index) ofwel als het aantal
potentiële issues waarover deze partij de macht heeft
(de Shapley/Shubik-index).
In de huidige Tweede
Kamer zijn twaalf partijen vertegenwoordigd, er zijn
bijgevolg 212-1=4095 (niet-lege) coalities mogelijk.
Elke coalitie heeft een totaal aantal stemmen onder
haar controle, een coalitie is winnend als dit aantal
voldoende is om een besluit te forceren en de coalitie is verliezend als dit niet het geval is. Omdat bij
het staken van de stemmen een voorstel niet wordt
aangenomen is een coalitie winnend dan en slechts
dan als zij minstens 76 zetels controleert3. Een partij
P wordt een swing voor een coalitie S genoemd als S
een verliezende coalitie is (dus hoogstens 75 stemmen controleert) die door toetreden van partij P winnend wordt. Zo is bij voorbeeld D66 een swing voor
de coalitie PvdA/VVD. De Banzhaf machtsindex van
een partij P is (proportioneel met) het aantal coalities
waarvoor P een swing is4. De proportionaliteitsconstante kan willekeurig gekozen worden (natuurlijk
wel voor elke partij gelijk); het ligt voor de hand
deze zo te kiezen dat de totale macht gelijk is aan het
totale aantal zetels. Hoofdzaak is dus: hoe meer coalities een partij over de drempel helpt, hoe hoger de
Banzhaf-index voor deze partij.
3. Artikel 84 Reglement van Orde van de Tweede Kamer.
4. Een verwante machtsindex werd door Deegan en Packel
voorgesteld in: J. Deegan en E.W. Packel, A new index of
power for simple n-person games. InternationalJournalof
Game Theory, 1979, blz. 113-23. Deze index telt het aantal
minimaal winnende coalities waarvan een partij lid is.
Tabell. Zetel- en machtsverdeling in de Tweede Kamer vóór en na
de verkiezingen.
Partij
PvdA
CDA
VVD
D66
AOV
GL
RPF
CD
SGP
GPV
SP
Unie 55+
Zetels
37
34
31
24
6
5
3
3
2
2
2
1
IK nà 3/5194
Banzh.- Shapleyindex
index
41,2
34,0
29,7
10,7
8,6
7,2
4,3
4,3
2,9
2,9
2,9
1,4
41,1
34,3
28,5
12,1
8,7
7,4
4,2
4,2
2,8
2,8
2,8
1,2
IK vÓÓr
Zetels
315/94
Banzh.index
Shapleyindex
49
54
22
12
38,5
52,0
38,5
6,7
38,5
55,8
38,5
5,8
6
1
1
3
2
6,7
1,1
1,1
4,0
1,8
5,8
0,8
0,8
2,9
1,3
De Shapley/Shubik-machtsindex
is iets anders geconstrueerd, en is, omdat een vergelijking met het begrip marginale handelaar zich aandient, vanuit economisch oogpunt inzichtelijker. Gegeven een bepaald
issue kan men partijen zien als verdedigers (verkopers) van argumenten vóór een bepaald besluit en
andere partijen als verkopers van tegenargumenten.
Of een partij koper dan wel verkoper is, is niet exogeen bepaald maar volgt endogeen uit de prijs. Bij
de evenwichtsprijs zijn er precies evenveel verkopers
als kopers. De partij die bij deze prijs indifferent is
heeft met betrekking tot dit issue de macht. Veronderstel, bij wijze van voorbeeld, dat beslist moet worden
of de Betuwelijn al dan niet geschrapt moet worden.
De partijen kunnen geordend worden naar mate
waarin ze vóór schrappen zijn, GroenLinks is meest
voor, dan SP, dan D66 (?), terwijl VVD meest tegen is.
In economische termen ordenen we de partijen dus
naar de waarde die ze aan schrappen toekennen. We
kunnen dan ook een vraagcurve construeren: op de
verticale as de prijs, op de horizontale as het totale
aantal stemmen van de partijen die aan het schrappen een waarde minstens gelijk aan de prijs toekennen. Figuur 1 geeft de fictieve vraagcurve voor ons
fictieve voorbeeld.
In dit voorbeeld is het AOV de spil waar alles om
draait. Als het AOV met GL (en de zijnen) meestemt
dan wordt de Betuwelijn geschrapt, stemt het AOV
echter met de VVD-ers mee dan wordt de lijn niet geschrapt. Met betrekking tot dit issue ligt alle macht
dus bij het AOV. Natuurlijk geeft een ander issue aanleiding tot een andere vraagcurve en potentieel dus
een andere marginale partij. De aanname die aan de
Shapley/Shubik-index
ten grondslag ligt is dat alle potentiële vraagcurves (dus alle mogelijkheden om partijen te ordenen) even waarschijnlijk zijn. De index is
namelijk proportioneel met de kans dat een partij de
marginale partij (de zogenaamde spil of ‘pivot’) is.
Het zal duidelijk zijn dat een grotere partij een grotere kans heeft om pivot te zijn en dus een grotere
macht heeft. Omdat er bij twaalf partijen 12! “” 479
miljoen mogelijke volgordes (vraagcurves) zijn, zal
het ook duidelijk zijn dat het met de hand berekenen
van de Shapley/Shubik-index
welhaast ondoenlijk is
en dat de hulp van een computer onontbeerlijk is.
Met behulp van een simpel programma (dat bij de
auteurs gratis verkrijgbaar is) werden de berekeningen uitgevoerd. De resultaten zijn als volgt.
De machtsverhouding
in de Tweede Kamer
Tabel 1 geeft de resultaten voor de huidige samenstelling van de Tweede Kamer en zet deze af tegen
de resultaten van de vorige samenstelling. We hebben de machtsindices telkens in aantallen kamerzetels uitgedrukt, de totale macht is dus gelijk aan
150, het totale aantal kamerzetels. Tabel I laat een
aantal opmerkelijke aspecten zien:
• de verschillen tussen de Banzhaf-index en de
Shapley/Shubik-index
zijn gering. We beperken
ons daarom in het volgende tot de Shapley-waarde;
• het machtsverlies van het CDA is met bijna 40%
zelfs groter dan het zetelverlies;
• hoewel de PvdA zetels verliest, wint deze partij
aan macht;
• hoewel de VVD zetels wint, verliest deze partij
aan macht. (Merk op dat deze partij in de oude
situatie evenveel macht had als de PvdA;)
• D66 wint aan macht, echter deze partij heeft
relatief nog steeds weinig macht: haar macht is
minder dan de helft van die van de VVD en ongeveer een derde van die van het CDA of de PvdA;
• de vier grote partijen hebben nu 77,33% van de
macht, terwijl ze eerst 92,4% van de macht hadden. Er is dus een duidelijke verschuiving van de
macht naar de kleine partijen;
• GroenLinks verliest zetels maar wint macht;
• RPF en CD winnen veel aan macht.
Tabel 1 maakt duidelijk dat in de commentaren terecht van een politieke aardverschuiving gesproken
werd. Echter, sommige verschuivingen zijn in een andere richting dan de populaire pers aangaf. De belangrijkste reden voor deze drastische verschuiving is
eenvoudig aan te geven: vóór 3 mei 1994 was een
groot percentage van de stemmen bij de drie grootste
partijen geconcentreerd,
was een coalitie van het
CDA met PvdA of VVD winnend, en waren PvdA en
VVD uitwisselbaar. (Dat wil zeggen, als voor een bepaald issue de PvdA de spil was dan zou bij verwisseling van PvdA en VVD deze laatste eveneens spil
zijn, en omgekeerd.) In de nieuwe samenstelling hebben de drie grootste partijen veel minder stemmen
en bijgevolg minder macht. In het bijzonder geldt dat
de VVD nu relatief weinig macht heeft omdat het
CDA relatief klein is, samen vormen ze geen meerderheid meer.
Het is interessant een aantal comparatieve
statica oefeningen te doen. In het algemeen is het
moeilijk zonder berekeningen te voorspellen in welke mate machtsverhoudingen
veranderen indien er
een verschuiving in de zetelverdeling optreedt. De
machtsindices zijn namelijk niet lineair in zetelaantallen, maar worden bepaald door een gecompliceerd
samenspel van meerdere factoren. In het onderstaande geven we de effecten van enkele zetelverschuivingen weer. Bij voorbeeld, de twee ouderenpartijen
hebben nu samen zeven zetels en tien machtszetels.
Als deze partijen fuseren dan stijgt hun macht met
3% tot 10,2. Het belangrijkste resultaat van deze oefening is dus dat de gezamenlijke macht niet daalt, zodat er geen strategische argumenten tegen een fusie
zijn. Een zelfde soort exercitie kan gedaan worden
voor de drie kleine christelijke partijen. Ze hebben
nu samen zeven zetels en een macht van 9,7. Bij fusie stijgt de macht van deze drie partijen tot 10,0, een
stijging van 3%. Opnieuw geldt dat er geen korte termijn argumenten tegen een fusie zijn. Burgemeester
Peper van Rotterdam stelde onlangs voor dat PvdA
en D66 maar moesten fuseren en samen een progressieve volkspartij moesten vormen. Deze combinatie
van PvdA en D66 zou in de huidige Tweede Kamer
(met 61 zetels) een macht van 62 zetels hebben, negen zetels meer macht (17%) dan de 53 machtszetels
die ze nu hebben. Als gevolg van deze fusie zou de
macht voor het CDA met 13% tot dertig zetels afnemen, en zou de WD even machtig worden als het
CDA. De rol van de combinatie PvdA/D66 is vergelijkbaar met die van het CDA in de Tweede Kamer
voor 3 mei 1994.
Beschouwen we vervolgens de vraag hoe belangrijk het is dat D66 relatief klein is. Wat is de marginale macht van D66? Hoeveel extra macht zou een extra zetel voor D66 deze partij hebben opgeleverd? Als
we aannemen dat deze extra zetel afkomstig zou zijn
van de PvdA is het antwoord +1,5, de macht van D66
zou 15,7 zijn, bij drie zetels winst (één gewonnen
van elk van de grote partijen) zou de macht van D66
17,5 zijn. De marginale waarde (multiplier) van een
extra zetel ligt voor D66 dus boven 1,5, echter met
drie zetels meer zou de macht van D66 toch nog vrij
gering zijn. Ten slotte merken we nog op dat de
machtsverhoudingen
heel anders zouden liggen als
we, net als in Duitsland, een drempel van 5% van de
stemmen zouden hebben om tot het parlement toegelaten te worden. Alleen de vier grootste partijen halen deze drempel en een coalitie is alleen dan winnend als hij minstens drie partijen omvat. Bijgevolg
zouden in deze situatie elk van deze partijen een
kwart van de macht hebben.
Zoals duidelijk zal zijn is de achilleshiel van de
Shapley/Shubik-index
gelegen in het feit dat alle
volgordes van partijen (alle mogelijke vraagcurves)
even waarschijnlijk beschouwd worden. Deze aanname houdt geen rekening met ideologische verschillen tussen de partijen en impliceert onder andere dat
de index niet goed geschikt is om de afloop van de
kabinetsformatie te voorspellen.
Het is relatief eenvoudig een gemodificeerde
Shapley/Shubik-index
te bepalen die rekening houdt
met ideologische verschillen. De ideologieën van de
partijen worden dan als (ideale) punten in de ruimte
van mogelijke issues weergegeven. Een kansverdeling over de mogelijke issues induceert dan een kansverdeling over de mogelijke vraagcurves en deze bepaalt dan de machtsindex van elke partij. Een partij
die zich in het midden van het politieke spectrum bevindt heeft nu een grote kans om de spil te zijn en
heeft relatief veel macht. Wanneer de politieke ruimte eendimensionaal is, reduceert de bovenstaande
constructie tot die van Hotelling en ligt de macht bij
de mediane partij5.
ESB 25-5-1994
Figuur 2. Ideologische verbindingen tussen politieke partijen
GPV
~
CDA–
PvdA
GrL
\;
SP
D66 —
!
~
WO
\/
AOV
Een alternatieve manier is om de relaties tussen
de partijen met behulp van een netwerk te representeren. Partijen kunnen alleen dan samenwerken
als ze via een ‘pad’ verbonden zijn. Partijen die zich
in het midden van het politieke spectrum bevinden
hebben veel connecties met andere partijen, zij kunnen als intermediair fungeren, en hebben bijgevolg
relatief veel macht. Om na te gaan hoe robuust de
resultaten uit tabel 1 zijn met betrekking tot ideologische verschillen tussen de partijen, hebben we
ook de Shapley/Shubik-index
berekend op basis van
figuur 2.
In figuur 2 bestaat geen directe link tussen PvdA
en SP, maar deze partijen zijn wel via Groenlinks
met elkaar verbonden. De interpretatie is dat een coalitie tussen SP en PvdA alleen tot stand zal komen als
ook Groenlinks er deel van uit maakt. Analoog geldt
dat een combinatie van de PvdA met kleine christelijke partijen alleen denkbaar is als het CDA er ‘tussen
zit’. De partijen CD en Unie 55+ zijn in figuur 2 niet
vertegenwoordigd.
De aanname is dat zij, bij voorbeeld vanwege vermeende fascistische sympathieën,
met geen enkele andere partij een coalitie kunnen
vormen. Het is opmerkelijk dat er nu nog slechts een
gering aantal, namelijk 14, minimaal winnende coalities zijn (zonder deze structuur was dit aantal 115).
Het CDA is in twaalf van deze vertegenwoordigd,
terwijl de PvdA slechts in acht minimaal winnende
coalities zitting heeft, hetgeen reeds aangeeft dat het
CDA in deze situatie relatief meer macht heeft. Inderdaad vinden we voor de Shapley/Shubik-index
gebaseerd op figuur 2: CDA 44, PvdA 41, WD 28 en D66
18. Als we deze getallen vergelijken met die uit tabel
1 dan zien we dat de uitkomsten nauwelijks afwijken
van de berekening waarin geen rekening werd gehouden met ideologische verschillen. In tabel 1
wordt de macht van het CDA onderschat; voor de
overige partijen is het beeld echter betrouwbaar.
(Een soortgelijke analyse gebaseerd op het netwerk
dat ontstaat als het AOV uit figuur 2 verwijderd
wordt geeft vergelijkbare resultaten, met dien ver-
5. H. Hotelling,
Stability in competition,
1929, blz. 41-57.
Economicjournal,
RPF
I
SGP
Tabel 2. Machtsverhouding in de Raad van Ministers van de Europese Unie
Larld
î_
DUitSland.
~
~~
..
Spanje
Nei:lerland
Griekenland
België
PortUgal
Denemarken
Ierland
Luxemburg
Zwei:len
Oostenrijk
Finland
NooIWegen
Bevolking
81,0
58,0
57,9
57,6
39,2
15,4
10,2
10,0
9,9
5,2
3,5
0,4
8,7
7,8
5,0
4,3
Stem- stemmen
men
p. inw.
10
10
10
10
8
5
5
5
5
3
3
2
4
4
3
3
8,1
5,8
5,8
5,8
4,9
3,1
2,0
2,0
2,0
1,7
1,2
0,2
2,2
2,0
1,7
1,4
ShapleylSbubjk index
Voor uitNa uite
Engels
breiding voorstel
oreidmg
10,2
10,2
10,2
10,2
8,5
4,8
4,8
4,8
4,8
3,2
3,2
0,9
10,4
10,4
10,4
10,4
8,0
4,9
4,9
4,9
4,9
2,7
2,7
2,0
4,1
4,1
2,7
2,7
10,5
10;5
10;5
10;5
8,1
4,9
4,9
4,9
4,9
2,9
2,9
1,7
3,5
3;5
2,9
2,9
stande dat dan de macht van D66 groter is. Dit suggereert dat D66 zou moeten proberen het AOV als onaantrekkelijke coalitiepartner af te schilderen.)
Macht in de Europese ministerraad
We verplaatsen de aandacht nu naar de Europese arena, en wel naar de Raad van ministers van de Europese Gemeenschap. Deze raad bestaat uit de ministers
van alle EU-landen. Maar niet iedere minister heeft
één stem. Beslissingen in deze raad worden met gekwalificeerde meerderheid genomen; de ministers
van grote landen hebben meer stemmen dan die van
kleinere lidstaten. Een voorstel wordt aangenomen
als het totale aantal stemmen een drempel van 70%
overschrijdt. Op dit moment is het totaal aantal stemmen 76 en zijn 54 stemmen nodig om een besluit te
accepteren. Tabel 2 geeft weer hoe de stemmen over
de verschillende landen verdeeld zijn. Wat opvalt is
dat grote landen toch nog ondervertegenwoordigd
zijn: zij hebben beduidend meer inwoners per stem
dan de kleine landen: een Duitse stem in de raad telt
voor 8,1 miljoen inwoners, terwijl een Luxemburgse
stem slechts 200.000 inwoners vertegenwoordigt, een
factor 40 verschil. Deze verschillen zijn bewust gecreëerd. Het idee is dat elke inwoner van de unie
ongeveer evenveel macht in het Europese parlement
zou moeten hebben, maar dat de belangen van kleine landen gewaarborgd worden door in de ministerraad de invloed gelijker over de landen te verdelen.
Het is de auteurs niet bekend waarom toch nog voor
een compromis gekozen werd, i.h.b. is ons niet duidelijk waarom elk land niet één stem in de ministerraad heeft.
De vijfde kolom van de tabel geeft de Shapley/Shubik-index voor elk land. Wat opvalt is dat, met uitzondering van Luxemburg, de macht van een land
(afgerond naar gehele zetels) precies even groot is
als het aantal zetels dat dit land in de raad bezet. De
zetelverdeling is hier dus een goede afspiegeling van
de machtsverdeling.
De laatste twee kolommen van tabel 2 hebben
betrekking op de voorgenomen uitbreiding van de
Unie met Zweden, Oostenrijk, Finland en Noorwegen. De Europese Commissie stelde voor het aantal
zetels in de ministerraad uit te breiden van 76 naar
90 en de drempel voor een blokkerende minderheid
te verhogen van 23 naar 27, dat wil zeggen een meerderheid van 70% is nodig om een voorstel te accepteren. De voorlaatste kolom geeft de machtsindices
van de landen in deze situatie.
Spanje en het Verenigd Koninkrijk waren felle
tegenstanders van de hogere drempel. Zij stelden
voor de drempel voor een blokkerende minderheid
op 23 te laten staan. Dit komt neer op het nodig zijn
van een drie vierde meerderheid voor het aannemen
van een voorstel, zodat het dus moeilijker wordt een
voorstel aan te nemen. De laatste kolom van tabel 2
geeft de machtsindices van de deelstaten onder het
Brits/Spaanse voorstel. Wat opvalt is het geringe verschil tussen de laatste en de voorlaatste kolom: de relatieve macht voor elk land blijft praktisch even
groot. Als de verschillen inderdaad zo klein zijn dan
rijst de vraag waarom de Britten en Spanjaarden zich
zo hevig tegen het commissievoorstel (wat inmiddels
met een klein amendement geaccepteerd is) geweerd
hebben. Twee argumenten zijn denkbaar. Het eerste
is dat de Spanjaarden en Britten wel wisten dat de
verschillen gering zijn maar erop gokten dat hun opponenten bovenstaande calculatie niet gemaakt hadden, dat deze dachten dat de verschillen groter waren en bijgevolg bereid zouden zijn compensatie te
bieden om hen over de streep te trekken. Het tweede argument heeft te maken met de basishypothese
die aan de Shapley-waarde ten grondslag ligt, dat alle
mogelijke issues even waarschijnlijk zijn. Deze aanname impliceert dat een land even vaak met issues geconfronteerd wordt waar men vóór is als met issues
waar men tegen is. Het is niet duidelijk of deze aanname op de Britse deelname in de Europese Unie
van toepassing is. De alternatieve hypothese dat de
Britten aannemen dat zij hoofdzakelijk geconfronteerd zullen worden met voorstellen waar zij tegen
zijn, kan hun harde verzet goed verklaren.
Conclusie
In de populaire pers worden vooral de psychologische aspecten van het politieke machtsspel benadrukt. In deze bijdrage hebben wij vooral de combinatorische aspecten benadrukt. We willen niet
beweren dat onze aanpak superieur is, alleen dat zij
complementair is met de gebruikelijke analyse en inzichten levert die anders onderbelicht blijven. Oordeelkundig gebruik van de objectieve informatie die
in dit artikel verstrekt wordt, stelt de onderhandelaars, die bij de vorming van een toekomstig kabinet
betrokken zijn, in staat attractieve alternatieven op te
sporen, en zo een beter onderhandelingsresultaat
te
bewerkstelligen.
Eric van Damme, Vincent Feitkamp, Sjaak
Hurkens, Roland Strausz