Overheid en inflatie

Overheid en inflatie
].M. Berk*

V

oor het handhaven van prijsstabiliteit (inflatie 0 à 2%), is vereist dat de jaarlijkse
overheidsbijdrage aan de inflatie trendmatig niet meer dan 0, 7 à 1 procentpunt
bedraagt. Deze norm wordt de laatste jaren overschreden. Compensatie is gewenst,
bij voorbeeld via een verlaging van de indirecte belastingen, een lagere belasting- en
premiedruk enlo! een effectiever mededingingsbeleid.
De inflatie (gemeten met behulp van de consumptieprijs) is, na in de periode 1986 tot en met 1989 gemiddeld 0,6% te hebben bedragen, in het begin van
de jaren negentig snel opgelopen. In 1991 werd een
hoogtepunt van bijna 3,5% bereikt, waarna de inflatie
door een prijstemperende invloed vanuit het buitenland afnam tot circa 2% in 1993. Gegeven de vaste
koersverhouding tussen de gulden en de Duitse
mark, impliceert het bestrijden van een te hoge inflatie in ons land een aanpassingsproces dat maatschappelijke kosten (in termen van een oplopende werkloosheid) met zich brengtl. Deze kosten kunnen alleen worden vermeden wanneer de inflatie van meet
af aan wordt beperkt: voorkomen is immers beter
dan genezen. Dit illustreert het belang van een beheerste binnenlandse prijsontwikkeling.
Uit macro-economisch perspectief kent een beheerste prijsontwikkeling twee determinanten: de
vraag- en de aanbodkant. Vanuit de vraagkant dient
een oververhitting van de economie te worden vermeden. De overheid kan hierbij een belangrijke rol
spelen, en wel door het voeren van een a-cyclisch
begrotingsbeleid, met een bovengrens voor het maximaal toelaatbare tekort. Via een negatieve vraagimpuls draagt ook een restrictief begrotingsbeleid bij
aan een tempering van de inflatie. Daarnaast kunnen
sociale partners via een trendmatig op prijsstabiliteit
gericht loonvormingsproces bijdragen aan een gematigde prijsontwikkeling2.
Vanuit de aanbodkant zijn de bijdragen die de verschillende kostencomponenten
aan de inflatie leveren van belang. In navolging van het CPB worden
vier kostencomponenten
onderscheiden, te weten
de invoer, de loonkosten, de ‘overheid,3 en de brutowinstmarge (bestaande uit de som van kapitaalkosten en winst). Deze decompositie heeft belangrijke
voordelen. Ten eerste worden geen belangrijke factoren buiten beschouwing gelaten. Voorts kan het
denkkader zowel kwalitatieve als kwantitatieve doeleinden dienen, mits het globaal en trendmatig wordt
gehanteerd. In het onderstaande wordt de decompositie gebruikt om de invloed van de ‘overheid’ op de
inflatie nader uit te werken. Daarbij zal zowel op de
kwantitatieve als op de kwalitatieve aspecten van de
overheidsinvloed worden ingegaan.

ESB 19-1-1994

De meting van overheidsinvloed
Dit artikel beperkt zich tot de directe invloed van de
overheid op de inflatie. Dat wil zeggen dat overheidsmaatregelen die via neveneffecten de inflatie beïnvloeden (bij voorbeeld via afwenteling in de lonen),
niet tot de overheidsinvloed worden gerekend. De
directe invloed van de overheid op de inflatie loopt
langs verschillende kanalen, te weten:
• de indirecte belastingen;
• de prijzen van door gezinnen geconsumeerde goederen en diensten die weliswaar voortgebracht
worden door bedrijven, maar waarvan de prijzen
(exclusief indirecte belastingen) door de overheid
worden gereguleerd (aardgas, woningdiensten, tarieven kwartaire diensten).
Hierbij kan een aantal kanttekeningen worden gemaakt. In de eerste plaats is de inhoud van de overheidsinvloed mede bepaald door het gebruikte inflatiebegrip. In dit artikel staat de inflatie waarmee
gezinnen worden geconfronteerd centraal. Deze
wordt, in navolging van de huidige praktijk bij het
CPB, gemeten met de prijsindex van de consumptieve bestedingen. Om statistische redenen worden niet
alle door de overheid geïnitieerde prijsverhogingen
door deze index gemeten. Voorbeelden hiervan zijn
onder meer riool- en reinigingsrechten, verontreinigingsheffingen, leges voor paspoort en rijbewijs, onroerend-goedbelasting
en motorrijtuigenbelasting. In
het verlengde hiervan past als tweede kanttekening

• De auteur is werkzaam bij de Studiedienst van de Nederlandsche Bank. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven. Dank is verschuldigd aan A.A. Scholten voor zijn constructieve commentaar.
1. Voor een nadere bespreking van dit proces en de rol van
het Nederlandse wisselkoersbeleid
hierbij, zie J.M. Berk en
c.c.A. Winder, Price movements in the Netherlands and
Germany and the guilder-Dmark peg, De Economist, jg.
142, nr. 1, blz. 61-72.
2. R.J. Berndsen, Loonvorming en prijsstabiliteit, E5B, 27 oktober 1993, blz. 980-984.
3. Tot en met de MEV 1993 vatte het CPB deze component
samen onder het hoofd ‘collectieve sector’. Tegenwoordig
worden alleen de deelcomponenten
met name genoemd.

dat de hierboven gemaakte afbakening van de overheidsinvloed niet de enig mogelijke is; het is echter
een goed werkbare en redelijk volledige. Een derde
kanttekening betreft de afbakening van de overheidsinvloed, die in de tijd kan veranderen. Zo worden de
huren thans aanzienlijk verhoogd omdat de rijksoverheid in het streven naar een vergrote marktwerking
in de woningsector haar bijdrage aan de woningexploitatie reduceert. Als de huren vrij zouden zijn, zou
de huurstijging niet tot de overheidsinvloed worden
gerekend.
Overigens zou dat niet betekenen dat de inflatie
daarmee afneemt. Huurverhogingen komen dan voornamelijk in de ‘bruto winstmarge’ tot uiting. Deze
winstmarge wordt mede bepaald door de mate van
concurrentie. Dit illustreert dat het vanuit het gezichtspunt van prijsstabiliteit gewenst is dat de overheid zorgt voor een effectieve mededinging in de sectoren waaruit zij terugtreedt.

Motieven en randvoorwaarden
Het realiseren en handhaven van prijsstabiliteit is een
doelstelling van het sociaal-economische beleid. Dit
laat echter onverlet dat de overheid gegronde redenen kan hebben om prijsverhogingen te initiëren. Zo
kan het gewenst of zelfs noodzakelijk zijn de bestaande allocatie door veranderingen in het relatieve prijsniveau te corrigeren. Denk aan regulerende milieuheffingen of aan het doorgeven van veranderingen in
de wereldenergieprijs aan aardgasverbruikers. Voorts
kan het uit een oogpunt van het verwerven van middelen noodzakelijk zijn voor de overheid om een
prijsverhoging te initiëren.
De redenen voor zulke prijsstijgingen zijn op zichzelf bezien valide. Het probleem is echter dat zo’n
prijsimpuls de kiem kan leggen voor een structureel
hoger inflatietempo. Daarmee dreigt een spanningsveld met het monetaire beleid. Daarnaast kunnen
beoogde herallocaties in het geding komen. Immers,
wanneer geen sprake is van een stabiel algemeen
prijsniveau (inflatie van ten hoogste 2% per jaar) zal
het voor deelnemers aan het economische verkeer
moeilijker worden om een relatieve prijsverandering
te onderscheiden van een verhoging van het algemene prijspeil. In dat geval zal iedere prijsverandering
sneller een andere uitlokken en wordt de signaalwerking van relatieve prijsveranderingen verstoord. De
gewenste herallocatie kan dan uitblijven.
De overheid heeft een eigen verantwoordelijkheid om dit spanningsveld te reduceren. Daarbij zij
bedacht dat niet iedere door de overheid geïnitieerde
prijsstijging leidt tot een structureel hoger inflatietempo. Stijgingen die het verkrijgen van middelen
tot doel hebben, hoeven geen ernstig probleem te
vormen. Onder gunstige omstandigheden leiden zij
slechts tot tijdelijke inflatoire effecten.
Problemen rijzen wanneer de overheid ten behoeve van middelenverwerving de prijzen jaar in jaar uit
verhoogt of wanneer voorzien kan worden dat de stijging een afwentelingsproces oproept. Daarom moet
bij voorbeeld een herhaalde jaarlijkse verhoging van
de indirecte belastingen worden vermeden. Ook
overheidsprijsstijgingen die tot doel hebben de alloca-

tie te beïnvloeden, kunnen voor problemen zorgen,
omdat hiervoor veelal gedurende langere perioden
verhogingen noodzakelijk zijn en omdat afwenteling
de gewenste herallocatie kan verstoren. In deze gevallen zal bij ongewijzigd beleid een structurele verhoging van het inflatietempo resulteren. Deze prijsstijgingen dienen derhalve binnen de perken gesteld
door prijsstabiliteit te blijven. Wanneer zij te hoog
worden, moeten ze worden gecompenseerd.
Compensatie is bij voorbeeld gewenst voor prijsverhogingen van aardgas uit allocatieve overwegingen (zuinig energieverbruik). De overheid is tot zo’n
compensatie in staat, omdat de opbrengsten van het
aardgas naar het overheidsbudget vloeien. Echter,
wanneer een dergelijke energieheffing volledig aan
haar doel beantwoordt zal de gestegen prijscomponent in het overheidsbudget uiteindelijk een tegenhanger hebben in de vorm van een afgenomen volumecomponent. Compensatie via de aardgasopbrengsten kan dan niet volledig zijn. In dit geval zouden
tegenover de prijsverhoging van aardgas prijsdalingen elders dienen te staan. Dat is overigens gemakkelijker gezegd dan gedaan. Prijsdalingen komen doorgaans immers moeilijker tot stand dan prijsstijgingen.
De huidige stijging van de prijs van woningdiensten is het gevolg van het beleid van de overheid om
de rijksbijdragen aan de exploitatie van woningbouwcorporaties geleidelijk af te schaffen. Om toch een
kostendekkende exploitatie van de corporaties mogelijk te maken, moeten de huren geleidelijk worden
verhoogd. Dit beleid is zowel gericht op herallocatie
(de prijsontwikkeling op de woningmarkt meer in
overeenstemming brengen met de vraag- en aanbodverhoudingen) als op middelenverwerving
(in casu
bezuinigingen). Wanneer een aanhoudende stijging
van de prijs van woningdiensten een voortdurende
inflatoire impuls tot gevolg heeft, is enigerlei vorm
van compensatie op zijn plaats.
Met betrekking tot de verantwoordelijkheid
die
de overheid heeft voor een gematigde prijsontwikkeling in de gezondheidszorg moet een genuanceerd
standpunt worden ingenomen. Herallocatie en middelenverwerving voor de overheid spelen hier geen rol
van betekenis. Compensatie door de overheid van
prijsstijgingen in deze sector is moeilijk vanwege het
feit dat zij de gevolgen van prijsveranderingen niet direct in haar budget terugvindt. Bovendien is het overheidsbeleid vooral gericht op het beperken van prijsstijgingen, waarbij het enigszins paradoxaal zou zijn
de overheid verantwoordelijk te stellen voor het afwenden van de prijsstijging die desondanks resteert.
Voor de prijsstijgingen in de gezondheidszorg die het
gevolg zijn van een gebrekkige concurrentie, heeft
de overheid daarentegen wel een duidelijke verantwoordelijkheid.

Compensatie

van prijsstijgingen

Iedere prijsimpuls die uit dreigt te monden in een
permanent hoger inflatietempo dient uiteindelijk te
worden geneutraliseerd. Deze neutralisatie of compensatie is de gezamenlijke verantwoordelijkheid
van de overheid en de particuliere sector, in casu de
sociale partners.

Sociale partners kunnen via een trendmatig loonvormingsproces bijdragen aan een compensatie van
uit allocatieve overwegingen of met het oog op middelenverwerving gewenste prijsverhogingen. Dit besef speelde een rol bij het advies van de SER inzake
loonindexering van 19724. Het was één van de overwegingen om een inflatiecijfer exclusief de invloed
van indirecte belastingen en met een verlaagde weging van medische zorg te gebruiken ten behoeve
van de loonindexering. Door het elimineren van de
invloed van de tariefsveranderingen van de indirecte
belastingen, wordt immers vermeden dat het allocatieve effect van zulke veranderingen of de overdracht
van middelen aan de overheid teniet worden gedaan.
Een compenserend overheidsbeleid bev~t verschillende elementen, die elkaar kunnen aanvullen.
Zo kan een prijsverhoging worden gecompenseerd
via lagere indirecte belastingen. Er zijn echter grenzen aan een dergelijke compensatie, al was het alleen maar door de EG-richtlijnen inzake de tarieven
van de indirecte belastingen die met het oog op de
Europese interne markt van kracht zijn geworden.
Voorts kunnen in sommige gevallen dusdanig forse
relatieve prijsverhogingen noodzakelijk zijn, dat compensatie met de indirecte belastingen niet haalbaar is.
Ook kan de overheid bijdragen aan loonkostenmatiging via lastenverlichting, daarmee een stimulans
gevend aan het trendmatige loonvormingsproces,
dat
de primaire verantwoordelijkheid
van de sociale partners is. Uiteraard dient deze lastenverlichting gepaard te gaan met een dusdanige uitgavenontwikkeling dat de doelstellingen voor het financieringstekort
niet in gevaar komen.
De laatste weg via welke de bijdrage van de overheid aan de inflatie kan worden gecompenseerd,
loopt via de bruto winstmarge. Met betrekking tot de
rol van de winstmarge kan, in navolging van Van
Riet, worden geconcludeerd dat de overheid hier op
langere termijn een prijsdrukkende invloed kan realiseren door het beter laten functioneren van markten
(met name in de dienstverlening)5. Een goed mededingingsbeleid kan excessieve winstmarges tegengaan naarmate de discipline van de markt scherper
in de prijzen tot uitdrukking komt.

Overheidsbijdrage aan de inflatie
Onder erkenning van het feit dat de overheid valide
redenen kan hebben om prijsverhogingen te realiseren, die ook lang niet altijd tot een blijvend hoger inflatietempo zullen leiden, wordt in het onderstaande
bezien welke omvang van de overheidsbijdrage aan
de inflatie verenigbaar is met de doelstelling van prijsstabiliteit. Een feitelijke bijdrage die meerdere jaren
uitgaat boven de maximaal toelaatbare, dient door
overheid en sociale partners te worden gecompenseerd opdat geen structureel hoger inflatietempo resulteert. Het gevaar van zo’n kwantitatieve verkenning is dat de cijfers een eigen leven gaan leiden.
Het gaat echter om de toepassing van het idee en
niet om de exacte kwantitatieve invulling ervan.
Het uitgangspunt bij de onderstaande exercitie is
dat elk van de factoren waaruit de inflatie is opgebouwd, ten hoogste evenredig mag bijdragen aan de

ESB 19-1-1994

onvermijdelijke inflatie op het niveau van prijsstabiliteit. Dat wil zeggen dat de overheid evenredig mag
bijdragen aan een inflatietempo dat ligt tussen de
en de 2% per jaar. Het voordeel van een evenredige
bijdrage is dat daarmee de eigen verantwoordelijkheid van overheid en sociale partners goed tot uitdrukking komt, zonder van de ene partij grotere offers te vragen dan van de andere partij.
Twee varianten worden onderscheiden: de overheidsinvloed ongerekend de mutaties in de tarieven
van de indirecte belastingen en inclusief deze mutaties. Ongerekend de invloed van veranderingen van
de tarieven van de indirecte belastingen kan op basis
van cijfers van het CPB het aandeel van de overheid
in de inflatie op circa 0,3 worden becijferd6. Inclusief
de invloed van tariefswijzigingen in de indirecte belastingen kan, op grond van de ervaringen sinds het
begin van de jaren tachtig, het aandeel van de overheid op circa 0,5 worden gesteld.
Overigens is de aard van de CPB-cijfers dusdanig
dat een vast aandeel van de indirecte belastingen in
de inflatie per definitie niet bestaat. Daarom is een
‘aandeel’ benaderd als een gemiddelde van de eerder
gerealiseerde overheidsbijdragen aan de inflatie. Het
onvermijdelijke gevolg van deze benadering is wel
dat het aandeel van de overheid in de inflatie tijdsafhankelijk wordt7.
Gebruik makend van het feit dat een bijdrage is
gedefinieerd als het produkt van een aandeel en een
ontwikkeling, leidt dit tot de volgende kwantitatieve
norm: de overheidsbijdrage aan de inflatie mag per
jaar trendmatig maximaal eenderde à de helft van
twee procent bedragen.

°

Empirie
Tabel 1 geeft een kwantitatieve invulling van de overheidsbijdrage aan de inflatie over een aantal jaren.
Hierbij moet worden aangetekend dat de prijsstijging
in de gezondheidszorg volledig tot de overheidsbijdrage aan de inflatie is gerekend. Het blijkt niet mogelijk de prijsontwikkeling in de gezondheidszorg cijfermatig te splitsen in een deel waar de overheid wel
en waar zij geen verantwoordelijkheid voor draagt.
In het voorgaande is gesteld dat een uit het oogpunt van prijsstabiliteit te grote overheidsbijdrage
aan de inflatie gecompenseerd dient te worden, bij
voorbeeld via lastenverlichting. Een schatting van de
omvang van de in het recente verleden gerealiseerde
compensatie is moeilijk te maken. Als benadering
kan worden gekeken naar de effecten van veranderingen in de sociale werknemerslasten, de loonbelasting en de kinderbijslag op het vrij beschikbare modale inkomen, alsmede naar de effecten van veranderingen in de sociale werkgeverslasten op de gemid4. Sociaal-Economische
Raad, Advies inzake loonindexering, 17 maart 1972.
5. A.G. van Riet, Diensteninflatie en de convergentie naar
prijsstabiliteit in Europa, De Nederlandsche Bank, Kwartaalbericht, 1993-1, blz. 21-31.
6. Zie bij voorbeeld de aandelen vermeld in de MEV 1994,
tabel III.2.1. Het exacte cijfer is 0,34.
7. Dit nadeel is niet van toepassing op het aandeel ongerekend de invloed van indirecte belastingen.

nen worden genoemd het realiseren van een herallocatie en het verwerven van middelen. Zo’n op19’861′
1991
1992
199:l
1994
19811
waartse impuls behoeft voor prijs1996
1993′
stabiliteit geen probleem te zijn,
mits deze impuls zich niet vertaalt
0;1
0,2
in een structureel hoger inflatieO,2S
0,3
0,25
0,20′
tempo. Valt een afwentelings-0,.3
0,2
0,0
0,25
‘0,03
proces te vrezen, of zijn meer
O,s
structurele, forse prijsverhogingen
0,4
0,6
0,7
‘0;75
0,75
-o,so
noodzakelijk om een herallocatie
te realiseren, dan dient de overQ.2
~
0..3
1.2
~
heid een flankerend beleid na te
streven. Dit geldt vooral als de
overheid daartoe in staat is omdat
1,8
0,5
2,2
1,9
1,25
1,50
1,27
de opbrengst van een dergelijke
prijsverhoging ten gunste van de
3,7
0,9
3,4
3,0
2,00
2,75
2,42
overheid komt, zoals bij voorbeeld
bij het aardgas het geval is.
Een dergelijk flankerend beleid
-0,6
1,6
-1,1
-1,3
mmlleOSatieb
‘0,25
1
0,20
kent een aantal elementen. In de
lil. Consumptieprijs(deflator consumptie gezinnen),
eerste plaats komt daarbij directe
tJ.ln procenten van het vrij beschikbare inkomen. Eenlastenv~daging worm ,aangegeven m~ een~” _ compensatie via lagere indirecte
lief teken en vice versa.
belastingen in aanmerking. DaarBron: CPB, MEV 1994.
naast kan de overheid via lastenverlichting bijdragen aan een
delde loonvoet in de marktsector. Via deze instrumentrendmatig loonvormingsproces,
dat afgestemd is op
ten kan de overheid een gematigde loonkostenontde trendmatige ontwikkeling van de arbeidsproduktiwikkeling stimuleren, die vervolgens drukkend werkt
viteit en op prijsstabiliteit (indirecte compensatie).
op de inflatie. In tabel 1 wordt het totaal van deze efDeze lastenverlichting dient wel verenigbaar te zijn
fecten samengevat onder de term ‘indirecte compenmet de doelstellingen van het financieringstekort.
satie,8.
Het derde element betreft de winstmarge. Ook via
Uit de tabel blijkt dat wanneer rekening gehoueen goed mededingingsbeleid
(gericht op het beter
den wordt met indirecte compensatie, de overheidslaten functioneren van markten) kan de overheid imbijdrage zich in de periode 1981/1993 gemiddeld aan
mers bijdragen aan het realiseren van prijsstabiliteit.
de bovengrens van het toelaatbare bevond, met duiEen vuistregel voor de kwantitatieve overheidsdelijke overschrijdingen in deelperioden. Sinds het
invloed op de inflatie is dat deze per jaar trendmatig
einde van de jaren tachtig is de overheidsbijdrage
niet meer dan eenderde tot de helft van 2% mag beaan de inflatie op een niveau gekomen dat uit het
dragen. Wanneer de feitelijke bijdrage groter is, dient
oogpunt van prijs stabiliteit niet aanvaardbaar is. De
er (indirecte) compensatie plaats te vinden. Met
belangrijkste oorzaken hiervan zijn de huurverhoging
name in het begin van de jaren tachtig en opnieuw
en de prijsstijging van de kwartaire diensten (gezondin het begin van de jaren negentig is de overheidsheidszorg), die een bodem van ruim 1 procentpunt
bijdrage te groot geweest en is deze niet voldoende
in de inflatie hebben gelegd. Deze hoge bijdrage is
gecompenseerd.
Bezien als gemiddelde en rekening
niet direct gecompenseerd door de overige onderdehoudend met deze compensatie bevond de invloed
len van de overheidsbijdrage, zoals de indirecte belasvan de overheid op de inflatie zich sinds 1980 dan
tingen. In de afgelopen drie jaar vond evenmin een
ook aan de bovengrens van het toelaatbare. Hierbij
adequate indirecte compensatie plaats. Dit weerspieheeft de slechte toestand van de overheidsfinanciën
gelt dat het overheidsbeleid de afgelopen jaren geeen belangrijke rol gespeeld. Dit illustreert hoe bericht is geweest op middelenverwerving.
Hierbij
langrijk gezonde overheidsfinanciën
zijn, ook voor
heeft de slechte toestand van de overheidsfinanciën
het streven naar prijsstabiliteit.
uiteraard een belangrijke rol gespeeld.
Tabell. Overheid en injla.tie”,gemiddelde jaarlijkse bijdrage in procentpunten

J.M.Berk

Ten slotte
In dit artikel is de invloed van de overheid op de inflatie gemeten als de som van de bijdragen van de
indirecte belastingen, de prijs van woningdiensten,
van aardgas en van kwartaire diensten aan de stijging
van de consumptieprijs. Hoewel deze wijze van meten niet alle effecten van de overheid op de inflatie
omvat, is deze momenteel wel een goed werkbare.
De overheid kan valide redenen hebben om een
opwaartse prijsimpuls te initiëren. In dit kader kun-

8. De aldus berekende indirecte compensatie vormt niet
meer dan een benadering van de totale indirecte compensatie. De overheid kan immers ook langs andere wegen op indirecte wijze een te grote overheidsbijdrage aan de inflatie
compenseren, bij voorbeeld via de winstmarge.