Sanering van de overheidsfinancien:
herstelbeleid of symptoombestrijding?
DRS. F.W.M. PALLADA*
In achtereenvolgende Miljoenennota’s is betoogd dat de structurele problemen van de economie in
belangrijke mate veroorzaakt zijn door de expansie van de collectieve sector. De overheidsuitgaven
zouden duidelijke tekenen van onbeheersbaarheid vertonen en hebben geleid tot een stijging van de
collectieve-lastendruk die de winsten van bedrijven heeft uitgehold. In dit artikel probeert de auteur
na te gaan of er empirische ondersteuning voor de gesuggereerde verbanden is. Hij wijst er op dat de
causaliteit wel eens andersom zou kunnen zijn en dat de vertraging van de economische groei tot het
oplopen van de collectieve-lastendruk heeft geleid. Een beleid dat gericht is op ,,sanering van de
overheidsfinancien” pakt dan niet de oorzaak van de problemen aan, maar beperkt zich tot
symptoombestrijding en verergert in feite de situatie.
Inleiding
De stellingen dat in ons land de collectieve uitgaven te sterk
zijn gestegen en dat de verslechtering van de bedrijvigheid is veroorzaakt door de stijging van de collectieve-lastendruk, schijnen
zo langzamerhand vaste waarheden te zijn geworden in de praktijk van de openbare financien. Aan de beeldvorming van de te
grote overheid wordt vooral bijgedragen door de beschouwingen in de Miljoenennota: ,,In de vorige Miljoenennota is uiteengezet dat de structurele problemen van onze economie in belangrijke mate samenhangen met de sterke expansie van de collectieve sector. Die expansie heeft een belangrijke bijdrage geleverd
aan de tot voor kort uitbundige consumptiegroei. Zij heeft evenwel ook grote schade toegebracht aan de positie van het bedrijfsleven, zowel via de opwaartse druk op de lonen die voortvloeide uit de sterke verzwaring van collectieve lasten als via de
repercussies van het hoog opgelopen financieringstekort van de
overheid. De particuliere investeringen raakten daardoor in de
knel” 1).
In de eerste plaats is de Miljoenennota een beleidsnota waarin
het kabinet haar economische preferenties verkondigt en verdedigt. De beweringen die de minister van Financien daarin voor
zijn rekening neemt, hebben dan ook voornamelijk een politieke, niet een economisch-theoretische betekenis. Dat effectbejag
daarbij niet wordt geschuwd, blijkt o.a. uit het feit dat in 1983
het volume van de macro-economische consumptie is teruggekeerd naar het niveau van 1978 zodat van een ,,uitbundige
groei” zoals in het zojuist vermelde citaat, in het geheel geen
sprake is.
De geringe aandacht voor de empirische relevantie van de geformuleerde hypothesen alsmede de krachtige taal waarin de
nota is vervat, leiden ertoe dat men zich soms moeilijk aan de indruk kan onttrekken dat de grenzen van een neutrale analyse
worden overschreden. Nog een voorbeeld: ,,De noodzaak van
terugdringing van de collectieve uitgaven, om het financieringstekort en zo mogelijk ook de collectieve lastendruk te verminderen, lijkt nu algemeen erkend” 2). Wie echter de readies
van de meest betrokken groepen (ambtenaren, trendvolgers en
uitkeringsgerechtigden) op de kabinetsplannen heeft vernomen,
kan bezwaarlijk beamen dat de budgettaire doelstellingen op algemene erkenning steunen. Sterker, in het alternatief van de
FNV blijkt zowel wat betreft het financieringstekort als de
108
collectieve-lastendruk een ander standpunt te worden ingenomen. Ook valt van tijd tot tijd bij sommige ondernemers alsmede uit de academische wereld twijfel te beluisteren ten aanzien
van de heilzame werking van het op sanering van de overheidsfinancien gerichte beleid.
Wordt in de Miljoenennota de mening uitgesproken dat de
verslechtering van de bedrijvigheid in ons land is veroorzaakt
door de expansie van de collectieve sector, de gedachte die aan
dit artikel ten grondslag ligt, is dat de causaliteit ook andersom
kan zijn. In het navolgende zal deze gedachte worden uitgewerkt
en zal worden ingegaan op de hypothese van de onbeheersbare
ontwikkeling van de collectieve uitgaven en op de betekenis van
de collectieve-lastendrukstijging voor de ontwikkeling van het
winstinkomen.
Onbeheersbare uitgaven?
Sinds de jaren vijftig zijn de collectieve uitgaven in ons land
aanzienlijk toegenomen in verhouding tot het nationaal inkomen. Bedroegen de collectieve uitgaven in 1955 nog 40% van het
nationaal inkomen, in 1983 is dit percentage opgelopen tot 75.
Hoewel de helft van de toename reeds werd geeffectueerd voor
1975, wordt toch vooral in de periode nadien, wanneer ook de financieringstekorten van de overheid toenemen, de trendmatige
stijging van de uitgavenquote in verband gebracht met een vorm
van wildgroei in de collectieve sector. Volgens het zevende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte vertonen de collectieve uitgaven dan ook duidelijk trekken van onbeheersbaarheid.
Echter, bij een nadere beschouwing van de cijfers moet men
concluderen dat het stijgingstempo van de collectieve uitgaven
sinds 1975 wel degelijk is afgeremd, zodat een deel van de oorzaak van de stijging van de uitgavengwote moet worden gelokaliseerd buiten de collectieve sector. Tabel 1 laat dit zien.
* Tot voor kort hoofd van de afdeling Overheidsuitgaven van het Centraal Planbureau.
1) Miljoenennota 1984, biz. 18.
2) Miljoenennota 1984, biz. 45.
Tabel 1. Groei van de collectieve uitgaven en nationaal inko-
men, 1955-1983, in procentuele mutaties per jaar
1955/1965
1965/1975 1975/1983 a)
een zeer slerke slijging van de werkloosheid mel zich mee, hetgeen zich in de ontwikkeling van de werkloosheidsuilkeringen
weerspiegell.
Omdal de colleclieve onivangslen snel reageren op de veriraagde inkomensgroei, maar ook omdal hel beleid was gericht
op slabilisalie van de colleclieve-laslendruk, ontstonden om-
Colleclieve uitgaven
4,5
4,1 (2,0)
5,2(5,1)
14,8
– prijs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5,0
5,3
q c /7 01
vangrijke financieringslekorlen waardoor de staalsschuld snel
opliep, de renlebetalingen fors accumuleerden en de colleclieve
uilgaven in verhouding lol hel nalionaal inkomen ook uil dien
hoofde een opwaartse invloed ondergingen.
Nationaal inkomen
– prijs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4,6
3,9
8,7
3,9
7,5
11,7
0,9
5,0
5,9
Winstuitholling nader bezien
Met de irendmalige slijging van de colleclieve uilgaven zijn
a) De getallen tusscn haakjes hebben betrekking op de collectieve uitgaven verminderd met rentebetalingen, de werkloosheids-, ouderdoms- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen alsmede uitkeringen krachtens de W1R.
ook de onivangslen van de collectieve sector in verhouding tol
hel nalionaal inkomen loegenomen. In beschouwingen rondom
de colleclieve-laslendruk heeft deze toename en de mogelijke
uilwerking daarvan op de economie slerk de aandacht gekregen.
Uit deze label blijkt in de eerste plaats dat na 1975 het stij-
Helgeen daarbij doorgaans op de achtergrond is gebleven, is hel
gingstempo van de collectieve uitgaven niet alleen nominaal,
maar ook ree’el is afgezwakt. Worden de collectieve uitgaven bovendien gezuiverd voor die calegorieen waarvan het volume niet
direct beleidsmatig kan worden be’invloed (rente, werkloosheids-, ouderdoms- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen) of
waarvan juist een beleidsintensivering is beoogd (invesleringsstimulering door omzetting van de regelingen voor vervroegde
feil dal de collectieve druk een verdelingsgrootheid is die op zich
niels zegt over de omvang en groei van wat er door wordl
verdeeld.
In label 2 wordl voor de periode 1955-1980 de slijging van de
afschrijvings- en investeringsaftrek (VAIA) in de WIR), dan kan
in de periode 1975-1983 zelfs tot een substantiate teruggang van
de volumestijging worden geconcludeerd.
colleclieve-lastendruk bezien in samenhang met de onlwikkeling
van hel nalionaal inkomen. Zo blijkl dat de geldstroom die in
1955 via de collectieve seclor werd geleid, uitkwam op bijna eenderde van het nalionaal inkomen. Hel complemenl hiervan bedroeg f. 18,6 mrd. In 1980, wanneer de collectieve druk is opge-
In de tweede plaats kan aan de hand van label 1 worden ge-
lopen tot 57,5%, komi door de economische groei hel niei-collectieve deel van het nationaal inkomen uit op f. 128,9 mrd. Uil-
conslaleerd dal de prijsdivergenlie lussen de colleclieve uilgaven
gedrukl in prijzen van 1955 komt dil overeen mel f. 30,9 mrd.,
en het nalionaal inkomen in de Iweede helfl van de jaren zevenlig, wanneer hel maligingsbeleid wordt ingezet, is verminderd.
Onder normale omslandigheden zal, door hel irendbeleid en
door hel sysleem van koppelingen van de uilkeringen, een
helgeen impliceeri dal in de periode 1955-1980 de reele groei van
dil inkomensbeslanddeel 2% per jaar is geweesl! Behalve dit accres heefl de welvaarlsloename zich voorls gemanifesleerd in de
verruiming van hel niveau van de colleclieve voorzieningen.
prijsslijging van hel budgel resulleren die de prijsslijging van het
nalionaal inkomen overireft. Dil verschijnsel is lerug le voeren
op de slijging van de arbeidsprodukliviieil in bedrijven, waar-
Tabel 2. Globale verdeling nationaal inkomen, 1955-1980
door wel de lonen maar niel de loonkoslen loenemen. Door hun
1980
loongevoeligheid ondergaan de colleclieve uitgaven de invloed
1955
van de loonvoetslijging zonder dal daar evenwel de kostendruk-
1980
van 1955
kende invloed van de toeneming van de arbeidsprodukliviieil legenover slaal. Heel duidelijk is dil aspecl aanwezig bij de overgedragen inkomens. Daarom zal de prijsindex van de colleclieve
uitgaven in een expanderende economie zelfs bij een slabiele arbeidsinkomensquote uillopen op de prijsindex van hel nationaal
inkomen. Slijgl bovendien de arbeidsinkomensquole, dan treedl
de divergenlie verslerkt op 3). In de verkleining van de prijsdivergenlie – maar 0,2% sinds 1975 legen 2,4% in de daaraan
voorafgaande 10-jaarsperiode – wordl hel maligingsbeleid in
de inkomenssfeer zichtbaar.
in prijzen
Collectieve-lastendruk
31,8
Nationaal inkomen (in mrd. gld.) . . . .
wv. collectieve deel (in mrd. gld.) . . . .
27,3
8,7
57,5
303,3
174,4
72,7
41,8
niet-collectieve deel (in mrd. gld.)
18,6
128,9
30,9
Er zij evenwel op gewezen dal de berekeningsmelhode van
In de derde plaals zij opgemerki dat aan de relatief hoge volu-
label 2 lenlalief is. Immers, in de eerste plaals dient le worden
megroei van de collectieve uitgaven voor 1975 het gevoerde
bedachl dat in zowel de colleclieve laslen als in hel prijsindexcij-
slructurele begrolingsbeleid mede debel was. In die periode
fer van hel nalionaal inkomen de indirecle heffingen en de gesle-
pleille de Studiegroep Begrolingsruimle 4) voor een reele groei
gen aardgasprijzen, die deel uilmaken van de colleclieve laslen,
van de overheidsuilgaven die in principe gelijk moesl zijn aan de
trendmatige reele groei van hel nalionaal inkomen. Hel is jammer dal in het zevende rapporl van de Studiegroep op geen enkele wijze aansluiling is gezochi bij de macro-economische analy-
zijn begrepen. In de Iweede plaals kan door de herverdeling van
hel nationaal inkomen, die zeer nauw verband houdt mel de slijging van de colleclieve uilgaven, de macro-economische laslendruk oplopen zonder dal men individueel een verzwaring van de
ses van de vorige rapporlen. Inlegendeel, de deslijds bepleitle
conjuncluurslabilisalie en budgellaire bijdrage aan een evenwichlige economische groei, worden zelfs in verband gebrachl
mel de malaise waarin ons land momenleel verkeerl.
3) Meer omstandig is deze samenhang uiteengezet in Pallada, Een theo-
van het slijgingstempo van hel reele nalionaie inkomen onge-
retische verklaring van de ruilvoetverandering in de collectieve sector, interne CPB-notitie, mei 1983. Zie ook de analyse in het CEP1981, paragraaf IV.6.3, de MEV 1984, paragraaf I1I.6.1 alsmede Driehuis, Inflation, wage bargaining, wage policy and production structure: theory and
breideld heefl voorlgezel, onhoudbaar. Wat beleidsmatig onbe-
empirical results for the Netherlands, De Economist, jg. 123, nr. 4, 1975.
heersbaar is, is hel groeilempo van het wereldhandelsvolume.
Dat tempo is sinds de eerste oliecrisis dramatisch teruggelopen
4) Zie de voorgaande rapporten die, m.u.v. het zesde rapport dat als bij-
Bezien vanuil de opliek van label 1 wordl de conclusie dat de
expansie van de colleclieve uilgaven zich ondanks de afzwakking
(in de periode 1965-1974 gemiddeld nog bijna 8% per jaar, na-
dien bedroeg het amper 3%). Hierdoor ontstond een groeiverIraging van de uilvoer 5) mel alle gevolgen van dien voor de pro-
duklie van bedrijven. Mede onder invloed van hel geslegen arbeidsaanbod en de loegenomen arbeidsproduktiviieit bracht dil
ESB 1-2-1984
lage is opgenomen in Bestek ’81, zijn verzameld in Begrotingsruimte en
begrotingstekort, Van Gorcum, Assen, 1974.
5) Deze groeivertraging werd aangescherpt door de wisselkoersappreciatie die sinds 1974 cumulatief op ruim 25% uitkomt. Het blijkt dan ook
dat de Nederlandse exportprestatie, ondanks de in verhouding tot het
buitenland matige loonkostenstijging, is achtergebleven bij de groei van
de relevante wereldhandel.
109
collectieve-lastendruk ondergaat 6). Hetgeen echter duidelijk uit
overeenstemming is, verandert de geringe drukverzwaring op
de gepresenteerde cijfers naar voren komt, is dat een stijging van
het winstinkomen in een forse drukdaling! Deze drukdaling zal
de collectieve-lastendruk niet noodzakelijkerwijs hoeft te dui-
in de cijfers nog sterker naar voren komen wanneer rekening
den op een ongunstige economische ontwikkeling in het algemeen.
afwentelingsproces via de lonen op gang, waardoor de rekening
uiteindelijk voor een belangrijk deel is betaald door bedrijven.
wordt gehouden met de omzetting van de VAIA in de WIR. Waren de tegemoetkomingen die ondernemers in de sfeer van de belastingen uit hoofde van de WIR kregen in 1977 nog nihil, in
1981 was met deze vorm van investeringsstimulering een bedrag
gemoeid dat uitkomt op ruim 5% van het winstinkomen. Al met
al een drukdaling die meer indruk wekt dan de drukstijging die
werkgevers hebben ervaren uit hoofde van de gestegen werkgeverspremies voor de sociale verzekeringen.
Nu dan de vraag in welke mate winstuitholling zich heeft voorgedaan via de afwenteling van werknemerslasten (premies en directe belastingen) in de loonvoetstijging. In het recente kwartaalmodel Kompas 8) gaat het CPB uit van een afwentelingscoefficient met betrekking tot de directe werknemerslasten van
een kwart. Om de betekenis daarvan te doorzien is over de perio-
Winstuitholling was het gevolg. Het verloop van de (gecorrigeer-
de 1972-1981 gesimuleerd onder de veronderstelling dat afwen-
de) arbeidsinkomensquote geeft daarvan een duidelijk beeld:
deze quote steeg tussen 1970 en 1981 met meer dan 11 %-punten
tot een niveau van 91%” 7).
Welnu, label 3 laat zien hoe de collectieve-lastendruk op het
periode, terwijl de stijging van de arbeidsinkomensquote voor
teling zich niet voordoet. Met andere woorden, de coefficient is
op nul gesteld. Ten opzichte van de oorspronkelijke projectie
met afwenteling resulteert dan een niveauverschil in 1981 voor
de arbeidsinkomensquote (gecorrigeerd voor aardgas) van
1,3%-punten en voor de werkloosheid van — 50.000 arbeidsjaren. Zou ook van de stijging van de werkgeverslasten in de periode 1972-1981 worden geabstraheerd, dan zou in totaal de arbeidsinkomensquote 2,1%-punten lager zijn uitgekomen, de
werkloosheid 90.000 arbeidsjaren lager en de investeringsquote
(vaste activa, excl. woningen) 1,3%-punten van het nationaal inkomen hoger.
Het is hier niet de plaats om in de details van de modelsimula-
bijna tweederde plaats heeft gevonden in de periode na 1974.
tie te treden. Dit zou te veel de aandacht afleiden van het feit
Tabel 3. Categoriale druk op winstinkomen en looninkomen
waar het hier in wezen om is te doen, namelijk crop te wijzen dat
de stellige conclusies die in de Miljoenennota worden geformuleerd niet in alle opzichten door de cijfers worden geschraagd.
Een belangrijke vraag is nu of werknemers de reele inkomens-
verbetering hebben bereikt door afwenteling van de collectieve
lastenin delonen. DeMiljoenennota 1984is hierover zeer stellig:
,,De sterke expansie van de collectieve sector heeft in de loop der
jaren ook een belangrijke opwaartse druk op de kostenont-
wikkeling in bedrijven tot gevolg gehad. Die expansie noodzaakte tot een sterke stijging van de collectieve-lastendruk. Deze
kwarn ten dele rechtstreeks ten laste van bedrijven, onder meer
in de vorm van oplopende sociale werkgeverspremies. Daarnaast brachten de toenemende collectieve lasten zoals gezegd een
winstinkomen en op het looninkomen van bedrijven, zich in de
periode 1970-1981 ontwikkelde. Wat blijkt is dat de drukverzwaring op het looninkomen in deze periode, rekening houdend
met de reeksbreuk in 1977, uitkomt op 12,4 procentpunten. Dat
is voor maar 3,1%-punlen een gevolg van de stijging van de
werkgeverspremies. Deze stijging kan overigens voor het merendeel worden gelokaliseerd in de eerste helft van de beschouwde
bedrijven, 1970-1981
Het beeld dat in de Miljoenennota van de economic wordt opge1970
1974
1977 a) 1977 a)
o.r.
n.r.
roepen krijgt daardoor het karakter van een karikatuur.
1981
in procenten van het looninkomen
10,7
14,3
15,3
14,7
14,1
Werknemerspremies sociale
10,0
13,3
13,6
13,1
14,8
Werkgeverspremies sociale
verzekeringen . . . . . . . . . . . . . . .
13,7
15,9
16,0
15,5
16,3
Heffingen op looninkomen . . . . .
34,4
43,5
44,9
43,3
45,2
in procenten van het winstinkomen b)
Indirecte belastingen minus
31,3
21,0
3,3
36,6
19,5
Premies sociale verzekeringen c) .
29,7
22,1
4,6
Heffingen op winstinkomen . . . .
56,4
36,8
Directe belastingen (excl. aardgas)
2,7
32,8
17,4
2,4
35,0
15,3
2,8
55,6
58,8
52,7
53,1
32,2
28,2
24,6
20,2
Idem excl. indirecte belastingen en
a) In verband met een revisie van het statistisch materiaal vindt in 1977 een breuk
plaats in het reeksenbestand van de Nationale Rekeningen; o.r. = oude reeks,
n.r. = nieuwe reeks.
b) Tegen marktprijzen en gecorrigeerd voor aardgas.
c) Op toegerekend loon zelfstandigen.
d) In procenten van het winstinkomen tegen factorkosten (excl. aardgas).
Voorts blijkt dat niet gesproken kan worden van een verzwaring van de druk op het winstinkomen (tegen marktprijzen, exclusief aardgas). Immers, de stijging die ligt besloten in de cijfers
van label 3 komt geheel voor rekening van de indirecle heffingen, wanl de percenlages van de direcle heffingen lopen lerug.
Weliswaar ligl aan de opslelling van deze label impliciel de ge-
dachle len grondslag dal de indirecle heffingen len lasle komen
van hel winslinkomen, maar of dil ook feilelijk hel geval is, is allerminst zeker. In ieder geval zij crop gewezen dat hel de inlenlie
is dal de indirecle belaslingen worden doorberekend aan de eindverbruiker en naarmate de feilelijke silualie hier meer mee in
110
Sanering nader beoordeeld
Vergeleken met de bestuurlijke en procedurele aspecten wordt
in de Miljoenennota bij de verklaring van de groei van de collectieve sector de zuiver economische beschouwingswijze nogal
stiefmoederlijk bedeeld. Hoe belangrijk de bestuurlijke factoren
ook mogen zijn, het feit dat in de gehele naoorlogse periode de
collectieve uitgaven in verhouding tot het nationaal inkomen
zijn gestegen, alsmede het feit dat dit niet alleen in Nederland geschiedde maar in vele gei’ndustrialiseerde landen 9), vereist ook
een economische verklaring. Het ligt voor de hand dat dit verschijnsel mede het gevolg is van de trendmatige stijging van de
,,capital-labour ratio” en van de technische vooruitgang. Beide
factoren hebben namelijk een specifieke invloed op de prijsverhouding van de produktiefactoren. Op korte termijn zijn de gevolgen die daarvan uitgaan op de produktiestructuur niet bijzonder indrukwekkend, maar op lange termijn kan het leiden tot
een systematische verandering van de verhouding marktsector/collectieve sector. Immers, de ene sector produceert relatief
kapitaalintensief terwijl de andere juist wordt gekenmerkt door
een hoge arbeidsintensiteit.
Zijn de technische vooruitgang en de macro-economische kapitaalintensiteit als het ware de endogene factoren die de ontwik-
6) Op overgedragen inkomens worden wel collectieve lasten geheven,
maar deze collectieve uitgaven dragen niet rechtstreeks bij tot de vorming
van het nationaal inkomen. In de periode 1974-1983 is de bijdrage van de
overgedragen inkomens aan de collectieve-drukstijging ca. 2,5%-punten. Dit is eenderde van de totale drukstijging in die periode. Zie Pallada,
Categoriale verdeling van de collectieve lastendruk, Openbare Uitgaven,
februari 1983.
7) Miljoenennota 1984, biz. 21.
8) Voor een beschrijving van dit model zie Van den Berg, Don en Sandee, KOMPAS, Kwartaalmodel voor prognose, analyse en simu/atie,
CPB, Monografie nr. 26, 1983.
9) Zie bij voorbeeld grafiek 16.3 van de Miljoenennota 1984.
keling van de uitgavenquote van de collectieve sector bepalen,
als autonome factoren kunnen worden genoemd:
– het trendmatige begrotingsbeleid. Kort en bondig gezegd
komt dit beleid er op neer dat het volume van de overheidsuitgaven toeneemt overeenkomstig de trendmatige groei van
het reele nationale inkomen. De uitgaven van de sociale
fondsen werden weliswaar niet aan deze norm onderworpen,
maar door het op uitbreiding van het stelsel van sociale zekerheid gevoerde beleid, kan ook bij deze uitgaven een reele
wordt die situatie afgelezen uit verhoudingsgetallen zoals de collectieve uitgaven, de collectieve lasten of het financieringstekort,
alle als percentage van het nationaal inkomen. Hierdoor gaat
men voorbij aan het feit dat veranderingen in het nationaal inkomen, ge’induceerd door factoren die liggen buiten de collectieve
groei worden geconstateerd die vrijwel gelijk opging met de
ontvangsten anderzijds in hoge mate interdependent. Door het
reele groei van het nationaal inkomen;
– het trendbeleid ten aanzien van de inkomens. Dit beleid had
niet alleen betrekking op de inkomens van ambtenaren, maar
ook op dat van trendvolgers en, door de koppelingen, tevens
veronachtzamen van de verstrengeling van marktsector en collectieve sector wordt het macro-economische fundament waarop het begrotingsbeleid traditioneel was gebaseerd, onderuit
gehaald.
Omdat bij het streven naar reductie van het financieringstekort de stabilisatie c.q. vermindering van de collectievelastendruk prealabel wordt gesteld, wordt voorts de indruk gewekt dat de onevenwichtigheid in de overheidsfinancien een gevolg is van wildgroei van de collectieve uitgaven. Dit blijkt niet
uit de cijfers ter zake. Vervolgens blijkt de opvatting van het kabinet wat betreft de samenhang tussen winstuitholling en stijging
van de collectieve-lastendruk verder te gaan dan de empirische
inzichten toelaten. Ten slotte staat ook de in de Miljoenennota
gepropageerde verdringingstheorie, die stelt dat de investeringen
zijn weggedrukt door de consumptie en dat de expansie van de
collectieve sector de oorzaak is van de verschraling van de
marktsector, op gespannen voet met de aanwezige overcapaciteit in bedrijven, het omvangrijke overschot op de batalingsbalans en het hoge werkloosheidsniveau in ons land. Dat zijn tekenen die niet bepaald duiden op een „supply constrained economy”. Het feit dat de teruggang in de marktsector groter is dan
uit hoofde van de collectieve-drukstijging kan worden verklaard, rechtvaardigt de vraag of het saneringsbeleid niet meer
een vorm is van symptoombestrijding dan dat het het economisch herstel bespoedigt.
Nadrukkelijk zij crop gewezen dat het hier niet de opzet is te
beweren dat zich aan de kant van het winstinkomen geen knelpunten voordoen. Integendeel. Bij een te geringe effectieve
vraag kunnen bezettingsverliezen op de capaciteitskosten ontstaan die de winsten onder druk zetten 10). Wanneer dit in bedrijven leidt tot rationalisatie van de bedrijfsvoering en inkrimping van de werkgelegenheid, geraakt het financieringstekort
van de collectieve sector zowel langs de kant van verhoogde sociale uitkeringen als langs de kant van derving van belastingen en
premies in de knel. Het ombuigen van de collectieve uitgaven om
in die situatie een toename van het financieringstekort of een
verhoging van de collectieve-lastendruk te vermijden is geen saneringsbeleid, maar een aanpassingspolitiek die in zijn aard passief is.
Het is dan ook merkwaardig dat in de Miljoenennota van een
keerpunt wordt gesproken nu voor 1984 een daling van de
collectieve-lastendruk wordt verwacht. Mag tot een keerpunt
worden geconcludeerd als de economische groei stagneert en de
stijging van de werkloosheid aanhoudt. Het vereist toch geen
diepgaand theoretisch inzicht om tot de conclusie te komen dat
in een economie die niet groeit, een verlaging van de collectievelastendruk over de gehele linie onmogelijk is. Onder die omstandigheden betekent een lastenverlichting voor de een per definitie
een lastenverzwaring voor de ander. Ten slotte dient men zich af
te vragen of de leer der openbare financier! niet bezig is af te glijden naar het niveau van een kunstleer nu de ,,drukverlichting”
in de huidige stagnerende economie als een gunstiger verschijnsel wordt ge’interpreteerd dan de drukverzwaring van weleer toen
het reeel nationaal produkt nog toenam.
op de inkomens van uitkeringsgerechtigden.
Deze budgettaire doelstellingen staan op gespannen voet met
een derde doelstelling, namelijk een norm ten aanzien van de uitgavenquote. De samenhang tussen deze doelstellingen is zodanig
dat wanneer er twee worden gekozen, de derde impliciet is be-
paald. In het verleden waren de expliciete doelstellingen het
trendmatige begrotingsbeleid in de zin van een gelijke volumegroei van het budget en van het nationaal inkomen alsmede het
trendbeleid in de inkomens. Het impliciete resultaat was derhalve het oplopen van de uitgavenquote van de collectieve sector.
In de Miljoenennota wordt het verschijnsel van de gestegen
uitgavenquote thans ge’interpreteerd als een zorgwekkende ont-
wikkeling. Deze opvatting kan zonder meer worden gedeeld
voor zover de gestegen uitgavenquote het gevolg is van de afzwakking van het groeitempo van het nationaal inkomen en van
de toename van de werkloosheidsuitgaven. Voor zover de stijging daarentegen het resultaat is van een beleidskeuze ten gunste
van het trendbeleid in ruime zin en het structurele begrotingsbeleid, behoeft deze zorg, bezien vanuit een economische optiek,
niet noodzakelijkerwijs te worden gedeeld.
Als het kabinet van mening is de prioriteitenstelling van weleer
te moeten wijzigen, kan niet anders worden geconcludeerd dan
dat dit een legitieme beleidskeuze is. Maar door de koerswijziging te presenteren als een proces van economische sanering
wordt de indruk gewekt dat excessen worden bestreden. In feite
zijn die excessen niets anders dan de resultaten van een andere
prioriteitenstelling, dan wel de gevolgen van een verhoogd be-
roep op sociale uitkeringen, van welk verschijnsel vooralsnog
niet is aangetoond dat het is bevorderd door het uitblijven van de
beoogde koerswijziging.
Het terugdringen van de uitgavenquote, dat onvermijdelijk is
wanneer zowel het relatieve financieringstekort als de
collectieve-lastendruk moeten dalen, vergt dat of het trendbeleid
wordt losgelaten of dat de volumegroei van het budget wordt
achtergesteld bij de reele inkomensgroei. Wanneer echter wordt
bedacht dat de verwachte groei van het reele nationale inkomen
voorlopigzeergeringzalzijn — voor 1984 wordt een stijging verwacht van 1 % -• terwijl de rentebetalingen en werkloosheidsuitgaven te zamen ook al een toename van de uitgavenquote in 1984
veroorzaken van 1%-punt, is duidelijk dat het saneringsproces
in hoofdzaak neerkomt op een keuze ten gunste van particuliere
inkomens en ten nadele van collectieve inkomens. Op de keper
beschouwd kan dan ook niet tot een drukverlaging maar slechts
tot een drukverschuiving ten laste van uitkeringsgerechtigden,
ambtenaren en trendvolgers worden geconcludeerd. Daarbij
wordt de drukverzwaring voor deze categorieen niet geeffectueerd door een verhoging van de belastingen en premies, maar
door kortingen op de bruto inkomens. Het is nog allerminst ze-
ker of de gewijzigde categoriale inkomensverdeling het economisch herstel ten goede komt. Indien het saneringsbeleid geen
maatschappelijk draagvlak vindt, is eerder het tegendeel het
sector, evenzeer van invloed zijn op de uitkomst van de kengetal-
len als de autonome veranderingen van de collectieve uitgaven
c.q. ontvangsten. Daarenboven zijn de veranderingen in het nationaal inkomen enerzijds en die in de collectieve uitgaven en
F.W.M. Pallada
geval.
Besluit
,,Sanering van de overheidsfinancien” is een vage formulering van wat binnen het kader van het begrotingsbeleid wordt
nagestreefd. De uitdrukking is bovendien suggestief van aard in
die zin dat zij de indruk wekt dat er een inferieure toestand is bereikt door het verloop van de overheidsfinancien. Met name
ESB 1-2-1984
10) Op deze causaliteit werd ook al gewezen door De Ridder, De huidige
werkloosheid, ook een afzetprobleem, ESB, 10 augustus 1977.
111