Overheid en groeibeleid

Overheid en groeibeleid
J.E. Andriessen*

D

e auteur beschrijft de factoren die de economische groei op lange termijn
bepalen. Centrale vraag hierbij is of de overheid invloed op deze factoren kan
uitoefenen en zo ja, met welk beleid een zo evenwichtig mogelijke groei kan warden
bereikt. Na een schets van de ontwikkeling in bet denken over economische groei
warden de voorwaarden aangegeven waaronder kapitaal, arbeid en technologische
vooruitgang optimaal kunnen bijdragen aan de economische groei.

Een historische schets
De neo-klassieke theorie van de economische groei
werd onder meer vorm gegeven door het baanbrekende werk van Solow. Zo stelt Stern in het jubileumnummer ter ere van het honderdjarige bestaan
van The Economic Journal: “Solow showed how
growth could be decomposed, using an aggregate
production function, into contributions from different sources, namely the growth rates of factor inputs (..) plus a residual” .
Bij de neo-klassieken wordt de economische groei
dus bepaald door de input van de produktiefactoren
arbeid en kapitaal en door een restterm. Dit residu
bevat onder meer de invloed op het groeiproces
van de technologische vooruitgang en vernieuwing.
Kapitaal en arbeid worden beide als homogeen beschouwd. In deze zienswijze is er dus geen aandacht voor de kwaliteit van het menselijk kapitaal of
voor natuurlijke hulpbronnen. Zorg over de gevolgen van een hoge economische groei voor het milieu is dan ook afwezig. In de neo-klassieke wereld
is het vrij duister hoe de groei tot stand komt. Joan
Robinson sprak in dit verband over: “God and the
engineers”, waarmee zij bedoelde dat de toename
van het arbeidsaanbod en de technologische vooruitgang op welhaast mysterieuze wijze de groei bepalen. Kortom, men beschouwde economische
groei als een soort ‘manna from heaven’.
Voor de neo-klassieken was de economie als het
ware een voortdenderende trein. De rol van de overheid was beperkt, maar men kon binnen deze trein
wel naar believen het interieur verbouwen. Bij voorbeeld om een mooi stelsel van sociale zekerheid op
te tuigen. Bij de beleidsmakers leefde de stellige opvatting dat dit de snelheid op lange termijn niet zou
be’invloeden. Men moest er nog achterkomen dat in
zo’n geval de groeitrein aan snelheid verliest en in
het uiterste geval zelfs tot stilstand kan komen.
In de jaren zeventig brak via het ‘doomsday’-scenario van de Club van Rome het besef door dat de
groeitrein soms door een natuurgebied raast. Onder
invloed van de waarschuwingen van deze deskundigen begon men meer aandacht te schenken aan de
gevolgen van economische groei voor het milieu.
Ongebreidelde en ongestructureerde economische
vooruitgang zou nadelig op het milieu uitwerken.

1152

In ons land leidde dit tot een veel besproken beleidsstuk, te weten de nota Selectieve groei. Een van
de in deze Structuurnota ge’introduceerde instrumenten ter sturing van de economie was de WIR. De gedachte dat van dit instrument een selecterende werking zou uitgaan werd vorm gegeven door de
verschillende toeslagen die de WIR kende voor onder meer kleinschalige investeringsprojecten, projecten in economisch zwakke gebieden, voor energiebesparende projecten, enzovoort, enzovoort. De
teneur van de nota was dat de overheid als machinist van de groeitrein de mogelijkheid had hier en
daar een wagonnetje af te koppelen.
Uiteindelijk bleef er van de WIR niet meer over dan
een simpel subsidie-instrument. De economie was
aan het begin van de jaren tachtig dusdanig in het
slop geraakt, dat het WIR-instrument geheel anders
uitwerkte dan waarvoor het oorspronkelijk in het leven was geroepen. Van de oorspronkelijk bedoelde
selecterende werking was niets meer over gebleven.
Door een hernieuwde belangstelling voor de groeibepalende factoren in de jaren tachtig begon langzaam het besef door te dringen dat de economie
niet maakbaar is maar wel breekbaar. Uiteindelijk
heeft dit in een ommezwaai in het denken over
groei geresulteerd, die in de jaren zeventig niet voor
mogelijk was gehouden. Deze verandering kwam
mede tot stand doordat er in toenemende mate anders werd gedacht over de aanbodkant van de economie. Het ‘nieuwe’ van de aanbod-economische
denktrant moet evenwel niet worden overdreven.
Om Samuelson te citeren: “Supply side economics is
not a new story; such keynesian stalwarts as Robert
Solow (the estimator of production functions) long
worked this furrow” 2 .
Dit neemt niet weg dat in de laatste tien jaar andere
accenten zijn komen te liggen in het denken over
* De auteur is minister van Economische Zaken. Dit artikel
is een bewerking van de Tinbergenlezing die de auteur op
4 oktober uitsprak voor de Koninklijke Vereniging voor de
Staathuishoudkunde.
1. N. Stern, The determinants of growth, The Economic
Journal jg. 101, januari 1991, biz. 122-133.
2. P.A. Samuelson, Evaluating Reaganomics, Challenge, jg.
27, nr. 5, november/december 1984, biz. 4-11.

de invloed van de overheid op het groeiproces. Die
invloed kan ten goede zijn, maar ook ten kwade.
Een te grote rol van de overheid op een aantal beleidsterreinen kan contraproduktief werken. Een
verkeerd gekozen instrument kan het groeiproces
veel schade berokkenen.
Het volgende beeld lijkt passend. De overheid is
niet de machinist van de groeitrein. Haar taak is te
letten op de rails waarlangs het groeiproces moet lo-

pen. De twee sporen zijn arbeid en kapitaal. De
technologic is een soort bovenleiding; daarmee
wordt de groeitrein van energie voorzien. Met andere woorden, de particuliere sector zet de trein op de

rails en bedient de groeilocomotief. De overheid
kan de bestuurder hoogstens hier en daar een helpende hand toesteken. Haar voornaamste taak is
echter om oog te hebben voor het landschap en er
nauwlettend op toe te zien waar het spoor doorheen loopt.

tra premies te betalen voor de bejaarden in de toekomst, zoals in veel landen om ons heen het geval
zal zijn. Wij hebben er al voor gespaard. Wel ben ik
voor meer keuzevrijheid bij de invulling van het

pensioensysteem. Het is mijns inziens niet nodig dat
de overheid in alle opzichten meewerkt aan te riante pensioenen.
Om verschillende redenen zijn investeringen van
Nederlandse bedrijven in het buitenland een goede

zaak. Nederland is te klein om alle schaalvoordelen
die aan omvangrijke investeringen zijn verbonden
zelf uit te kunnen buiten. Via directe investeringen
leren bedrijven de buitenlandse markt kennen. Dit
is niet nieuw; al van oudsher worden Nederlandse
bedrijven als het ware door de kleine thuismarkt gedwongen over de grens te kijken. Van essentieel belang voor onze economic is ook dat buitenlanders
veel in Nederland investeren.
Intussen valt het op dat investeerders uit het buitenland, bij voorbeeld uit de VS, gemiddeld een hoger

De factor kapitaal

rendement halen dan de Nederlandse investeerders

Voor economische groei is het een eerste vereiste
dat er wordt geinvesteerd. Hierbij gaat het niet al-

investeringen in de infrastructuur. Weliswaar zullen
volgend jaar de particuliere investeringen iets dalen,
maar vergeleken met andere landen blijft in ons

elders. Een verklaring hiervoor kan allereerst zijn
dat bedrijven op hun thuismarkt genoegen nemen
met een wat lager rendement, omdat tegenover het
wat lagere rendement de grotere zekerheid en vertrouwdheid met de eigen markt staat. Daarnaast komen buitenlandse investeerders hier met een in ei-

land de investeringsquote van bedrijven hoog3. Het

gen land reeds beproefde technologic, terwijl

is van belang om in het achterhoofd te houden dat

Nederlandse bedrijven een nieuwe technologic
vaak in het buitenland voor het eerst uitproberen,

leen om bedrijfsinvesteringen; even belangrijk zijn

naast deze investeringen in activa door bedrijven

ook veel geld wordt uitgegeven aan onderzoek, opleidingen, enzovoort. Hoewel dit wel eens wordt
vergeten zijn deze zogenaamde ‘intangible investments’ wel degelijk van groot belang voor de vernieuwing van het produktieapparaat. Nederland
kent op dit gebied enige achterstand ten opzichte
van het buitenland, maar deze achterstand is de laatste jaren wel sterk teruggebracht .

Andere specifieke kenmerken van de Nederlandse
investerings- en spaarsituatie zijn:
– er worden omvangrijke directe investeringen in
het buitenland gepleegd;

– ons land kent een hoge nationale spaarquote die
bovendien fors boven de investeringsquote ligt.

Daardoor is er sprake van een spaaroverschot en
een navenant overschot op de betalingsbalans;

– we hebben een nog redelijke infrastructuur die
even wel goed ‘up to date’ gehouden moet worden;
– de collectieve sector vergt een omvangrijke financiering. Dat vraagt nogal wat van ons in de vorm
van hoge belastingen en sociale premies. Daarnaast moet een fors beroep op de besparingen

worden gedaan, omdat ondanks de hoge collectieve-lastendruk de overheid haar huishoudboekje niet kloppend kan krijgen.
De vraag is nu, of de overheid iets aan deze gegeven situatie moet doen. Moet, met andere woorden,
het spaar- en investeringslandschap fors worden omgeploegd, of kunnen we volstaan met hier en daar
een boom weg te halen? Ik denk het laatste.
Om met de besparingen te beginnen. De gezinsbesparingen zijn in Nederland redelijk hoog. Wij spa-

ren veel voor onze oudedagsvoorziening. Voor de
toenemende vergrijzing hebben we alvast geld weg-

gelegd. Hierdoor hoeven werkenden straks geen ex-

ESB 20-11-1991

met alle risico’s van dien.

Afgezien van het feit dat het doen van directe investeringen in het buitenland een goede zaak voor de
Nederlandse ondernemingen is, dienen we ons te
realiseren dat Oost-Europa en de derde wereld in
de toekomst veel kapitaal nodig hebben. Het zou
van een weinig flexibele houding getuigen wanneer
we kapitaalexport naar deze gebieden zouden indammen. Omdat bestuurders van de groeitrein, en
met name de buitenlandse, gauw hun vertrouwen
verliezen, is het raadzaam dat de overheid op het gebied van besparingen en investeringen behoedzaam
opereert.

Een voorname overheidstaak ligt op het terrein van
de infrastructuur. Wil Nederland een vooraanstaande distributiefunctie blijven vervullen dan zal de infrastructuur moeten worden uitgebreid en vernieuwd. Op dit gebied liggen onderhand nogal wat
projecten op de tekentafel. Zo bestaan er plannen
voor de mainports, op het gebied van het wegverkeer en het openbaar vervoer, met onder meer de
Betuwelijn en de hoge-snelheidstrein. De alles overheersende vraag is evenwel op welke wijze een en
ander het beste kan worden gefinancierd. Daarover

bestaan de nodige gedachten. Allereerst kan het via
de koninklijke weg. Een herschikking binnen het totaal van de collectieve uitgaven is en blijft de beste
financieringsbron. Op deze manier kan een eind
worden gemaakt aan de verdringing van overheidsinvesteringen door andere (consumptieve) overheidsuitgaven, waarvan de rentelasten een belang3. Centraal Planbureau, Macro Economische Verkenning
1992, Den Haag, 1991, biz. 90.
4. Tweede Kamer der Staten-Generaal, Economie met open
grenzen, vergaderjaar 1989-1990, nr. 21 760, nrs. 1-2, biz.

65.

1153

rijk onderdeel vormen. Op korte termijn valt dit

evenwel moeilijk te realiseren. Vandaar dat in de
Miljoenennota plannen aangekondigd zijn om in de
toekomst de inkomsten die voortvloeien uit de extra
export van gas in te zetten voor infrastructurele projecten van nationaal belang5.
De overheid wil ook de samenwerking met de particuliere sector op het terrein van de infrastructurele
investeringen intensiveren. Hierbij kan bij voorbeeld worden gedacht aan pensioenfondsen die

hun omvangrijke premie-inleg voor een gedeelte in
renderende infrastructuurprojecten zouden kunnen
investeren. Dit gebeurt bij megaprojecten in het buitenland ook, bij voorbeeld in het Kanaaltunnelproject. Voor ‘publiek-private samenwerking’ op uitgebreide schaal moet de overheid nogal wat
veranderen. Zij moet als het ware markten creeren,
projecten toesnijden op investeerders, niet met onverwachte regelgeving er tussen komen, of alles ophouden met ingewikkelde procedures.
Door Europa 1992 en de toenemende mondialisering van de economic neemt de internationale mobiliteit van kapitaal toe. Hierdoor worden de binnenlandse besparingen steeds meer losgekoppeld van
de binnenlandse investeringen. Landen en regie’s
binnen Europa moeten met elkaar concurreren op
het punt van het vestigingsklimaat. Voor de collectieve sector betekent dit dat de overheid niet zonder
meer geld via belastingen en dergelijke kan weghalen, doch dat zij het mobiele kapitaal steeds meer
waar voor zijn geld moet bieden. Hierbij speelt bij
voorbeeld een goede infrastructuur een heel belangrijke rol. Worden belastingen niet gecompenseerd
door andere zaken, zoals bij voorbeeld een goed opgeleide beroepsbevolking en een goede infrastructuur ingebed in een gunstige geografische ligging,
dan dreigt het gevaar dat bedrijven in hun vestigingsbeleid simpelweg kiezen voor het land met de
laagste belastingen. Een en ander zal de bewegingsvrijheid op het punt van het heffen van met name
belasting op winsten en kapitaal beperken .
Dit brengt ons op het vierde kenmerk van het Nederlandse spaar- en investeringslandschap: de omvang en de aard van de collectieve sector. Dat geeft
ons een aantal hardnekkige handicaps. Zo kent Nederland een omvangrijke inactiviteit. Vergeleken
met andere OESO-landen is de arbeidsparticipatie
in ons land zeer laag . Een hogere participatiegraad
is onder meer van groot belang om een gezond
draagvlak voor de collectieve voorzieningen tot
stand te brengen. Daarnaast is het belangrijk dat de
in het onderwijs opgedane vaardigheden in het arbeidsproces worden benut. Het is zonde om een opleiding te ontvangen en vervolgens niet actief aan
het arbeidsproces deel te nemen. De grote inactiviteit leidt er eveneens toe dat een groot deel van de
collectieve uitgaven wordt besteed aan inkomensoverdrachten. Om in de beeldspraak van de groeitrein te blijven: er hangen takken over de rails.
Onze collectieve boom moeten we daarom hier en
daar fors snoeien.

De factor arbeid
Nu kapitaal steeds mobieler wordt oefent hoogwaardige arbeid een aantrekkingskracht uit op de internationale investeringsstromen. De creatie van hoogwaardige arbeidsplaatsen is steeds meer afhankelijk

1154 f –

van het vestigingsklimaat. Zo worden de R&D-laboratoria van grote bedrijven aan ons land gebonden
door een excellente wetenschappelijke en technologische infrastructuur. We moeten dit minstens zo
zien te houden. Beter is het nog Sets extra’s te doen,
zoals in de vorm van ‘centers of excellence’.
Natuurlijk wordt niet alleen kapitaal steeds mobieler, ook de factor arbeid zelf en dan met name hoogwaardige arbeid kan steeds gemakkelijker de grens
over. Hoogwaardige arbeid is hoog opgeleide arbeid. We raken hier dan ook een belangrijk punt:
het onderwijs en de scholing van werknemers. Een
specifiek probleem van ons land is het technisch onderwijs en de Nederlandse houding ten opzichte
van techniek.
Er zijn nogal wat aanwijzingen dat Nederlanders te
weinig ‘technology-minded’ zijn. De campagne ‘kies
exact’ heeft wat dat betreft nog niets aan actualiteitswaarde ingeboet. Een recent rapport uitgevoerd in
opdracht van het Ministerie van Economische Zaken
laat zien dat er een tekort dreigt van 12.000 onderzoekers in betarichtingen in de periode 2006-20108.
Dit komt naar schatting overeen met bijna 15 % van
de dan benodigde onderzoekers. Nu zijn prognoses
altijd onzeker, maar dit getal is dermate groot dat
van een serieus probleem moet worden gesproken.
Studenten kiezen in ons land nog te veel voor de
alfa-opleidingen, terwijl juist voor mensen met een
beta-opleiding een rooskleurige toekomst lijkt weggelegd.
Een ander probleem is dat de aansluiting van het onderwijs op de bedrijfspraktijk vaak slecht is. Een
zelfde zorg geldt het lager en middelbaar beroepsonderwijs. In dit kader pleit de commissie-Rauwenhoff
voor meer samenwerking tussen bedrijven en overheid op het gebied van het beroepsonderwijs. Ik
ben daar ook een voorstander van. Het is wenselijk
dat het onderwijssysteem als geheel wordt ingericht
op grotere mogelijkheden voor bij- en omscholing
van vooral ook volwassenen. Door mensen via omscholing te motiveren en hiermee ook de kans te geven actief aan het arbeidsproces deel te nemen,
wordt het mogelijk om hen naast hun rechten ook

te wijzen op hun plichten. Ons stelsel van sociale zekerheid kan aldus worden toegespitst op diegenen
die het ook echt nodig hebben. Om dat te bereiken
is een omschakeling van de huidige voorzieningsstaat naar een werkelijk sociale markteconomie vereist.

Het technologisch residu
Het technologische landschap van Nederland vertoont enige nieuwe glooiingen. Zo nemen we de opkomst waar van de netwerkeconomie met daarmee
5. Tweede Kamer der Staten-Generaal, Miljoenennota
1992, Den Haag, 1991, biz. 13.
6. Zie bij voorbeeld A.L. Bovenberg, RJ. Mulder en J. van
Sinderen, Internationale integrate en belastingheffing,
ESB, 24 oktober 1990, biz. 996-999.
7. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Een
werkendperspectief; arbeidsparticipatie in dejaren ’90,
Rapporten aan de Regering, nr. 36, Den Haag, 1990.
8. A. Eimers en B. Hovels, Het toekomstig onderzoekerspotentieel; een verkennende studie naar R&D-personeel en
het Nederlands bedrijfsleven, reeks Beleidsstudies Technologie/Economie, nr. 12, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag, 1991.

verbonden nieuwe samenwerkingsvormen en strategische allianties. Een ander aspect is de toenemende vervlechting van wetenschap en technologic. Disciplinaire grenzen en sectorale indelingen vervagen
steeds meer. Ten slotte worden veel produkten en
produktieprocessen steeds kennisintensiever. Deze
opsomming maakt al duidelijk dat technologische
vernieuwing een proces is dat vooral in de bedrijven zelf zal moeten plaatsvinden. De overheid moet
niet de pretentie hebben met haar beleid het technologische vernieuwingsproces naar haar hand te kunnen zetten. Dit betekent niet dat er geen ruimte
meer zou zijn voor een technologiebeleid, maar wel
dat dit beleid slechts bedoeld is om hier en daar een
knik in de bovenleiding van de groeitrein terug te
buigen. We kunnen de ontwikkeling van het technologiebeleid in drie fasen indelen:
– de eerste fase startte met de Innovatienota uit
1979. In deze nota stond het speur- en ontwikkelingswerk van nieuwe technologic centraal. Het
doel was de aanbodzijde van de economie te versterken;
– de tweede fase werd gekenmerkt door de ideee’n
van de commissie-Dekker uit 1987. De commissieDekker vroeg vooral aandacht voor een brede
verspreiding en toepassing van nieuwe technologiee’n, waartoe een diffusiebeleid werd antwikkeld. Kenmerkend hiervoor zijn de inmiddels opgerichte Innovatiecentra die als intermediair
fungeren tussen ondernemingen en wetenschap;
– de derde fase is momenteel in ontwikkeling. Nu
staat de samenhang tussen technologic en samenleving centraal; aan de elementen uit eerdere fasen van het beleid wordt de maatschappelijke integratie van technologic toegevoegd.
Er zijn twee redenen aan te geven waarom in het
huidige beleid juist de nadruk ligt op het vergroten
van het maatschappelijk draagvlak voor technologic. Ten eerste leveren investeringen in nieuwe technologieen pas een maximaal rendement op als de
samenleving de technologieen ook accepteert. Nu
blijft veel gebruiksklare techniek onbenut liggen.
Volgens een rapport van de OESO wordt slechts 10
tot 20% van de informatietechnologie ook daadwerkelijk gebruikt . De techniek rolt een beetje langs
ons heen. Ten tweede dient de ontwikkeling van de
technologie te worden afgestemd op grote maatschappelijke behoeften. Voorbeelden hiervan zijn
de zorg om het milieu en de bestrijding van de criminaliteit.
In de huidige fase van ons technologiebeleid moeten we dus de wisselwerking tussen technologie en
samenleving centraler stellen. Als belangrijkste instrumenten om een dergelijk beleid vorm te geven
zijn te noemen:
– het opbouwen van een uitstekende kennisinfrastructuur en samenwerkingsrelaties;
– het stimuleren van opleidingen;
– het verzorgen en opbouwen van een goede telematica-infrastructuur;

tiek. Voorbeelden hiervan zijn de biotechnologie,
de milieutechnologie en geavanceerde computeren elektronicatechnologie. Omdat Nederland te
klein is om het allemaal zelf te doen moeten we
samenwerking zoeken met andere Europese landen.

Slot
Economische groei heeft vanaf het eerste begin een
voorname plaats ingenomen in de beoefening van
de economische wetenschap. Om het artikel van
Stern in het jubileumnummer van The Economic
Journal nog eens te citeren: “For the classical economist from Smith, and notably, Ricardo, Marx and
Malthus, the understanding of the process of economic growth was central”.
Dit is nog steeds zo. Sparen en investeren in de brede zin des woords vormen de motor van de economische groei. We dienen de besparingen aan te wenden voor groeibevorderende investeringen. Tenzij
het geld in goede zaken zoals infrastructuur en onderwijs wordt gestoken, moeten we zo min mogelijk
van de besparingen naar de overheid toesluizen.
Niet alleen investeringen in fysiek kapitaal maar
juist ook investeringen in mensen zijn van essentieel belang voor de economische groei. De les die
we in de afgelopen jaren hebben geleerd en die we
in de jaren negentig moeten toepassen is dat we de
besparingen op een juiste wijze dienen aan te wenden.
Aandacht voor economische groei vormt de essentie
van de taak van de minister van Economische Zaken. Maar er is heel wat veranderd in onze opvattingen over hoe de economische groei tot stand komt
en wat de rol van de overheid daarbij moet zijn.
Was het vroeger ‘manna from heaven’ waar de overheid naar willekeur over kon beschikken, nu komt
het inzicht naar voren dat overheidsbeleid wel degelijk een belangrijke invloed kan uitoefenen op de
hevigheid van de ‘mannaregen’. Een betrouwbare
overheid, die aandacht heeft voor de infrastructuur,
voor de technologische ontwikkeling en bovendien
begaan is met het opleidingsniveau van mensen, is
essentieel voor het bereiken van een duurzame
groei. Ook zijn we er achter gekomen dat de overheid niet naar willekeur hemels brood kan uitdelen.
Tegelijkertijd is onze verantwoording voor de groei
groter geworden. Met het milieubeleid moeten we
er op letten dat het geen ‘zure manna’ wordt. Ook
dat is een taak van de overheid.
J.E. Andriessen

– het stimuleren van grote ondernemingen als ‘carriers of technology’;

– complementariteit van het nationale met het internationale beleid: het toespitsen van de Europese
samenwerking op projecten met een grootschalig
karakter en een grensoverschrijdende problema-

ESB 20-11-1991

9. OESO, Information technology and economic prospects,
Parijs, 1987.

1155