Toets op taak
door de overheid anderen in staat stelt in- *1
vesteringsuitgaven te doen.
Verschillende problemen zijn verbonden»|
aan de vraag wat onder overheidsinveste- £
ringen moet worden gerekend. De overheid; j
speelt niet alleen een grote rol bij de boven-:
genoemde investeringen van overheidsbe-•;
drijven, bij investeringen van de semi-col-J
lectieve sector en bij investeringen in wo- I
ningbouw. Ook bemvloedt zij langs indi-,f
DRS. C. P. MAAN
recte weg (door middel van haar invloed op -,
de algemene economische condities, door j
middel van wet- en regelgeving enz.) en 1
langs directe weg (door middel van WIR-!|
premies) de omvang van de investeringen
Inleiding
de omschrijving ervan in de Nationale Re- van particuliere bedrijven. In het navolkeningen. Daar wordt onder Overheidsin- gende zullen we dit probleem buiten be,,Het kabinet heeft de nodige bezuinigin- vesteringen verstaan de investeringen die schouwing laten.
gen zoveel mogelijk gezocht buiten de worden gedaan door het rijk, de overige
Een ander probleem betreft de vraag of al
Overheidsinvesteringen, zulks om een di- publiekrechtelijke lichamen, het gesubsi- de investeringen van de overheidsbedrijven
recte aantasting van de werkgelegenheid te dieerde onderwijs en de instellingen voor
en de semi-collectieve sector moeten worvermijden”, zo las ons de koningin uit de sociale zekerheid voor zover deze investe- den gerekend bij de Overheidsinvesteringen
Troonrede voor. Ook in de Miljoenennota
ringen niet bestemd zijn voor militaire of alleen die investeringen die mogelijk
valt te lezen ,,dat mede met het oog op de doeleinden. De investeringen die gedaan
worden gemaakt door kapitaaloverdrachwerkgelegenheidssituatie, de Overheidsin- worden door de overheidsbedrijven (openten van de overheid. Het gaat hier om een
vesteringen (…) zoveel mogelijk dienen te
bare nutsbedrijven, openbaar-vervoerbe- belangrijke categorie. De investeringen van
worden ontzien” 1). Aan deze zijn nog taldrijven, bad- en zweminrichtingen enz.) de openbare nutsbedrijven bij voorbeeld,
loze andere pleidooien voor het ontzien
zijn er niet in begrepen. Ook worden de in- die in 1970 f. 1,8 mrd. beliepen, zijn in de
van de Overheidsinvesteringen of voor een
vesteringen van de semi-collectieve sector
loop van de jaren zeventig op een niveau
herschikking binnen de overheidsuitgaven
van circa f. 2,8 mrd. blijven hangen. Dit
en de investeringen in woningen (sociale
ten gunste van de Overheidsinvesteringen
woningbouw) niet meegerekend bij de betekent een reele dating van ongeveer
toe te voegen. Wetenschappers, vakbondsOverheidsinvesteringen, hoewel hierbij 40% 6).
leiders, leiders van werkgeversvereniginTen slotte is er de vraag of tot een versprake is van een directe overheidsbegen, politici van alle denkbare politieke
ruimd begrip van Overheidsinvesteringen
moeienis 4).
kleuren: alien lijken het hierover eens te
In label 1 staan gegevens over de Over- alleen de bouwproduktie moet worden gezijn 2). Desondanks zal volgens de Miljoerekend waartoe de overheid opdracht heeft
heidsinvesteringen vermeld.
nennota 1983 de dating van de OverheidsVooral in de tweede helft van de jaren gegeven of de totale door de overheid gefiinvesteringen in 1983 voortzetten. Onder zeventig zijn de reele Overheidsinvesterin- nancierde bouw. Ook dit is een omvangrijandere worden extra beperkingen van de
gen in vaste activa sterk gedaald. Thans be- ke categorie. Alleen al de door gemeenten
investeringsuitgaven van het Ministerie
lopen zij minder dan 80% van het niveau aan woningbouwcorporaties doorgegeven
van Onderwijs en Wetenschappen aangedat zij in het begin van de jaren zeventig woningwetleningen beliepen in 1981 bijna
kondigd en een vermindering van de aanleg
kenden 5). Met name stagneerden de uitga- f. 4 mrd. 7).
Met de bovenstaande afbakeningsprovan infrastructurele werken. Dit roept de
ven voor scholenbouw en voor werken in
blemen hangen allerlei operationaliseringsvraag op hoe in het licht van de roep om
de grond-, weg- en waterbouwsector.
meer Overheidsinvesteringen tegen die daMen kan zich afvragen of in het licht van en toerekeningsproblemen samen die het
ling moet worden aangekeken.
de huidige omstandigheden de definitie vooralsnog onmogelijk maken de OverheidsOver Overheidsinvesteringen is maar
van Overheidsinvesteringen uit de Natio- investeringen in alle denkbare betekenisweinig algemeen bekend. Systematische
nale Rekeningen niet wat eng is. Het kan sen ruimer dan die uit de Nationale Rekeverhandelingen erover komen nauwelijks
immers wenselijk zijn ook de investeringen ningen in beeld te krijgen 8).
Van de Overheidsinvesteringen volgens
voor. In dit artikel zal daarom ingegaan
van de overheidsbedrijven, de overige inworden op de aard, de ontwikkeling en de
vesteringen van de semi-collectieve sector de definitie in de Nationale Rekeningen
effecten van Overheidsinvesteringen.
en de door de overheid gefinancierde/opge- komt slechts ongeveer 25% voor rekening
dragen woningbouw in de beschouwing te
betrekken. Degenen die voor het op peil
Feitelijke ontwikkelingen
houden of het uitbreiden van de Overheidsinvesteringen pleiten, blijken deze investe- 1) Miljoenennota 1983, biz. 8.
Volgens de Miljoenennota dalen de netringsuitgaven ook onder de Overheidsin- 2) Zie bij voorbeeld: Kabinetsformalie 1982,
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17 555, nrs.
to Overheidsinvesteringen als percentage
vesteringen te rekenen. Anderzijds legt de 1-2, biz. 74.
van het netto nationaal inkomen in de peoverheid bij deze investeringen niet zelf 3) Miljoenennota 1983, biz. 216.
riode 1970-1983 van circa 4,5 tot 2,5 prorechtstreeks beslag op produktiefactoren. 4) Zie CBS, Nationale Rekeningen 1980, biz. 44.
cent 3). Voor de definitie van OverheidsinHet gaat vanuit de overheid gezien voor 5) Vergelijk: CPB, Centraal Economisch Plan
vesteringen is hierbij gebruik gemaakt van
een deel om kapitaaloverdrachten waar- 1982, bijlageCl.
6) CBS, Nationale Rekeningen 1980, label 21.
7) De vraag kan overigens worden gesteld of woningbouw als investering gezien moet worden.
Tabel 1. Overheidsinvesteringen in vaste activa in 1970, 1975 en 1981 (in mln. gld.)
Zie: J. I. R. Kindt, Wonen tussen investeren en
consumeren, ESB, 13 januari 1982, biz. 54-56.
Volume-index 1981
8) Overigens bestaal naast het probleem welke
1970
1981
1975
(1970=100)
investeringen als Overheidsinvesteringen zouden
beschouwd moelen of kunnen worden ook hel
159
Gebouwen (excl. scholen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
468
1980
970
probleem hoe invesleringen onderscheiden moe48
Scholen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1240
975
1330
ten of kunnen worden van consumplieve uitgaGrond-. water- en wegenbouw . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
71
3465
6540
5140
ven. Het blijkt dat bepaalde uitgaven die door
92
Vervoermiddelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
127
310
ISO
105
Overige activa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1210
433
900
een grote gemeente als consumplieve uitgaaf
worden beschouwd, door een kleine gemeente
77
11280
Totaal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5468
8520
soms als investering worden gezien (bij voorbeeld
de aanschaf van een lypemachine of de reparatie
Bron: CBS, Nationale Rekeningen 1981, de tabellen 18 en 25.
van de dakgoot van het gemeentehuis).
Door de revisie van de systematiek in 1977 is sprake van een lichte vertekening.
Overheidsinvesteringen
1162
van het rijk. Het grootste deel van deze
Tabel 2. Kapitaaluitgaven van provincies en gemeenten in 1970, 1975 en 1981 (in
overheidsinvesteringen wordt gedaan door
mln. gld.)
de gemeenten en de overige lagere publiek-
rechtelijke lichamen. Om een meer gedifferentieerd beeld te krijgen van deze overheidsinvesteringen zullen we kijken naar
de kapitaaluitgaven van de gemeenten en
provincies. De kapitaaluitgaven van gemeenten en provincies zoals vermeld in de
Maandstatistieken financiewezen van het
CBS bevatten meer dan wat door de Nationale Rekeningen onder de investeringen
van de lagere overheden wordt gerekend.
Het verschil betreft voornamelijk de kapitaaluitgaven aan de nutsbedrijven en een
aantal typen kapitaaluitgaven aan cultuur
en recreatie.
Ook de reele kapitaaluitgaven van de
1975
1981
Algemeen beheer en openbare veiligheid ……….
192
415
727
142
Volkshuisvesting b) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bouwrijp maken van gronden voor woningbouw en
755
724
1452
73
Stadssanering en krotopruiming. . . . . . . . . . . . . . . . . .
Openbare werken:
– landwegen, straten, bruggen, riolering, enz. . . . .
– havens, waterwegen, enz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
134
272
272
76
709
226
1313
145
1383
209
73
35
55
128
238
163
574
25
84
797
268
128
878
367
57
552
ven zouden evenwel de naar de gemeenten
doorgeschoven rijksleningen voor de sociale woningbouw kunnen worden toege-
(1970= 100) a)
Eigendommen niet voor de open bare dienst be860
Cultuur en recreatie:
– schouwburg,concertzaal,dorpshuis, e.d. . . . . . . . . . .
Nutsbedrijven:
– gas- en elektriciteitsbedrijven . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
– openbaar vervoer, stadsverwarming, enz. . . . . . . . . .
provincies en gemeenten zijn in de tweede
helft van de jaren zeventig fors gedaald.
Aan de in label 2 genoemde kapitaaluitga-
Volume-index 1981
1970
Bron: CBS, Maandslalistiek Financiewezen, diverse jaren.
a) Berekend aan de hand van prijsindices voor overheidsinvesleringen; CBS, Rationale Rekeningen 1981, tabel 18.
b) Exclusief verstrekte leningen,
c) Inclusief bijdragen aan schoolbesturen voor de stichting van bijzondere scholen.
voegd 9). De omvang van door de gemeen-
ten aan woningcorporaties doorgegeven
Waarom zijn de overheidsinvesteringen af-
voorgenomen investeringsactiviteiten.
Een oorzaak voor de relatieve reele daling van de rijksinvesteringen ten opzichte
van overige rijksuitgaven wordt echter ook
gevonden in de versleuteling van bezuinigingen door middel van algemene kortin-
genomen?
gen op de compensatie voor gestegen lonen
woningwetleningen steeg in de periode
1977-1981 van f. 2 mrd. tot f. 3,9 mrd.
10).
van overheidsinvesteringen relatief erg
Stadssanering en krotopruiming en voor
openbare werken 16).
hoog waren, impliceerde dit steeds een relatief grote volumedaling 12).
De verzadigingstheorie en de complementariteitstheorie geven een verklaring
De provinciate en gemeentelijke kapitaaluitgaven kunnen zijn afgenomen omdat ten gevolge van een verslechterende financiele positie de lagere overheden steeds
minder in staat waren hiervoor eigen financieringsmiddelen vrij te maken. Hierbij
zij bedacht, dat veel investeringsprojecten
in latere jaren exploitatietekorten met zich
brengen die ten laste moeten worden gebracht van de steeds beperkter wordende
omvang van de vrij beschikbare middelen
van de gewone dienst. Tot het financieren
van kapitaaluitgaven op de kapitaalmarkt
voelden de lagere overheden zich steeds
meer weerhouden omdat dit in latere jaren
een extra claim legt op de middelen van de
gewone dienst in de vorm van rentelasten
en aflossingsverplichtingen 13). De hoogte
van de rentestand speelde hierbij een belangrijke rol.
Naast de bovenstaande verklaringen van
de daling van overheidsinvesteringen kan
evenwel worden opgemerkt dat ten aanzien van een aantal typen kapitaaluitgaven
sprake lijkt te zijn van een zekere verzadiging of een toereikende capaciteit 14). Gedacht kan worden aan de scholenbouw en
een aantal voorzieningen op het gebied van
cultuur en recreatie. Voorts wordt verwacht dat de uitgaven ten behoeve van de
nutsbedrijven zullen stagneren en dat de
groei van de uitgaven voor gemeentehuizen, politiebureaus, brandweerkazernes en
dergelijke zal afnemen 15).
Ten slotte kan voor de daling van de reele kapitaaluitgaven van de lagere overheden een verklaring worden gevonden in het
feit dat zij voor een deel complementair
voor de daling van een belangrijk deel van
en prijzen. Aangezien de prijsstijgingen
De vraag of de overheidsinvesteringen
gedaald zijn, hangt vanzelfsprekend samen
met de vraag wat onder overheidsinvesteringen wordt verstaan. In het voorgaande
bleek dat de overheidsinvesteringen volgens de definitie van de Nationale Rekeningen en de kapitaaluitgaven van de lagere overheden (exclusief die voor de sociale
woningbouw) in het afgelopen decennium
sterk gedaald zijn. We zullen in deze para-
graaf enkele verklaringen van deze daling
aan de orde stellen.
De Studiegroep Begrotingsruimte wijst
in haar interimrapport over de beheersbaarheid van de collectieve uitgaven op de
beperkte technische flexibiliteit van veel
collectieve uitgaven in neerwaartse richting en op korte termijn. Deze is het gevolg
van wettelijke regelingen en dergelijke.
Hiernaast spreekt zij van een beperkte politiek-maatschappelijke flexibiliteit. Deze
is het gevolg van allerlei beleden beleids-
doelstellingen en normen (zoals het plafond ontwikkelingssamenwerking, de
groeinorm van defensie, de koopkracht van
minima). Door beide factoren en door het
feit dat allerlei belangengroepen en politie-
ke achterbannen zorgvuldig waken over de
hen betreffende uitgavenposten kunnen
ombuigingen veelal niet plaatsvinden op
grond van een politieke prioriteitenafweging. Hierdoor treffen ombuigingen gemakkelijk die uitgavencategorieen waarop
zonder al te grote maatschappelijke weer-
stand kan worden bezuinigd. De Studiegroep noemt in dit verband de overheidsinvesteringen en de materiele overheidsuitgaven 11). Op de reele rijksinvesteringen is
dan ook op verschillende manieren bezuinigd, bij voorbeeld door het eenvoudigweg
schrappen of het ,,temporiseren” van
ESB 27-10-1982
zijn aan de algemene economische bedrijvigheid. De afgelopen jaren zijn de woningbouw en het proces van industrialisatie steeds meer gestagneerd. Dit heeft vanzelfsprekend consequenties voor de kapitaaluitgaven voor het bouwrijp maken van
grond voor woningbouw en industrie, voor
de reele kapitaaluitgaven van de gemeenten en provincies. Tenzij de bouw en de
overige economische bedrijvigheid spoedig
flink zullen opleven, valt te verwachten
dat de stagnatie van deze kapitaaluitgaven
de komende jaren zal voortzetten. Een
eventuele groei van de overige kapitaaluitgaven (exclusief die voor volkshuisvesting)
zal deze dalende tendens vermoedelijk niet
kunnen keren. Mede op grond van het bovenstaande kwam ook De long in 1978 tot
de conclusie: ,,De ontwikkeling van de gemeentelijke kapitaaluitgaven op middellange termijn geeft een beeld te zien zonder
of met slechts zeer geringe reele groei, terwijl een reele daling zeker niet is uitgeslo-
9) Zie de jaarverslagen van de NV Bank voor
Nederlandsche Gemeenten.
10) Miljoenennota 1983, biz. 186 en 187.
11) Miljoenennota 1983, biz. 157 e.v.
12) Vergelijk: Miljoenennota 1983, biz. 154.
13) Vergelijk: Advies van de Raad voor de Gemeentefinancien,
Tweede Kamer, zitting
1981-1982, 17 474, nrs. 1-2, biz. 20 en 21.
14) Zie ook: Miljoenennota 1979, biz. 75.
15) Zie: G. de Jong, Gemeentelijke kapitaaluitgaven, NV Bank voor Nederlandsche Gemeenten, 1978, hoofdstuk 8 t/m 15; De financiering
van de investeringen in bouwwerken, Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid, Am-
sterdam, 1980, hoofdstuk 5 en 6 en Advies van de
Raad voor de Gemeentefmancien, Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17 474 nrs. 1-2, bijlage
III.
16) Zie noot 15) en: Miljoenennota 1983, biz.
185. Er ligt momenteel in Nederland zeer veel
gebruiksklaar industrieterrein braak. Zie NRC
Handelsblad, 16 oktober 1982.
1163
ten” 17). Deze voorspelling is door de
overheidsinvesteringen bij een eventuele
duktief en overheidsconsumptie en over-
Bank voor Nederlandsche Gemeenten in
afwezigheid van economische groei lijkt uit
drachtsuitgaven zijn dit niet”. Het is een
de navolgende jaren steeds instemmend
aangehaald 18).
te sluiten. Hiernaast valt in meer algemene
zin te stellen dat het onjuist is een directe
opmerkelijk feit dat het pleiten voor ,,investeringen” welhaast door de klank van
band te suggereren tussen de overheidsinvesteringen en de feitelijke economische
Waarom meer overheidsinvesteringen?
Pleidooien voor het ontzien van de overheidsinvesteringen c.q. voor een herschikking van de overheidsuitgaven ten gunste
van de overheidsinvesteringen worden zelden begeleid door concrete voorstellen.
Wel worden aan overheidsinvesteringen
veel positief klinkende kenmerken toegeschreven die bij nadere beschouwing verwarrend, onduidelijk en soms zelfs suggestief blijken te zijn. In het navolgende zullen
we enkele van deze positief klinkende kenschetsen bespreken. Deze kenschetsen lopen deels parallel aan wegen waarlangs
Toillie op zoek is geweest naar een wezensdefinitie van het begrip overheidsinvesteringen 19).
1. ,,Overheidsinvesteringen leiden tot
een groei van het maatschappelijke vermogen/kapitaal”. Deze uitspraak roept de
vraag op wat tot het ,,maatschappelijke
vermogen” moet worden gerekend. Men
zou het maatschappelijke vermogen kunnen onderscheiden in particulier en publiek vermogen. Nu kan gezegd worden dat
er overheidsuitgaven zijn die bedoeld zijn
het particuliere vermogen te verhogen
(WIR-premies, woningbouwpremies) en
het is niet gebruikelijk deze uitgaven als
overheidsinvesteringen te zien 20). Maar
zelfs als we ervan uitgaan dat overheidsinvesteringen alleen leiden tot een groei van
het publieke vermogen, blijft de vraag hoe
het publieke vermogen moet worden gemeten. Dat naast problemen van technischstatistische aard ook meer algemene waarderingsproblemen hierbij een rol kunnen
spelen, is duidelijk ge’fllustreerd door de recente schermutselingen rond Amelisweerd: tegenstanders van de aanleg van de
weg (een overheidsinvestering) menen dat
deze leidt tot vernietiging van maatschappelijke vermogen (het bos).
Behalve dat er overheidsinvesteringen
zijn waarvan kan worden gezegd dat ze het
maatschappelijke vermogen doen dalen,
zijn er overheidsuitgaven die gebruikelijk
worden gerekend tot de overheidsconsumptie en waarvan te zeggen valt dat ze
het maatschappelijke vermogen doen.toenemen. Te denken valt bij voorbeeld aan
het verrichten van onderhoud aan wegen,
overheidsgebouwen en parken.
Een en ander impliceert dat niet kan
worden gepleit voor een verhoging van de
overheidsinvesteringen c.q. voor een herschikking binnen de overheidsuitgaven ten
gunste van overheidsinvesteringen omdat
alleen overheidsinvesteringen zouden leiden tot een groei van het maatschappelijke
of publieke vermogen. Ook blijken overheidsinvesteringen niet altijd tot een groei
van het maatschappelijke of publieke vermogen te leiden 21).
2. ,,Overheidsinvesteringen dragen bij
aan de economische groei”. Deze uitspraak moet worden genuanceerd, al was
het alleen omdat zij de aanwezigheid van
1164
de term zelf verantwoordelijk lijkt, terwijl J
groei 22). Een nuancering van de bovengenoemde uitspraak is: ,,Overheidsinveste-
niet-investeringsuitgaven schijnbaar automatisch het vonnis potverteren oproepen.
Overheidsinvesteringen ,,produktief’ noe-
ringen leiden tot een hoger potentieel na-
men is het inspelen op dit waarde-oordeel
tionaal inkomen”, ,,Overheidsinvesterin-
want het begrip ,,produktief’ heeft ook een
positieve klank. De betekenis die aan dit
gen hebben een capaciteitseffect” of
„Overheidsinvesteringen verhogen de pro-
begrip moet worden gehecht, is evenwel
duktiecapaciteit van de bedrijven” 23).
onduidelijk. Dit blijkt alleen al uit het feit
Ook bij het pleiten voor overheidsinvesteringen om deze reden zijn kanttekenin-
dat er lange tijd discussie is gevoerd over de
gen te plaatsen. In de eerste plaats zijn
vraagtekens te zetten bij de wenselijkheid
van een vergroting van de potentiele economische groei door overheidsinvesteringen die bepaalde kosten of risico’s met zich
brengen die niet bij de berekening van het
nationaal inkomen worden meegeteld.
In de tweede plaats zijn er overheidsinvesteringen ter voorkoming van rampen en
andere ongelukken (overstromingen en
verkeersongelukken). Het is denkbaar dat
het optreden van dergelijke ongelukken
zou nopen tot (omvangrijke) herstelinspanningen die economische groei zouden
genereren. Deze overheidsinvesteringen
kunnen derhalve wel wenselijk zijn, maar
leiden strikt genomen tot een vermindering
van de potentiele economische groei.
In de derde plaats zijn er overheidsinvesteringen waarvan het moeilijk aannemelijk
is te maken dat zij een capaciteitseffect
hebben, bij voorbeeld het oprichten van
monumenten. De aanleg van een weg tussen twee industriegebieden heeft duidelijk
een capaciteitseffect, maar hoe zit het met
de aanleg van een weg in een afgelegen gebied waar geen economische bedrijvigheid
is te verwachten? 24).
Weer andere overheidsinvesteringen
kunnen leiden tot besparingen bij de gezinshuishoudingen (congestiekosten, energiekosten) en kunnen het besteedbaar inkomen van die huishoudingen doen toenemen. Of dergelijke investeringen een capaciteitseffect hebben is onzeker, maar het is
niet uitgesloten dat ze nastrevenswaardig
kunnen zijn.
Ten slotte zijn er overheidsuitgaven die
gebruikelijk als overheidsconsumptie worden aangemerkt en wel een capaciteitseffect kunnen hebben. Als voorbeeld is het
onderhoud van wegen te noemen, maar
ook kan worden gedacht aan uitgaven voor
onderwijs (die leiden tot de vorming van
,,human capital”) en voor volksgezondheid. Ook van deze laatstgenoemde uitgaven kan immers in bepaalde gevallen worden gezegd dat zij leiden tot een hoger potentieel nationaal inkomen.
Uit het voorgaande blijkt dat het onjuist
is te pleiten voor het ontzien van
overheidsinvesteringen c.q. voor het herschikken van de overheidsuitgaven ten
gunste van de overheidsinvesteringen omdat alleen overheidsinvesteringen een positief te waarderen capaciteitseffect zouden
hebben. Ook blijken overheidsinvesterin-
gen niet altijd een positief te waarderen capaciteitseffect te hebben 25).
3. ,,Overheidsinvesteringen zijn pro-
vraag of de overheid ,,produktief’ is, een
discussie die met de opkomst van de (in diskrediet geraakte) arbeidswaardeleer eeri
toespitsing kreeg en thans slechts van his- j|
torisch belang wordt geacht.
Een operationalisering van het begrip
,,produktief” wordt op impliciete wijze gegeven in de Macro Economische Verkenning 1983. Hier wordt erop gewezen dat
het onderscheid kapitaaluitgaven versus
lopende uitgaven niet samenvalt met het
onderscheid produktieve uitgaven versus
niet-produktieve uitgaven. Als impliciet
criterium voor het produktieve karakter
van overheidsuitgaven wordt gehanteerd
het ,,van belang zijn voor de produktiecapaciteit van de economic op lange termijn” |
26). Bij de bepaling van het produktieve
karakter van overheidsinvesteringen dient
echter niet slechts te worden gekeken naar
het belang ervan voor de produktiecapaciteit, maar naar de verhouding tussen de
maatschappelijke kosten en baten ervan. 1j
We zullen hier nog wat nader op ingaan en
enkele aspecten van de ,,produktiviteit”
(begrepen als de ,,nuttigheid” of de ,,nastrevenswaardigheid” vanuit het oogpunt
17) De Jong, op. cit., biz. 264.
18) Zie de verslagen over de boekjaren 1979,
1980 en 1981 van de NV Bank voor Nederlandsche Gemeenten.
19) Uiteindelijk is zij er niet in geslaagd een bevredigende defmitie te formuleren, zo mcent zij
zelf ook. Haar boek is evenwel een prachtige illustratie van de ^telling dat zoeken leerrijker is
dan vinden. Zie* B. Toillie, Offentliche Investitionen, Duncker & Humblot, Berlijn, 1980.
20) Met het woord ..gebruikelijk” refereren we
hier en op volgende plaatsen naar de conventies
van de Nationale Rekeningen.
21) Vanzelfsprekend hangt deze conclusie sa-
men met de conventies van de Nationale Rekeningen.
22) ,,Hoewel ook de infrastructurele overheidsinvesteringen in belangrijke mate voorwaarde-
scheppend zijn voor de ontwikkeling van de bedrijvensector, kunnen ook zij niet als de engine of
growth worden beschouwd”, Spaarnota, Tweede
Kamer, zitting 1981-1982, 17381,nrs. 1-2, biz.
2.
23) Impliciet hanteert bij voorbeeld Wolfson het
hebben van een ,,capaciteitsaspect” als onderscheidend kenmerk van overheidsinvesteringen
in zijn artikel: Economisch herstel als maatschappelijk proces, ESB, 8 September 1982, biz.
963, voetnoot 14.
24) Gutowski noemt dergelijke overheidsinvesteringen de formatie van publiek consumptiekapitaal. Zie: Symposium investment or consumption, International European Construction Federation, Brussel, 1981, biz. 11-23.
25) Ook deze conclusie is eng verbonden met de
conventies van de Nationale Rekeningen.
26) CPB, Macro Economische Verkenning
1983, biz. 71.
1
van welvaartsvergroting) van overheidsin-
pleiten voor overheidsinvesteringen omdat
vesteringen aan de orde stellen.
alleen overheidsinvesteringen ,,produk-
sering van een programma van vernieuw-
De ,,nastrevenswaardigheid” van een
overheidsinvestering uit oogpunt van welvaartsvergroting hangt samen met de rela-
tief’ zouden zijn of omdat overheidsinves-
bouw en gesubsidieerde nieuwbouw van
tezamen gemiddeld rond 145.000 wonin-
tie tussen kosten en baten van de investering. Bij de beslissing het investeringspro-
ject al dan niet uit te voeren moet immers
een afweging worden gemaakt met andere
teringen altijd ,,produktief’ zouden zijn,
zacht gezegd, suggestief is. Dergelijke simpele leuzen kunnen de noodzaak van een
zorgvuldige analyse van alle aspecten die
bij elk van de typen overheidsuitgaven in
het geding zijn niet vervangen.
beleid in concrete te voorzien in: a. reali-
gen per jaar; b. uitbreiding van z.g. energie-investeringen zoals isolatie en alterna-
tieve energiebronnen; c. uitbreiding van
z.g. infrastructurele investeringen zoals bij
voorbeeld openbaar vervoer, verkeersvei-
aanwendingen van de uitgaven. Voor het
ligheid en bodemsaneringstijd; d. bevorde-
maken van dergelijke afwegingen zijn methodieken ontwikkeld, zoals de kostenbatenanalyse, de kosten-effectiviteitsanalyse, multi-criteriamethoden en dergelijke.
ring van nieuwe industriele projecten door
geleidelijke versterking van de MIP en door
de verdere verbetering van de toepassing
van resultaten van research en technologi-
Toekomst van overheidsinvesteringen
In het voorgaande is reeds aangegeven
Hoewel deze methodieken behulpzaam
dat te verwachten valt dat de ree’le
zijn bij het scherp stellen van de keuzevra-
kapitaaluitgaven van de lagere overheden
gen, kunnen zij geen pasklare en onfeilbare
zullen stagneren. Ten aanzien van de rijks-
oplossingen bieden voor de vraag of er wel
investeringen kan gewezen worden op een
(zo ja, hoeveel) of niet gei’nvesteerd moet
worden. Problemen die hier van belang
gestage achteruitgang van de rijkswegenbouw. In 1975 bedroegen de uitgaven uit
zijn betreffen het in de weging betrekken
het Rijkswegenfonds voor aanleg en uit-
van de imponderabilia (de niet in geld of
breiding van rijkswegen en oeververbindingen nog ongeveer f. 875 mln. In 1981
andere kardinale schalen uit te drukken relevante kosten en baten), de onzekerheid
met betrekking tot vraag-, aanbod- en
prijsontwikkelingen en de onvoorspelbaarheid van technische (on-)mogelijkheden.
Recente ervaringen hebben geleerd dat de
uitgaven voor grote investeringsprojecten
al te gemakkelijk onderschat worden (Oosterscheldewerken, Kalkar). Ook de toekomstige budgettaire lasten ten gevolge
van exploitatietekorten worden al te licht
onderschat. In Posners woorden: ,,Much
capital expenditure generates rather than
saves current expenditure” 27).
was het hiervoor beschikbaar bedrag nog
vervoer), aan de semi-collectieve sector
men, wordt thans gegeven aan onderhoud
en instandhouding van het rijkswegennet
(hetgeen volgens de Nationale Rekeningen
tot overheidsconsumptie wordt gerekend).
Het valt niet te verwachten dat de ree’le uitgaven voor aanleg en onderhoud van rijkswegen de komende jaren zullen toenemen
— zeker niet wanneer het Rijkswegenfonds
en de systematiek van de voeding ervan ongewijzigd zullen voortbestaan 28).
Voorts zullen in de tweede helft van de
noemde methoden voorbeleidsanalyse zijn
partieel van aard. In een tijd dat vrije produktiecapaciteit schaars was en overheidsinvesteringen hierom moesten concurreren
men. De Oosterscheldewerken, waaraan in
1982 nog ongeveer f. 850 mln. wordt besteed, zullen volgens een recente raming in
1987 nog slechts f. 120 mln. vergen 29).
Ten slotte zullen de investeringen in waterzuiveringsinstallaties kunnen afnemen
tiecapaciteit braak, er is met name een zeer
aangezien de capaciteit hiervan spoedig
grote werkloosheid in de bouw. Het onbenut laten van deze produktiefactoren
een voldoende niveau bereikt 30).
brengt kosten met zich (de werkloosheidsuitkeringen, de teloorgang van operationele vakkennis en het in verval geraken van
Het lijkt er dus op dat de komende jaren
een forse dating van de overheidsinvesteringen te zien zullen geven. Deze dalende
tendens kan, al dan niet ten dele, gekeerd
kapitaalgoederen). De particle beleids-
worden door het ter hand nemen van nieu-
analyses rond overheidsinvesteringen die-
we projecten. Hierbij valt te denken aan de
nen daarom ingebed te worden in maatschappelijke kosten-batenanalyses, waarbij, vanzelfsprekend, ook de budgettaire effecten in beschouwing genomen moeten
inpoldering van de Markerwaard, het
plan-Lievense, kolenvergassingsprojecten,
windmolenprojecten, het plan-Waterman
(uitbreiding van de kust van Zuid-Hol-
land), kernenergiecentrales, de vaste oever-
Dergelijke analyses zijn uitermate moei-
verbinding Westerschelde, havenprojecten
lijk uit te voeren. Te meer daar nog een ander soms tegen partiele kosten-batenanalyses aangevoerd punt van kritiek moet worden genoemd. In sommige analyses worden
bij IJmuiden en in de Lauwerszee en de
draaiing van de vierde baan op Schiphol.
Bij een aantal van deze projecten gaat het
evenwel niet noodzakelijk om overheidsinvesteringen in de zin van de Nationale Re-
kosten en baten eenvoudigweg met elkaar
geconfronteerd zonder dat daarbij rekening
gehouden wordt met de verdeling van deze
kosten en baten over groepen mensen, re-
gio’s enz. Idealiter zou de verdeling van de
kosten en de baten van een overheidsinvestering ingebed moeten zijn in het algemene
inkomensverdelingsbeleid.
Uit het voorgaande blijkt dat de vraag of
Slot
Concluderend is te stellen dat de overheidsinvesteringen in de betekenis die hieraan door de Nationale Rekeningen wordt
gegeven de komende jaren vermoedelijk
zullen blijven dalen. In een beoordeling
hiervan moeten evenwel ook de overheidsactiviteiten betrokken worden die niet onder de overheidsinvesteringen in enge zin
vallen. Zeker wanneer kan worden vastgesteld dat de bovengenoemde kapitaaloverdrachten en de door de overheid en het bedrijfsleven gezamenlijk uit te voeren projecten uit oogpunt van welvaartsvermeerdering nastrevenswaardig zijn, behoeft een
daling van de ree’le overheidsinvesteringen
in enge zin niet bezwaarlijk te zijn. Wel
dient er met nadruk op gewezen te worden
dat grote zorgvuldigheid vereist is bij de bepaling of dergelijke kapitaaloverdrachten
en projecten nastrevenswaardig zijn.
Na de Spaarnota en de Exportnota zou
een Nota inzake overheidsinvesteringen
waarin de toekomst en wenselijkheid van
overheidsinvesteringen in enge en ruime
zin worden onderzocht, een goede overheidsinvestering kunnen zijn.
C. P. Maan
voeren projecten.
27) M. V. Posner (red.), Public Expenditure,
Cambridge University Press, 1977, biz. 5.
28) Vergelijk: Heroverweging (…), Deelrapport
42, Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 16 625,
nr. 51, biz. 16 en 17.
Door degenen die voor een uitbreiding
van de overheidsinvesteringen pleiten,
29) Afsluiting van de Oosterschelde, Tweede Ka-
wordt vooral gewezen op investeringen in
mer, zitting 1981-1982, 12 449, nr. 55, pag. 5.
30) Zie ook: Kabinetsformatie 1982, Tweede
Kamer, zitting 1982-1983, 17 555, nr. 3
keningen maar om eventueel door de overheid en het bedrijfsleven gezamenlijk uit te
milieubehoud of -herstel, in woningbouw
en in de energiesector. In het definitieve
voorstel van informateur Van Kemenade
bepaalde overheidsinvesteringen uit oogpunt van welvaartsvermeerdering nastre-
ten behoeve van de kabinetsformatie 1982
venswaardig zijn, moeilijk ondubbelzinnig
staat het volgende te lezen: ,,Voor wat de
te beantwoorden is. Wel is duidelijk dat het
overheidsinvesteringen betreft, dient het
ESB 27-10-1982
(zoals woningbouw- en isolatiepremies
32)), aan overheidsbedrijven (o.a. ten behoeve van investeringen voor het openbaar
(onderzoekinstituten) en aan het particuliere bedrijfsleven (isolatiepremies en deelnemingen via de MIP).
jaren tachtig de Deltawerken gereed ko-
worden.
wordt. Voor het grootste deel gaat het om
kapitaaloverdrachten en wel aan gezinnen
maar f. 560 mln. Absolute voorrang bij de
Naast deze bespiegelingen moet het vol-
bezwaar. Thans evenwel ligt veel produk-
slechts voor een deel gaat om overheidsinvesteringen in de betekenis die in de Nationale Rekeningen aan dit begrip gehecht
besteding van het Rijkswegenfonds, zo stelt
gende worden opgemerkt. De bovenge-
met particuliere investeringen was dat geen
sche ontwikkeling in het bedrijfsleven”
31). Het zal duidelijk zijn dat het hierbij
(CEC-nota), pag. 28.
31) Kabinetsformatie 1982, Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 555, nr. 5, biz. 12.
32) Het capaciteitseffect van deze uitgaven zal
gering zijn. Vgl. J. I. R. Kindt, Wonen tussen in-
vesteren en consumeren, ESB, 13 januari 1982,
biz. 54-56.
1165