Het plan-Schouten:
een afwijzend oordeel
PROF. DR. A. VAN DER ZWAN
In de actuele economisch-politieke discussie speelt het z.g. plan-Schouten een belangrijke rol.
Door een combinatie van loonmatiging en belastingverlaging zouden voordelen op het gebied
van de Internationale concurrentiepositie kunnen worden behaald zonder dat de binnenlandse
koopkracht zou hoeven te worden aangetast. Bovendien zou door verlaging van de reele
arbeidskosten al direct het aantal faillissementen en daarmee het verlies aan werkgelegenheid
kunnen worden beperkt. Bij uitvoering van het plan-Schouten zou ook het financieringstekort
van de overheid niet hoeven te stijgen. De auteur van dit artikel is het op fundamentele punten
met het plan-Schouten oneens. Zijn kritiek betreft Schoutens analyse inzake het failliet gaan
van bedrijven en de effecten van loonmatiging voor de uitvoer. De gunstige effecten die
Schouten verwacht zullen volgens de auteur slechts in beperkte mate optreden. Voorts plaatst
hij vraagtekens bij de haalbaarheid van een geforceerde loonmatiging evenals bij de
wenselijkheid daarvan in het licht van het functioneren van de arbeidsmarkt. Ten slotte geeft de
auteur aan in welke richting een alternatief beleidsplan zijns inziens zou moeten gaan.
Inleiding
In de recente discussie over het te voeren economisch beleid is
het plan-Schouten sterk naar voren gekomen. Het heeft publicitair de wind in de zeilen gekregen ten tijde van de publikatie
van de rijksbegroting 1983 door de demissionaire regering-Van
Agt. In de pers is die begroting gekritiseerd vanwege de eenzijdige
nadruk die is komen te liggen op bezuiniging. De filosofie van
deze begroting wordt in de pers rechtstreeks in verband gebracht
met monetaristische denkbeelden van het Ministerie van Financien en dan met name van Korteweg.
Min of meer formeel wordt het door het presidium van de Centrale Economische Commissie (CEC) uitgebrachte rapport 1)
aangewezen als de wetenschappelijke grondslag van het voorgestelde bezuinigingsbeleid. Daarin moet de collectieve sector het
als grootste boosdoener ontgelden. In de voorstellen wordt de
collectieve sector ten principale aangepakt: de overheidsfinancien worden gebonden aan een strikte financieringsnorm. Daaruit alleen al volgen ontkoppeling van de sociale uitkeringen en
bevriezing van de ambtenarensalarissen. Voor de particuliere
sector wordt daarentegen vrije loonvorming bepleit. Met deze
laatste voorstellen worden de aanbevelingen van de Adviescommissie inzake de Voortgang van het Industrie Beleid gevolgd 2).
Het plan-Schouten heeft in de publiciteit de contrapositie toebedeeld gekregen. Het heeft profiel gekregen door vast te houden
aan de koppeling en het trendmechanisme, door te weigeren het
financieringstekort van de overheid te accepteren als ultieme
toetssteen van het economisch beleid en door van de (veronderstelde) reflatiemarge gebruik te maken voor het treffen van stimulerende maatregelen.
Er vindt op dit moment onder economen een zekere polarisatie plaats op basis van pro CEC en contra Schouten dan wel pro
Schouten en contra CEC. Het is daarbij interessant te constateren dat de Blauwe Trein kennelijk heeft opgehouden te bestaan.
Deze nieuwe positiename heeft zich niet zonder emoties voltrokken, zonder dat zulks overigens met zoveel woorden naar buiten
wordt gebracht. Er is onder economen die het beleid bei’nvloeden, thans diepgaande verdeeldheid. De gevechten worden voornamelijk binnenskamers gehouden. Toch kan het m.i. geen
kwaad — en voor de meningsvorming en de economiebeoefening
is dit zelfs gunstig — indien officiele instellingen en individuen
1148
die zich sterk maken voor een bepaalde oplossing van onze economische problemen zich nader verklaren ten aanzien van rivaliserende opvattingen ter zake. In elk geval heb ik er behoefte aan
uiteen te zetten hoe het plan-Schouten zich verhoudt tot beleidsvoorstellen die vervat zijn in het WRR-rapport Plaats en
loekomst van de Nederlandse Industrie en de daarop volgende
rapporten van de Adviescommissie inzake het Industrie Beleid
(AIB) respectievelijk de Adviescommissie inzake de Voortgang
van het Industrie Beleid (VIB). Dit neemt overigens niet weg dat
ik dit artikel voor eigen rekening en verantwoording schrijf.
Het plan-Schouten
De publieke discussie over het plan-Schouten wordt ten zeerste gehinderd door het feit dat de originator ervan dit tot op heden niet precies op schrift heeft gesteld. Het beleidsvoorstel van
Schouten heeft in de wandelgangen van het SER-gebouw de status van plan verkregen. De lijn ervan is in vergaderstukken van
de SER terug te vinden, terwijl Schouten erover onlangs ook zelf
publieke uitspraken heeft gedaan 3). Hierop moeten we ons dus
baseren. Voor een goed begrip is het misschien dienstig Schouten
eerst zelf aan het woord te laten:
,,In zijn zuiverste vorm (is) het plan-Schouten gewoon een
loonstop met koopkrachthandhaving via belastingverlaging.
(…) Daarbij heb je (een) centraal akkoord met cao’s, waarbij
cao-lonen voor vier jaar op hetzelfde nominale niveau gestabiliseerd worden. (…) Als je de arbeidskosten verlaagt en daardoor
de faillissementen van 10.000 terug brengt tot 2.000, dan heb je
in een klap de nationale koek doen rijzen. (…) Door verlaging
van de arbeidslonen (kun) je zoveel bedrijven in stand houden.
1) CEC, Nota inzake de sociaal-economische problemaliek op middellange termijn ten behoeve ran de kabinetsformatie, ‘s-Gravenhage, 16
September 1982.
2) VIB, Verslag van werkzaatnheden januari-jiini 1982, ‘s-Gravenhage,
juni 1982.
3) Interview met prof. dr. D. B. J. Schouten, getiteld Het anoniem kapitalisme, Inlermagazine, oktober 1982. Het betreft hier een zeer uitvoerig
en geautoriseerd interview.
dat de belastinginkomsten uit dien hoofde zoveel hoger zouden
kunnen zijn en de uitgaven van de overheid bij een loonstop zoveel lager, dat je best belastingverlichting (kan) toepassen die de
achten. Onze huidige problematiek is een kwestie van verstarde
aanbodstructuur, vooral sectoraal van karakter, zowel naar zijn
mijn plan geen veer behoeven te laten), dat is een kwestie van organisatie. Dat zou in concrete heel makkelijk uitgeknobbeld
kunnen worden. ledereen die geen belasting betaalt, krijgt niet
alleen de trend van de loonontwikkeling in zijn uitkering, maar
oorzaken als naar zijn gevolgen gerekend. Hierop dient een herstelbeleid aan te grijpen, wil het ook werkelijk de gewenste effecten sorteren.
Een tweede preliminaire opmerking betreft het particle karakter van het plan-Schouten: het omvat eigenlijk niet meer dan
een aan loonmatiging gekoppelde koopkrachthandhaving via
ook nog iets meer vanwege de algemene belastingverlaging. Ik
belastingverlaging. Nu is het op voorhand duidelijk dat afzon-
heb daar allemaal rekening mee gehouden. ook met die net-
derlijke maatregelen een beperkte reikwijdte hebben en/of niet
alleen gunstige maar ook ongewenste effecten sorteren. Onder de
koopkracht (kan) handhaven. (…) (De minima zouden volgens
to-netto-component. Het netto beschikbaar inkomen van
iedereen wordt in mijn plan gegarandeerd. En het financieringstekort gaat ook niet omhoog” 4).
huidige omstandigheden waarin de Nederlandse economie het
,,Kijk, er zijn verschillende vertragingen. Met sommige vertragingen ben ik het eens. Dat het tijd kost voordat hogere rende-
internationaal gezien heel slecht blijkt te doen, is het op voorhand al weinig plausibel dat voor de oplossing van kennelijk
diepgaande problemen zou kunnen worden volstaan met particle maatregelen. Het effect van zulke maatregelen wordt dan vrijwel zeker overtrokken voorgesteld en de risico’s ervan onderschat. Zo komt het voorstel van Schouten er in feite op neer dat
Nederland als Internationale aanbieder de weg opgaat van kosten- en prijsconcurrentie. De doeltreffendheid van zulk beleid is
menten leiden tot meer investeringen, helemaal akkoord. Maar
gebonden aan stringente condities. Het is alleen werkzaam te ach-
dat is het minst belangrijke onderdeel van mijn verhaal, dat je
door meer investeringen meer werkgelegenheid moet scheppen.
Het kernpunt van mijn verhaal is dat je door behoud van ar-
ten indien per betreffende produktcategorie de totale afzet (d.i.
de afzet gerekend over alle aanbieders) ten minste enigermate
prijselastisch is. En dan nog wordt in de commerciele economie
deze vorm van concurrence alleen kansrijk geacht indien toege-
Op betreffende vragen van de interviewers omtrent de vertra-
gingen in de readies van ondernemerskant op loonmatiging
voegt Schouten hieraan nog toe:
beidsplaatsen de nationale koek laat groeien, althans groter doet
zijn dan hij anders geworden was. En dat je daardoor meer werkgelegenheid schept of behoudt, waardoor de belastingmiddelen
meer groeien. Wanneer de arbeidskosten dalen, geloof ik niet dat
er vertraging optreedt voordat een ondernemer reageert. Waarom zou een ondernemer winstkansen die er zijn, laten liggen?
Als iets rendabel wordt doordat de arbeidskosten dalen, waarom
zou die rendabele produktiecapaciteit niet onmiddellijk gebruikt
worden voor afzet. Als de prijzen hoger zijn dan je kosten, waarom zou je dan niet onmiddellijk gaan afzetten” 5).
Voor een juiste beoordeling van dit plan moet er nog een nadere overweging in worden betrokken. Van een drastische inkomensmatiging kan een autonome tendens tot appreciatie van de
gulden uitgaan. Hierdoor zou het gunstige effect van de inko-
mensmatiging op de buitenlandse afzet althans voor een deel teniet worden gedaan, ook als daar tegenover staat dat appreciatie
via invoerprijsdaling een positief effect heeft op de koopkrachtontwikkeling. Schouten zelf is de mening toegedaan dat mede als
gevolg van de in het plan voorziene lastenverlichtingen een ge-
leidelijke vermindering van het overschot op de betalingsbalans
te verwachten valt, zodat dit gevaar volgens hem niet al te hoog
dient te worden aangeslagen. Hoe dit zij — op dit punt wordt
overigens teruggekomen — in de berekeningen van de effecten
van het plan-Schouten wordt appreciatie van de gulden door
hem buiten beschouwing gelaten.
Enkele preliminaire opmerkingen
past door een sterke aanbieder die over een differentieel voordeel
beschikt en op de markt met grote reactiesnelheid weet te handelen. Anders slaan de gevolgen van prijsconcurrentie als een
boemerang op de aanbieder terug. Aan die voorwaarden gaat
Schouten eenvoudigweg voorbij, terwijl op voorhand nauwelijks
valt aan te nemen dat hieraan onder de huidige (markt)omstandigheden, wat Nederland betreft, voldaan wordt.
Veeleer ligt het in zo’n situatie voor de hand een beleidsprogramma bestaande uit complementaire maatregelen te ontwikkelen. Op zijn minst dient zo’n programma twee beleidslijnen te
verenigen: een generiek spoor van voorwaardenschepping en
een spoor van de gerichte be’invloeding van de aanbodstructuur.
Met deze complementariteit kan met meer recht worden gemikt
op:
— qua fasering van het beleid de gevaren van bestedingsuitval te
beperken, maar ook die van een verder toenemend financieringstekort van de overheid;
— qua gelijktijdige inzet van verscheidene instrumenten te profiteren van de elkaar versterkende werking respectievelijk het
ondervangen van elkaars negatieve bijwerkingen;
— qua psychologic de kansen op doorbreking van het pessimisme zo groot mogelijk te doen zijn.
Een derde preliminaire opmerking betreft de implementatie
van de door Schouten beoogde loonmatiging. In feite komt die
crop neer dat de nominate lonen voor vier jaar worden bevroren,
met andere woorden: de prijscompensatie dient volledig en zonder uitruil (tussen de CAO-partners) te worden ingeleverd.
Schouten spreekt zich over de implementatie niet duidelijk uit,
In zijn diagnose van de economische problematiek gaat
Schouten er in essentie vanuit dat de marktsector op zich gezond
maar zijn gedachten gaan — zoals in de vorige paragraaf bleek
— uit naar een centraal akkoord.
is. De moeilijkheden in de bedrijvensector die zich manifesteren
Welke verwachtingen men hiervan ook mag koesteren — en
in de vorm van verschrompelende rendementen en uitval van
produktiecapaciteit, moeten goeddeels worden toegeschreven
aan — vanuit de marktsector gezien — externe oorzaken: in het
bijzonderte hoge lonen 6). Anderen lezen voor dit laatste graag:
de explosieve toename van de collectieve sector. In het verlengde
van die opvattingen ligt dat een redressering van de loonkosten
laten we wel zijn, in elk herstelplan wordt staat gemaakt op afspraken tussen sociale partners — niet mag zonder meer worden
verondersteld dat de vakbeweging deze looningreep vrijwillig zal
(of de collectieve sector), de marktsector de benodigde ,,ruimte”
4) Idem, biz. 17.
5) Idem, biz. 18. Mondelinge mededeling van Schouten in een gedachtenwisseling waarbij de auteur van dit artikel aanwezig was. Tevens te vinden
zou verschaffen voor herstel van winst- en afzetposities.
Het is velen — ook representanten van de marktsector — inmiddels duidelijk geworden dat de zaken zo niet helemaal liggen.
Ook de marktsector zelf vertoont namelijk onevenwichtigheden
en wel van interne en structurele aard 7). Onze aanbodstructuur
is verstard en onvoldoende aangepast aan de huidige concurrentieverhoudingen 8). In het licht van deze constatering is een benaderingswijze van de problematiek a la Schouten, dat in louter
macro-economische termen luidt, respectievelijk een ontwerp
van beleid a la Schouten, dat alleen een beroep doet op ongedifferentieerde maatregelen, al bij voorbaat minder adequaat te
ESB 27-10-1982
in betreffende vergaderstukken van de SER.
6) Overigens moet hierbij worden vermeld dat Schouten de mening is toegedaan dat ook de werkgevers schuld dragen aan de zijns inziens te hoog
opgelopen loonkosten. Dit geldt volgens hem te meer indien men in beschouwing neemt welk groeipad optimaal geweest zou zijn in verband met
onze groeiende beroepsbevolking.
7) Ik wees hier overigens al jaren geleden op: A. van der Zwan, Macro-economische risico-analyse en risico van de macro-economische
analyse, ESB, 2 november 1977, biz. 1076-1079.
8) W. Driehuis en A. van der Zwan, De Nederlandse economie in de jaren 1980-1985, ESB, 13 mei 1981, biz. 448-454.
1149
ondersteunen. In feite zal het er dus op neerkomen dat de over-
Tabel 1. Uitgesproken faillissementen van ondernemingen
heid in de positie gedrongen wordt deze loonmatiging af te dwingen. In de afgelopen jaren is het precies zo gegaan: de sociale
partners laten zich door de overheid uit de wind zetten en nemen
daarenboven de vrijheid om op elk door hen gewenst tijdstip tegen de overheid te hoop te lopen en contractvrijheid te eisen.
Nog afgezien van het feit dat dit voor de overheid weinig aangenaam is, het gaat haar stuur- en beheersvermogen te boven. Het
risico dat de beoogde loonmatiging niet ten voile kan worden gerealiseerd, is dus levensgroot. Zulks geldt te meer omdat alles op
de kaart van de loonmatiging wordt gezet.
De beleidsmakers worden aldus voor een extra risico geplaatst.
naar rechtsvorm en bedrijfstak,
Het hele financieel-economische beleid, waaronder het uitgavenbeleid van de collectieve sector alsmede de belasting- en premieheffing, zou, op straffe van mislukking van het plan-Schouten, dienen te worden ingezet op basis van de beoogde loonmatiging, zonder dat over de realisatie van de loonmatiging voldoende zekerheid kan worden verkregen. Daarnaast moeten ook
nog onzekerheden worden verdisconteerd ten aanzien van de
1980-1982 (periods januari-
augustus)
19 80
19 81
19 82
48
51
45
24
Rechtsvorm (%)
Eenmanszaak. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B.V., V.O.F. en C.V. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
47
52
52
)
Bedrijfsuk (%) a)
Transport en communicatie . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bank- en verzekeringswezen . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Overige dienstverlening
(inclusief onbekend) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4
9
4
12
3
II
4
16
3
11
16
6
3
6
3
6
4
4
conditionele effecten van loonmatiging, dat wil zeggen de te ver-
a) Eerste kolom slaat op totale aantal gefailleerde ondernemingen; tweede kolom alleen op B.V.’s.
wachten effecten ervan uitgaande dat de loonmatiging zelf kan
worden gerealiseerd. Over deze laatste effecten gaan de volgende
paragrafen.
Bron: CBS; de onderverdeling naar bedrijfsgrootte is indicatief.
drijven met liquiditeitsproblemen overeind houden, duidt er niet
op dat de bedrijven die omvallen ,,in de kern gezond” zijn. De
Waarop grijpt het plan-Schouten aan?
Zoals in de boven gegeven uiteenzetting tot uitdrukking komt,
heeft het plan-Schouten twee aangrijpingspunten, namelijk:
— het terugdringen van het aantal faillissementen en de daarmee
gepaard gaande ,,aanboduitval”. Volgens Schouten zal loonmatiging onmiddellijk effect hebben op het aantal faillissementen en zodoende ,,in een klap de nationale koek doen rijzen”, alsmede de werkgelegenheid;
— het verruimen van het winstinkomen van bedrijven. Als gevolg daarvan zullen de investeringen gaan aantrekken en in
indicaties overziende, lijken de betekenis en de relevantie van
het verschijnsel faillissementen beperkt te zijn: het gaat overwegend om kleinere bedrijven; de betrokken produktiecapaciteit
lijkt niet moeilijk vervangbaar (zoals met exporterende bedrijven
het geval is). Veeleer zal het zo zijn dat de betreffende binnenlandse vraag zich nu verdeelt over de overblijvende bedrijven
(het netto-uitvaleffect is dus beperkt). Men moet dus wel concluderen dat de uitstoot van werkgelegenheid in de marktsector, die
thans op jaarbasis 2% bedraagt, in overwegende mate tot stand
komt door rationalisatie en inkrimping van personeelsbestanden
als gevolg van onderbezetting.
een later stadium zal ook de werkgelegenheid zich weer her-
Het is nogal verbazingwekkend dat Schouten ten aanzien van
stellen. Dit proces neemt evenwel tijd en is in zijn doorwerking met vertragingen omgeven.
het aangrijpingspunt van zijn plan kapitaliseert op een zo onzekere en speculatieve aangelegenheid als die van de faillissementen respectievelijk dat hij niet het herstel van de afzet en de
winstmarge van het bedrijfsleven als zodanig tot uitgangspunt
van zijn beleidssuggesties neemt. Wil een plan als dat van Schouten de substantie hebben die het suggereert (,,In een klap de nationale koek doen rijzen”), dan moet het leiden tot substantiele
vergroting van het afzetvolume van bedrijven bij een reele opbrengstprijs die niet verslechtert en eerder nog verbetert. Alleen
op die manier kan de onderbezetting worden weggewerkt en het
winstinkomen toenemen.
Op de binnenlandse markt is een dergelijk effect van Schoutens ingreep niet als eerste te verwachten. De binnenlandse vraag
neemt aanvankelijk immers niet toe, hoogstens wordt deze gestabiliseerd. Wel kunnen zich hier, als gevolg van wijzigingen in de
prijsstructuur, verschuivingen in de produktiestructuur voordoen, die overigens moeilijk vooraf te overzien zijn. Het grootste
deel van het gewicht van het plan-Schouten komt zo te liggen op
In het plan-Schouten is de timing van essentiele betekenis,
want het hierin beoogde beleid ten aanzien van de overheidsfinancien berust op inverdieneffecten die onmiddellijk moeten optreden wil niet als eerste effect het bestaande financieringstekort
worden vergroot. Hoe relevant en gefundeerd zijn de geschetste
gevolgen van het beleid, in het bijzonder die ten aanzien van de
faillissementen?
Wil dit argument hout snijden, dan dient aan de volgende
voorwaarden te worden voldaan:
— faillerende bedrijven zijn eigenlijk ,,in de kern gezond”. Als
gevolg van bij voorbeeld de gestegen rentelasten worden zij
over de rand geduwd. Soelaas op het vlak van de loonkosten
zou hen aan de goede kant houden en daarmee zou structureel gezonde produktiecapaciteit in stand blijven;
— de marktpositie die faillerende bedrijven innemen, kan moeilijk door de overblijvende ondernemingen worden overgenomen. Met faillissement gaat moeilijk vervangbare produktiecapaciteit verloren;
— de ,,impact” van faillissementen is qua produktie en werkgelegenheid omvangrijk, zodat met terugdringing van het aantal
de buitenlandse afzet (uitvoer). Een eerste complicatie bij de beoordeling van de effecten op dit punt, is gelegen in de vraag in
welke mate ondernemers van loonmatiging gebruik zullen maken om hun prijzen aan te passen en zo afzetvergroting te bewerken, dan wel dat ze hun prijzen ongewijzigd zullen laten om zo
faillissementen substantiele gunstige effecten ontstaan. Het
hun winstinkomen te vergroten. Dit valt vooraf heel moeilijk te
gaat dus niet om het aantal faillerende bedrijven, maar om de
daarmee verbonden produktiecapaciteit en werkgelegenheid.
voorspellen; Schouten laat zich hieroverniet uit. Voorde timing
van de effecten is dit evenwel van grote betekenis. Naar de mate
waarin ondernemers tot winstneming overgaan, is er weliswaar
het directe voordeel van minder grote kans op uitval, maar voor
het grootste deel van de gunstige effecten is men in dat geval toch
Gelet op de argumentatie van Schouten gaat het hier om essentiele zaken waarover eigenlijk te weinig bekend is om er harde
uitspraken over te doen. Ook zijn redeneringen op dit punt zijn
derhalve speculatief. Wat er hieromtrent uit de faillissementsstatistiek bekend is, wijst evenwel niet in de door hem aangegeven
richting (zie label 1).
Op dit moment gaan tal van kleinere bedrijven failliet 9) wier
bedrijvigheid is gericht op de binnenlandse markt, zoals de
bouw, de detailhandel, de ambachten en de horeca. Het beleid
van de banken, de fiscus en het GAK, die grote direct opeisbare
bedragen hebben uitstaan bij het bedrijfsleven en zo talrijke be1150
9) Deze uitspraak belreffende de grootteverdeling is gebaseerd op kennisname van voorlopige statistische gegevens. Deze zullen nog worden gepubliceerd. Uit deze gegevens komen ook enkele faillissementen naar voren
die betrekking hebben op grotere en grote industriele bedrijven. Indien
men evenwel beziet om welke ondernemingen het hierbij gaat. is het
geenzins gewettigd om te stellen dat deze met loonmatiging waren staande
gebleven.
aangewezen op de keten die loopt van winstneming, via het aantrekken van de investeringen, tot verbetering van de werkgelegenheid. Ook volgens Schouten zelf is deze keten van gebeurtenissen in zijn doorwerking met grote vertragingen omgeven. Direct optredende effecten zijn veeleer te verwachten van loonmatiging die wordt aangewend voor prijsaanpassing.
De reactieparameter waarop het voor deze effecten van loonmatiging dan vrijwel volledig aankomt, is de prijselasticiteit van
onze uitvoer. Daarover zijn de afgelopen jaren ernstige tneningsverschillen gerezen, juist ook in het kader van de discussie over
de effectiviteit van loonmatiging, die — los van het plan-Schouten — al jaren wordt gevoerd. Voor een oordeel over de waarde
van deze parameter kan men niet volstaan met een verwijzing
naar econometrische schattingen, alleen al wegens het feit dat de
betrouwbaarheid van die schattingen niet erg groot blijkt. Inter-
nationale studies op dit punt laten waarden zien die sterk varieren al naar gelang de gebruikte modelspecificatie en de gekozen
waarnemingsperiode. Daar komt nog bij dat generalisatie van resultaten uit het verleden naar het heden en de toekomst aan geldigheid heeft ingeboet omdat er snelle en ingrijpende veranderingen zijn opgetreden in de internationale concurrentieverhoudingen (protectie, prijsonderbieding) en de ,,responsgevoeligheid”
van bepaalde economieen, waaronderde Nederlandse, is afgenomen. 10).
Kwantitatieve schattingen uit het verleden in combinatie met
kwalitatieve beoordeling van de huidige situatie leidden enkele
jaren geleden al tot schattingen van de prijselasticiteit van onze
uitvoer op een waarde tussen 1 en 2 (in absolute zin) 11). Die
waarde was al geringer dan waarmee het CPB de afgelopen jaren
heeft gerekend. Kijken we nu naar de meest recente gegevens met
betrekking tot onze (relatieve) uitvoerprestatie enerzijds en onze
(relatieve) loonkostenontwikkeling anderzijds en nemen we dan
mede in beschouwing dat onze muntwaarde (in tegenstelling tot
de jaren ervoor) ree’el niet is geapprecieerd, dan is er geen empirische basis voor hogere schattingen van de in het geding zijnde
parameter, veeleer voor lagere 12). Hierover bestaat — op grond
van de recente uitkomsten — thans ook grotere overeenstemming (zie label 2). Schouten is voor zijn eigen berekeningen van
de effecten van zijn plan wel uitgegaan van een waarde van 3 (in
absolute zin). Voor deze schatting ontbreekt elke grond 13).
Tabel 2. Relatieve uitvoerprestatie en concurrentiepositie van
Nederland, 1978-1982
moet worden gezien tegen de achtergrond van wat in het commercieel beleid een penetratieprijspolitiek wordt genoemd; een
dergelijke politiek is alleen succesvol te achten indien gehan-
teerd door een nieuwkomer op basis van een sterk produkt en
flexibele marktbewerking. Voor onze huidige situatie is veeleer
een verwijzing naar het Verenigd Koninkrijk op zijn plaats, waar
het noodgedwongen hanteren van het prijswapen een proces van
nationale verarming in gang heeft gezet.
Een zich ontwikkelende economic doorloopt verschillende
groeifasen en met elke groeifase correspondeert een bepaalde
pakketsamenstelling van de industrie. Er zijn generaties van industrieen; een economic kan niet blijven doorgroeien op basis
van hetzelfde industriele pakket. Op een gegeven moment moet
er verandering komen en die moet soepel verlopen. De produktie
die niet langer rendabel is, moet worden afgestoten en nieuwe
produkten, toekomstindustrieen, moeten worden toegevoegd.
Als dat proces stokt, dan komt een land echt in de problemen.
In de jaren zeventig is dat proces in Nederland gestokt. De vernieuwing is sindsdien veel geringer dan in de omringende landen.
Dat schept een heel gevaarlijke situatie, want ook bij een sterke
reele loonmatiging zullen we tal van gevestigde industriele activiteiten niet kunnen behouden, laat staan uitbreiden, omdat
deze inmiddels op doeltreffende wijze door de nieuw opkomende
industrielanden zijn opgepakt. Voor het benaderen van hun kostenniveau zijn nog heel wat ingrijpender maatregelen nodig dan
Schouten voorstelt. De industriele vernieuwing is bij ons gestokt
en onze economic is bekneld geraakt tussen de koplopers in de
wereld en de ,,runners-up”.
Een voor het beleid belangrijke, zo niet de belangrijkste, opgave is dit vernieuwingsproces weer op gang te brengen. Zo bezien heeft het plan-Schouten niet alleen als bezwaar dat het kapitaliseert op een responsgevoeligheid die onder de huidige omstandigheden in de veronderstelde mate niet bestaat, maar dat
als een onbedoeld neveneffect de verstarring veeleer zal toe- dan
afnemen. De werking van de arbeidsmarkt is immers niet los te
zien van de ,,incentive”-werking van het beloningsssysteem en
deze wordt weer rechtstreeks beinvloed door maatregelen als
handhaving van de bestaande koppelingen respectievelijk door
invoering van een uniforme bevriezing van het nominale loonpeil.
Plan-Schouten: een oordeel
Het plan-Schouten kan eigenlijk geen aanspraak maken op de
1978
Relatieve uitvoerprestatie a) . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Concurrentiepositie b) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1979
1980
1981
1982
-4
0,5
1,5
3
-1
3,5
1,5
3,5
0,5
-2,5
a) Verschil in procentuele volumestijging van de Nederlandse uitvoer en de dubbelherwogen
wereldhandel (positief staat voor verbetering van de relatieve prestatie).
b) Verschil in prijsstijging van de dubbelherwogen wereldhandel en de Nederlandse uitvoer
(positief teken staat voor verbetering van de concurrentiepositie).
Bron: CPB; MEV 1982, biz. 51 (label III. 1; met een correctie voor het teken van de waarde
m.b.t. de concurrentiepositie in 1978).
De in dit verband intrigerende kwestie is uiteraard waaraan de
evidente afname van de ,,responsgevoeligheid” van onze economic is toe te schrijven. De uitspraken hieromtrent berusten
noodzakelijkerwijze op theoretische inferentie omdat rechtstreekse waarneming hiervan niet mogelijk is. Het kan evenwel
bijna niet anders of de verstarring van onze aanbodstructuur is
hierbij in het geding. Het gaat hierbij zowel om onze produktiestructuur (of pakketsamenstelling respectievelijk landenspreiding van onze uitvoer), als om de rigiditeit van onze arbeidsmarkt 14). Deze zienswijze vindt thans in brede kring ondersteuning 15). Op grond hiervan valt aan te nemen dat de responsgevoeligheid inderdaad is afgenomen en niet dat slechts de vertragingen zijn toegenomen.
Deze omstandigheid van fundamentele betekenis is er ook de
oorzaak van dat een verwijzing naar onze naoorlogse expansie
als voorbeeld van wat loonmatiging vermag, geen hout snijdt. De
achterliggende omstandigheden waren toen totaal verschillend
van nu. Toen was er sprake van een flexibel werkende arbeidsmarkt en een ten dele nieuw en dynamisch produktenpakket.
Het toenmalige succes van de toepassing van het prijswapen
ESB 27-10-1982
status van plan. Van een redelijk omlijnd, goed gefundeerd en
uitvoerbaar geheel van beleidsmaatregelen is geen sprake. De in
het voorstel van Schouten voorziene onmiddellijke vergroting
van de buitenlandse afzet als gevolg van loonmatiging, berust
slechts op speculatie.
Als deze afzet vergroting uitblijft, zullen evenwel ook de inverdieneffecten achterblijven bij wat Schouten verwacht. Daardoor
zullen de additionele overheidsinkomsten die in zijn visie de belastingverlaging moeten compenseren, niet voldoende zijn en het
financieringstekort zal toch toenemen. Hiervan is een keten van
gebeurtenissen te verwachten. Niet alleen raken de overheidsfi-
nancien dan verder in het ongerede, met alle gevolgen van dien
10) Zie voor deze punten een discussie in WRR, Plaats en toekomst van
de Nederlandse Industrie, ‘s-Gravenhage, 1980, biz. 199-200, 202-304.
11) Idem. Zie op dit punt tevens de recente publikatie van S. Brakman,
C. J. lepma en S. K. Kuipers, The deterioration of the Netherlands’ export performance during the late 1970’5, De Economist, 130, 3, 1982,
biz. 3 60-380.
12) CPB, Macro-Economische Verkenning 1983, Den Haag, 1982. Op
grond van dit recente cijfermateriaal valt overigens niet definitief uit te
maken of er nu met een lagere lange-termijnwaarde van de elasticiteit
moet worden gerekend, dan wel dat de effecten zich met een nog grotere
vertraging voordoen dan al werd aangenomen. Hierop wordt later in het
betoog nog ingegaan.
13) Schouten baseert zich hierbij op het rapport van de commissie van
Economische Deskundigen van de SER uit 1980. Zie ook Brakman e.a.,
op. cit., voor een oordeel op dit punt.
14) Zie op dit punt voor uitvoerige beschouwing WRR, op. cit.. en Driehuis en Van der Zwan, art. cit..
15) Brakman e.a., op. cit..
1151
bij voorbeeld met betrekking tot de renteverplichtingen (uit
hoofde van de toenemende staatsschuld), maar de monetaire au-
toriteiten zullen daarin aanleiding vinden een restrictiever beleid
te voeren met een appreciatie van de muntwaarde als een wel-
Het plan-Schouten met zijn uniformerende, centralistische
tendensen kan in het licht van het bovenstaande slechts als disfunctioneel worden bestempeld. Het is meer een politiek dan een
haast met zekerheid te voorspellen gevolg. Van een drastische
economisch plan. Dit is een scherp oordeel, maar ook de readies
geven hiertoe aanleiding. Het wordt gebruikt als eerste defensie-
loonmatiging gaat — in weerwil van wat Schouten aanneemt —
linie om de aanslagen op de koppelingsmechanismen af te we-
toch al een tendens tot appreciatie uit omdat hierdoor de inflatie
ten opzichte van onze handelspartners nogal fors zal worden teruggedrongen. Het kostenverlagende effect van de loonmatiging
wordt dan bij voorbaat teniet gedaan en de negatieve spiraalwerking is complect. Zo moet mijns inziens het oordeel luiden over
het plan-Schouten gezien op het praktische beleidsniveau.
ren. Voor deze opstelling is illustratief dat degenen die zich er om
Deze afwijzing gaat niet zo ver dat het belang van loonmatiging als onderdeel van een breder beleidsprogramma wordt ontkend. Indian de diagnose met betrekking tot onze produktiestructuur geldigheid bezit, zal kostenaanpassing tijdens het proces van herstructurering een onmisbaar element vormen. Daarbij zal de loonmatiging niet centraal en uniform moeten zijn,
maar gedecentraliseerd en gedifferentieerd.
Ook op theoretisch niveau moet het plan-Schouten als ondoordacht worden betiteld. Het vreemde is dat het haaks staat op
andere door Schouten naar voren gebrachte ideee’n zoals het
,,anomieme kapitalisme”. Dat idee lijkt me voor de huidige problematiek betere aanknopingspunten te bieden.
Onze economic worstelt op dit moment met twee kernproblemen. Het eerste is dat de risico’s enorm zijn toegenomen. Dat
geldt voor alle economieen als gevolg van de wereldconjunctuur,
maar te meer voor onze slecht functionerende economie. Het is
wel een begrijpelijke reactie dat alle partijen die aan het economisch proces deelnemen, trachten deze risico’s af te wentelen
door hun aanspraken vast te maken, maar dit leidt wel tot een
,,spel” zonder winnaars. Als de risico’s te eenzijdig moeten worden geabsorbeerd, is er maar een uitweg: staken van activiteiten.
Hierin ligt ook een van de diepere betekenissen van de recente
economische gebeurtenissen. Toen de onzekerheden in het economisch verkeer begonnen toe te nemen (1973), is deze situatie
te onzent gepareerd met bestedingsstabilisatie. Daaraan zaten
positieve aspecten. Een belangrijk negatief gevolg daarvan was
echter dat de vergrote risico’s eenzijdig werden afgewenteld op
het winstinkomen, doordat loon- en uitkeringstrekkers hun aanspraken veeleer zagen gefixeerd. Een goed werkend allocatiemechanisme behoort de risico’s zodanig te verdelen dat ze economisch gesproken dragelijk zijn.
Een tweede kernprobleem van onze economie, dat met het
eerste samenhangt, is dat van de ,,incentive”-werking. Als vernieuwing een overlevingsvoorwaarde is, dan behoort een allocatiesysteem ook stimulansen te bieden tot het opzetten van nieuwe activiteiten om deze voldoende kracht te geven ten opzichte
van bestaande en tanende. Wij hebben in de achterliggende jaren
juist een premie gezet op het bestaande dat is verdedigd tot voorbij de grens van wat economisch houdbaar is. Thans staan wij
voor de noodzaak de werking van het allocatiemechanisme fundamenteel te herzien en waar nodig te hervormen. Dat impliceert dat de factormarkten (arbeid en kapitaal) en de afzetmarkten (goederen en diensten) zodanig op elkaar moeten worden
aangesloten dat schokken en risico’s in het hele systeem worden
geabsorbeerd en dat,.incentives” in de richting van vernieuwing
worden gestuurd. Ten aanzien van de arbeidsmarkt, het meest
rigide element in dit geheel, betekent dit dat de flexibiliteit (zowel qua loonshoogte als inzetbaarheid), moet worden vergroot
en de differentiatiemogelijkheden aangescherpt. Dat vereist decentralisering van de loonvorming. Voor zover de niet-actieven
als potentiele toetreders tot de arbeidsmarkt behoren te worden
beschouwd, dient hun beloning en hun verplichtingen te worden
afgestemd op bevordering van hun inzetbaarheid, zodat zij niet
van de arbeidsmarkt dienen worden afgeschermd.
Het gaat hier om algemeen geldige economische allocatieprincipes die in elk economisch systeem, van welke politieke richting
ook, in acht behoren te worden genomen. Bij de toepassing van
deze principes spelen uiteraard ook politieke opvattingen mee,
want de marge tussen economisch principe en machtsfactoren is
niet exact te bepalen. Deze complicatie behoeft ons oordeel in de
huidige situatie evenwel niet te belemmeren, want de grenzen
van het economisch houdbare zijn in alle opzichten overschreden.
1152
die reden achter scharen, zich nog geen van alien bereid hebben
getoond de prijscompensatie volledig en zonder uitruil in te le-
veren. Daarmee begint het plan-Schouten, en daar zal het overigens ook zijn einde vinden.
Een alternatief?
In de inleiding is al gesteld dat het plan-Schouten profiel heeft
gekregen als de positie contra de CEC. Betekent de afwijzing van
het plan-Schouten nu dat de schrijver van dit artikel de zienswijze van de CEC onderschrijft? Dat is moeilijk te zeggen.
In een aantal opzichten is dat zeker het geval. Dat geldt voor
het vasthouden aan de noodzaak van sanering van de overheidsfinancien; niet alleen met woorden, maar met concrete daden,
omdat na alles wat er gebeurd is alleen daden nog geloofwaardig
zijn. De berekenbaarheid van onze economie is danig afgenomen
omdat zij niet langer inherent stabiel is. Een herstel van de stabiliteit vereist onder meer een beheersbaarheid van de overheids-
financien. De overeenstemming met de CEC geldt ook het liberaliseren van ons marktstelsel, op welk punt de CEC de VIB is
gevolgd. Dit aspect is hierboven voldoende toegelicht, zij het dat
er op het praktische vlak iets aan moet worden toegevoegd. Indien men de herziening van ons allocatiesysteem serieus neemt,
dan dienen ook de inkomensoverdrachten a la de WIR en de bedrijvensteun in deze beschouwing te worden betrokken. In het
broddelwerk dat ons marktstelsel nu is geworden moge de WIR
en de bedrijvensteun passen als ,,compensatieregeling”, maar in
feite zijn het economisch gezien ondingen. Daarover kan het
oordeel niet anders luiden dan dat over het opvangmechanisme
dat rond de arbeidsmarkt is gecreeerd.
De overeenstemming van inzichten met de CEC, zou niet gelden als die de opvatting zou verdedigen dat het economisch heil
nu louter van bezuinigen verwacht kan worden en dat het financieringssaldo van de overheid de ultieme toetssteen is van het
economisch beleid. Dat laatste zou al onjuist zijn indien men
acht slaat op slechts twee omstandigheden. De gunstige economische effecten van bezuiniging, voor zover ze zich voordoen,
spelen op een heel lange termijn. De keer ten goede in essentiele
grootheden als investeringen en het produktievolume van bedrijven begint zich pas na drie jaar af te tekenen, terwijl volledig herstel pas na vijf a zes jaar optreedt 16). Het grote risico hierbij is
dat het vertrouwen in zo’n politiek al weg is voordat het vruchten begint af te werpen.
De tweede omstandigheid is dat het financieringstekort van de
overheid mede zo snel oploopt, doordat particulieren hun fmancieringstekorten op de overheid beginnen af te wentelen. De aanzienlijke tegenvaller in het financieringstekort in 1982 tergrootte van f. 13.5 mrd. bestaat maar voor f. 3 mrd. uit hogere uitgaven en voor de rest uit tegenvallende inkomsten uit aardgas
f. 4,5 mrd.) en tegenvallende belastinginkomsten (f. 6 mrd.). Dit
laatste is saillant, want het gaat hier om afdrachten van belastingen die worden geheven over eerdere jaren toen de inkomens en
het afzetniveau van bedrijven nog niet in die mate waren afgenomen. Kennelijk hebben we hier te maken met oplopende belastingschulden en wat dies meer zij. De lasten hiervan komen
nu voor rekening van de overheid. Sanering van de overheidsfinancien impliceert dus ook sanering van de financien van de
particuliere sector.
Zoals hierboven betoogd is, kan onder de huidige omstandigheden niet worden volstaan met partiele oplossingen. Op verschillende plaatsen heb ik mijn inzichten daaromtrent uitge-
16) Zie de spoorboekjes van het CPB in het recente rapport van de CEC
(op. cit., biz. 19).
werkt 17). Ik maak er hier ten overvloede melding van ten einde
het verwijt te ontgaan geen alternatief te bieden. Volgens mijn
inzichten meet een nieuwe economische politick (NEP) uit drie
onderdelen bestaan.
Ten eerste meet een hervorming van de collectieve sector
plaatsvinden; niet alleen in termen van kwantitatieve beheersing van het uitgavenniveau, maar ook in termen van herordening van de prioriteiten en zulks ten gunste van de produktieve
aanwending. Het verdient daarbij aanbeveling voor de collectieve sector eigen doelstellingen te formuleren die, los van wat in de
bedrijvensector gebeurt, normen voor het sturen van het beleid
gelden. Deze verzelfstandiging sluit aan bij de hier bepleite decentralisering van het beleid, die een versterking impliceert van
de autonomie en eigen verantwoordelijkheid van de verschillende deelnemers aan het economisch proces. Op het vlak van de
sociale uitkeringen moet het accent worden gelegd op herintreding in het arbeidsproces, op het vlak van de overheidsuitgaven
zelf op produktieve investeringen. Onder die omstandigheden
kan het monetaire beleid ook met minder reserves dienstig worden gemaakt aan een beleid van heropleving. Hierbij valt te den-
ken aan het bewerkstelligen van rentedaling en aan stabilisatie
van de muntwaarde.
Het tweede onderdeel betreft de liberalisering van de arbeidsmarkt, mede door vergroting van de inzetbaarheid en meer gedifferentieerde beloningen. Dit kan heel wel gepaard gaan met
loonmatiging, met name in tanende sectoren, maar niet in dynamische sectoren. Bij gedifferentieerde loonmatiging behoeft er
ook minder vrees te bestaan voor een val van de consumptieve
bestedingen. Wel treedt er een inkomensherverdeling op.
Het derde onderdeel wordt gevormd door een herindustrialisatieprogramma, gericht op versnelde vernieuwing van onze produktiestructuur 18). Hierbij kunnen bedrijfsleven en overheid
voor zover dit mogelijk en zinvol is, gezamenlijk opereren. Dat
gebeurt thans trouwens al meer en meer.
Een dergelijk beleidsprogramma is opgebouwd uit elkaar ondersteunende onderdelen die elk gericht zijn op het ondervangen
van de structurele tekortkomingen van onze economic. Op die
wijze is het eerder mogelijk om de vertragingen in de effecten van
beleid — die alle economische politick dreigen te frustreren — te
doorbreken. Het is mijns inziens ook gebaseerd op een redelijke
risico-afweging en kan door zijn op elkaar aansluitende elementen ook stabiliserend werken ten aanzien van de verwachtingen
die nu steeds somberder worden. In zo’n somber klimaat gedijen
geen ,,animal spirits” die de grondslag vormen van het investe-
ren in onze toekomst. 19).
A. van der Zwan
17) In hun samenhang misschien nog wel het meest pregnant in W. Driehuis en A. van der Zwan, De Nederlandse economic in de jaren
1980-1985, deel III: Een alternatief beleidsplan, ESB, 27 mei 1981, biz.
508-515.
18) Van het aantrekken van de investeringen is ook een vermindering van
het overschot op de lopende rekening te verwachten die gunstig is met het
oog op de waarde van de gulden. Ook zijn er directe positieve effecten
voor de bouwnijverheid te verwachten. Gelet op de relatief grote uitstraling van deze bedrijfstak is dit ook voor de binnenlandse markt gunstig.
19) ,,Animal spirits” is een term van J. M. Keynes, te vinden in diens General theory of employment, interest and money, 1936, biz. 161-162.