Privatisering van
infrastructurele projecten
De benarde situatie van ‘s rijks schatkist vormt al een aantal jaren een ernstige
belemmering voor het tot stand komen van noodzakelijke investeringen in infrastructuur,
zoals wegen, bruggen, tunnels, kabelnetten, riolering, luchthavens, e.d. Er gaan de laatste
tijd in ons land steeds meer stemmen op om, net als in het buitenland, particuliere
investeerders bij de ontwikkeling en financiering van infrastructurele projecten te
betrekken. Hierbij valt in het bijzonder te denken aan financiele deelneming door
institutionele beleggers. Zij zitten immers met een enorm vermogensaanbod en zijn op
zoek naar mogelijkheden om het risicodragende deel van hun beleggingen te vergroten.
In dit artikel schetst de auteur de mogelijkheden die samenwerking tussen overheid,
institutionele beleggers en toeleveringsindustrie bij het verwezenlijken van
infrastructurele projecten biedt. Tevens gaat hij in op een aantal belangrijke voorwaarden
waaraan moet zijn voldaan. Mits goed georganiseerd kan privatisering van infrastructurele
projecten alle betrokken grote voordelen opleveren.
DR. IR. H.R. KLEIJN*
Er is de laatste tijd steeds meer aandacht voor het overbrengen van activiteiten vanuit de (semi-)overheid naar de
private sector. Deze ontwikkeling is in de VS en enkele andere OESO-landen al lang bekend. Recent manifesteert
deze tendens zich ook in een aantal landen in ZuidoostAzie en in Turkije. Privatisering heeft niet alleen te maken
met activiteiten in de dienstverlenende sector (zoals b.v.
het uitbesteden van het onderhoud van de gemeentelijk
groenvoorziening) maarook met uiteenlopende produktieen infrastructurele faciliteiten die hoge investeringen vergen. In dit verband moet worden gedacht aan projecten als
wegen, sluizen, tunnels, elektriciteitscentrales, (afval)waterbehandelingssystemen, riolering, huisvuilbehandelingsfaciliteiten, (lucht)havens, enz. In feite gaat het in
deze gevallen niet meer uitsluitend om investeringen als
zodanig maar ook om de exploitatie van het project, het
heffen van bijdragen van degenen die van de voorziening
profiteren.
Wanneer het dit type industriele projecten betreft is er
sprake van investeringen die makkelijk tussen de f. 100
mln. en f. 1 mrd. kunnen liggen. Deze projecten behoren
traditioneel tot het investeringsbeleid van de overheid of
semi-overheid. Hierdoor zijn de bedrijven die zich met de
realisatie van deze werken bezig moeten houden niet zo
gestructureerd dat zij in staat zouden zijn om zelf risicodragend te participeren.
De laatste tijd worden toeleveringsindustrieen onder invloed van marktontwikkelingen echter hoe langer hoe
meer zelf financieel betrokken bij de resultaten van hun
produkt. Deze industrieen worden derhalve in een nieuwe
positie gedwongen waarbij nog onbekende risico’s zullen
moeten worden genomen. Om die risico’s aan te kunnen
zal een zekere integratie moeten plaatsvinden tussen de
financiele ‘have’s’ (de institutionele beleggers en banken)
en de industriele ‘have-not’s’. Enkele aspecten van deze
samenwerking worden in dit artikel belicht.
160
Institutionele beleggers
Het door levensverzekeraars en pensioenfondsen belegde vermogen bedraagt ca. f. 350 mrd. Daarbij komt nog
ruwweg f. 64 mrd. van de spaarbanken. Het door Nederland belegde pensioenvermogen behoort hiermee tot het
op drie na grootste van de wereld (na de VS, het VK en Japan) 1). Voorts komt er – aangezien premie-opbrengsten
ongeveer wegvallen tegen uitkeringen en operationele
kosten – per gemiddelde Nederlander anno 1987 ca.
f. 2.100 dus in totaal ruim f. 30 mrd. op jaarbasis beschikbaar voor nieuwe beleggingen. Daarmee wordt ca. 60%
van de nationale besparingen beheerd door de institutionele beleggers. Voor een deel is dat ‘publiek’ geld (ABP)
en voor een ander deel ‘particulier’. Een van de vragen
waarmee velen zich bezighouden is of er niet meer diversificatie in die beleggingen moet of kan worden gebracht.
Het aan bod op de kapitaalmarkt is groot, maar slechts een
zeer klein deel daarvoor wordt risicodragend belegd (onroerend goed ca. 10%; aandelen ca. 5%). De vraag is bovendien onvoldoende ontwikkeld en ambivalent.
Zowel voor aanbieders als vragers van kapitaal is het
van belang dat in die situatie verandering komt. Enerzijds
gaan er stemmen op om beleggingen meer ten gunste te
laten komen van de nationale economie. Anderzijds lijkt de
politiek van de winsten van de institutionele beleggers te
willen gaan profiteren 2). Er wordt gedacht aan fiscale
maatregelen die geld vanuit de particuliere sector zouden
* De auteur is managing director van Bredero International B.V.
1) Zie: The Economist, 8 november, 1986.
2)C.A. de Karri bepleit in de NRC van 23 September 1986 de instelling
van een ‘grijs-taks’. Zie ook: Tweede-Kamerdebat op 7 oktober 1986;
P. Frentrop, NRC, 12 november 1986.
moeten overhevelen naar de collectieve sector. Dit is
evenwel strijdig met de doelstellingen van de institutionele
beleggers en bovendien met de privatiseringsgedachte.
Veel beter kunnen de beleggers het heft in eigen handen
nemen en ernaar streven het risicodragende deel van hun
beleggingen te vergroten in samenwerking met de industrie. Het participeren in de MIP, participatiemaatschappijen en ppm’s is daarvan een onderdeel doch
het integrale bedrag dat via deze weg actief ter beschikking staat is beperkt 3).
De situatie van ‘beleggingsaandrang’ zal zich te zijner
tijd nog nadrukkelijker manifesteren naarmate de overheid
– als gevolg van het terugdringen van het tekort – minder
behoefte zal gevoelen aan onderhandse leningen. Maar
ook afgezien daarvan kan het vergroten van de risicodragende fractie in het totaal der beleggingen ertoe bijdragen
dat de particuliere sector dit deel ondernemend kan aanwenden hetgeen voor alle betrokkenen (beleggers, overheid en marktsector) tot een hogere opbrengst moet
Tabel. Vastgoed-parameters, verschillen in waardebepalende factoren
Benaming
Traditioneel vastgoed
Industrieel vastgoed
Lokatiegerelateerde
aspecten
Erfdienstbaarheden
Aard, uitvoeringsniveau en
markt waaronder statusniveau en flexibiliteit in
gebruik
Alternatieve aanwendingen
zeer belangrijk
strategische ligging van
belang
speelt geen rol
randvoorwaarden anders
dan bij kantoren, e.d.;
procesrendement is van
belang.
onmogelijk
Technische uitvoering
Niveau
onderhoudspersoneel
Verhandelbaarheid
van belang
relatief belangrijk
bei’nvloeden prijs
gunstig
belangrijk
relatief laag
in het algemeen goed
belangrijk
laag
van belang
van belang
Economische levensduur
leiden.
Herkenbaarheid/identiteit
Operationele kosten
Ruimtelijke ordening
Wettelijke infrastructuur
15 jaar
belangrijk
relatief hoog
zeer moeilijk als object, wel
via aandelen
speelt geen rol
hoog
meestal onbelangrijk
limiteert mogelijkheden
(b.v. hinderwet)
20-30 jaar
Risicodragende beleggingen
Zoals hierboven aangegeven zijn risicodragende beleggingen voor de Nederlandse institutionele beleggers niet
een geheel onbekend fenomeen. De diversificatie in beleggingen naar vastgoed is ruim 20 jaar geleden ingezet.
In het begin van de jaren zestig werd de aandacht in eerste
instantie geconcentreerd op woningbouw. Het aanvankelijke doel van de vastgoedbelegging was het verkrijgen
van een goede bescherming tegen inflatie. Als gevolg van
de hoge reele rente heeft dit doel zijn betekenis verloren.
Thans wordt middels die belegging geanticipeerd op waardevermeerdering door een functionele opwaardering van
het onroerend goed. Daarbij dienen portefeuilles regelmatig opgeschoond te worden en moet aandacht worden besteed aan onderhoud en ‘upgrading’ 4).
De institutionele beleggers zijn vertrouwd geraakt met
projectontwikkeling en met het beheer van kantoorgebouwen, bedrijfshallen en winkelcentra. Ze hebben dus ervaring met vastgoed. Infrastructurele werken behoren in
principe ook tot de categorie vastgoed. De economische
en technische levensduur overschrijdt in vele gevallen die
van traditioneel commercieel vastgoed. Voor industrieel
(infrastructureel) vastgoed gelden ten dele andere parameters die evenwel minder genuanceerd zijn dan bij traditioneel vastgoed. Een technische lange levensduur, een
goed ‘produkt’, hoge beschikbaarheidsgraad en een
marktprijs per eenheid produkt zijn veelal bepalend.
Het moet dus mogelijk zijn te komen tot gedachten over
de ‘joint-venturing’ tussen financiele instituten en bedrijven in de marktsector die zich (moeten gaan) bezighouden
met de projectontwikkeling en de realisatie van infrastructureel vastgoed. Een samenvattend overzicht van verschillen in de bepalende randvoorwaarden, is weergegeven in
de tabel.
Het rendement van infrastructureel vastgoed zal veel
gelijkenis vertonen met dat van vastrentende waarden,
waarbij het netto aanvangsrendement door inschakelverschijnselen achter zal blijven. Deze karakteristiek lijkt echter te passen in de Nederlandse beleggingsfilosofie.
Andere vereisten
In feite is er bij de methode van privatisering door industrieparticipatie weinig nieuws aan de hand. Er is sprake van een uitbreiding van het projectontwikkelingsbedrijf
op andere terreinen. Het betekent dat engineering en aannemingsgerichte bedrijven in de nabije toekomst z.g.
‘build, operate and transfer’-contracten zullen gaan afsluiten in samenwerking met overheden en geldschieters
waardoor z.g. ‘public-private partnerships’ kunnen ontstaan 5).
Dit heeft consequenties voor de prijsstelling maar
schept ook voorwaarden voor de financiele structuur van
de participerende toeleveringsbedrijven. Financiele structuren, juridische consequenties ten aanzien van consortiale aansprakelijkheden (‘jointly and severally liable’),
eventueel met terugkoopregelingen waarin de overheid al
dan niet partij kan zijn, vragen in dat verband om nadere
uitwerking. Daarbij komt bovendien nog de tendens naar
produktaansprakelijkheid.
Gelet op de beperkte verhandelbaarheid van industrieel
vastgoed is – in tegenstelling tot traditioneel vastgoed vrijwel steeds een vennootschappelijke constructie met
bezit via aandelen aan de orde om liquidatie mogelijk te
maken.
De te leveren technologie moet natuurlijk ‘up-to-date’
zijn, maar kwalitatief goede en up-to-date technologie is
niet genoeg om ons op de kapitaalgoederenmarkt met
succes te kunnen manifesteren. Sterker nog: niet de levering van componenten maar van complete projecten inclusief de financiering is bepalend en de laatste is in vele
gevallen zelfs doorslaggevend. In dit verband moet onder
andere de dalende export van de bouw en metaalverwerkende industrie worden gezien.
Voor werken in het buitenland moeten de exportkredietfaciliteiten en relevante verzekeringen op deze nieuwe situatie worden afgestemd. Dit onderwerp krijgt grote
aandacht bij de International Finance Corporation, een
Wereldbankinstituut dat risicodragend in projecten deelneemt. Voorts liggen op dit terrein nog diverse taken voor
deEG.
Ten slotte zullen privatisering en deregulering moeten
leiden tot gunstige randvoorwaarden voor het tot stand komen en exploiteren van de hier bedoelde voorzieningen.
Slot________________________
Ontwikkelingen op de (buitenlandse) markt noodzaken
tot financiele participatie van toeleveringsindustrieen in infrastructurele werken. In toenemende mate worden infrastructurele (industriele) projecten in de particuliere sfeer
geentameerd en tot ontwikkeling gebracht. Deze tendens
tekent zich in het buitenland al langer af, maar begint nu
3) Blijkens het kwartaaloverzicht van de Nederlandsche Bank per 30
September 1986 was dit voor de ppm’s f. 155mln. bij in totaal 180 bedrijven. Zie ook: Venture Capital Gids 1985/86, Peat Marwick Nederland.
4) Oe vastgoed-portefeuilles van de pensioenfondsen zijn in totaal
ca. 4 x zo groot als die van de levensverzekeraars.
5) Zie ook: De overheid als marktpartij, SMO informatief 86 – 5.
Het structurele
financieringstekort
Het structurele financieringstekort is het tekort dat resulteert nadat enige correcties op het
feitelijke tekort zijn uitgevoerd in verband met korte-termijnschommelingen in het
nationale inkomen. Dit structurele tekort kan als norm voor het begrotingsbeleid dienen.
Naar de mening van de auteurs geeft de omvang van het structurele tekort een beter beeld
van de overheidsfinancien dan het feitelijke tekort. Voorwaarde hiervoor is echter wel dat
een realistisch referentie-inkomen wordt gekozen. De auteurs gebruiken hiervoor een
door De Leeuw en Holloway ontwikkelde methode waarbij elke kwartaalwaarde van het
bruto nationale produkt in een bepaalde conjunctuurfase wordt ingedeeld. Op basis
hiervan berekenen zij het structurele tekort in Nederland voor de jaren 1967-1985.
DRS. J. DE HAAN – DR. A. VAN DER VEEN*
Het structurele tekort of overschot van de overheid is het
tekort dat de overheid zou hebben, indien het nationale inkomen zich zou bevinden op zijn structurele of trendwaarde. Dit wordt gebruikt als norm voor het financiele
overheidsbeleid, dan wel als maatstaf (of indicator) voor de
conjuncturele betekenis van dit beleid 1).
In drie landen (de Verenigde Staten, West-Duitsland en
Nederland) is het structurele tekort als norm voor het beleid gehanteerd. In de VS heeft het zogenaamde ‘high employment budget’ in het begin van de jaren zeventig een
rol gespeeld bij het begrotingsbeleid. Meer recent heeft in
West-Duitsland de ‘Konjunkturneutrale Haushalt’ een belangrijke rol gespeeld bij de sanering van de Duitse overheidsfinancien. In Nederland is in de periode 1961-1979
een structureel begrotingsbeleid gevoerd. Een belangrijke
oorzaak van de ontmanteling van dit structurele begrotingsbeleid vormde de veel te optimistische schatting van
de structurele inkomensgroei in de tweede helft van de jaren zeventig 2). De regering koos namelijk de gewenste
reele groei als uitgangspunt voor de berekening van de begrotingsruimte. In label 1 staat voor de periode 1970-1979
de bij de toepassing van het structurele begrotingsbeleid
gehanteerde groei en de feitelijke groei van het inkomen
weergegeven. Hieruit volgt dat voor de periode 1974-1979
de veronderstelde groeivoet gemiddeld 2% boven de gerealiseerde groeivoet lag.
ook in ons land steeds meer als een aantrekkelijke mogelijkheid te worden gezien 6).
Om de financiering van dergelijke projecten rond te krijgen bestaat er, naast participate van toeleveringsindustrieen, behoefte aan actieve betrokkenheid van
(lokale) institutionele beleggers. Deze kunnen aldus, in het
verlengde van hun activiteiten in de vastgoedsector, hun
portefeuille diversificeren in de richting van meer risicodragende beleggingen. Ook voor de nationale economie is
dit een belangrijke ontwikkeling.
Wanneer – om de gedachten te bepalen – een aanzet
kan worden gemaakt met de realisatie van de hier bedoelde nieuwe projecten met een investeringsvolume van zeg
f. 500 mln. dan zal dat een arbeidsquotum met zich mee
brengen van ruwweg 5.000 arbeidsjaren. Het behoeft
Sinds de ontmanteling van het structurele begrotingsbeleid zijn in Nederland voortdurend stemmen opgegaan die
pleiten voor herinvoering van het structurele tekort als
norm bij de begrotingspolitiek. Zo heeft onlangs de Commissie van Economische Deskundigen (CED) van de SER
er voor gepleit om vanaf 1991 opnieuw een structureel begrotingsbeleid te voeren. Ook anderen hebben soortgelijke suggesties gedaan 3).
* Verbonden aan de economische faculteit van de Rijksuniversiteit
Groningen. De auteurs danken D. Zelhorst voor zijn assistentie bij het
rekenwerk en dr. C.G.M. Sterks en drs. G.F.T. Wolswijk voor nun commentaar op een eerdere versie van dit artikel.
1) Zie voor kritiek op het gebruik van het structurele tekort als conjuncturele maatstaf W.H. Buiter, A guide to government debt and deficits, Economic Policy, 1, 1985.
2) Zie P.B. Boorsma, De Miljoenennota 1980: het einde van het structurele begrotingsbeleid en de rentree van de 1%-drukstijging, ESB, 3
oktober 1979 en L.F. van Muiswinkel, Het trendmatige begrotingsbeleid in de jaren zeventig; lessen voor de toekomst, ESB, 17 oktober
1979.
3} Zie bij voorbeeld L.F. van Muiswinkel, Terugkeer naar het structurele begrotingsbeleid, ESB, 16 oktober 1985; C.G.M. Sterks, Tekorten
en schulden van de publieke sector, ESB, 15 januari 1986 en J.J.M.
Kremers, Budgettaire onzekerheid en de beheersbaarheid van de
openbare financier!, ESB, 6 augustus 1986.
geen betoog dat zo’n ontwikkeling economisch en politiek
ook van groot belang is. Derhalve moet de overheid aan
zo’n ontwikkeling meewerken en een kader scheppen
waarin dit mogelijk wordt.
Verschillende aspecten van de gewenste samenwerking tussen industrie, institutionele beleggers en overheid
zijn in dit artikel belicht. Dit vanuit de overtuiging dat privatisering van infrastructurele dan wel industiele projecten
nieuwe impulsen kan geven aan alle betrokkenen en, mits
goed geleid, ook aan de Nederlandse economie.
H.R. Kleijn
6) Zie ook de instelling van de Commissie Oele en de Commissie Le
Blanc.