Operatie MDW: een tussenstand

Operatie MDW: een tussenstand
Aute ur(s ):
M.P. Schinkel (auteur)
De auteur is als hoofddocent verb onden aan de Universiteit van Amsterdam en het ACLE. Hij is tevens Assistent Economisch Raadsadviseur bij
de NMa. m.p.schinkel@uva.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 90e jaargang, nr. 4464, pagina D18, 30 juni 2005 (datum)
Rubrie k :
discussie
Tre fw oord(e n):

Het vertrouwen in de indertijd breed ingezette Operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (Operatie MDW) lijkt
tanende. Ze krijgt in de voorgaande bijdragen van Neerlands meest prominente specialisten mixed reviews, en de geluiden om paal en
perk te stellen aan haar voortgang in de zorg en het onderwijs zwellen aan in de media. Eric van Damme concludeert matig negatief over
de herstructurering van de Nederlandse elektriciteitssector sinds 1998: echte voordelen heeft hij nog niet gezien. Maarten Janssen is
positiever over telecommunicatie: bellen, tv kijken, mailen en internetten, het gaat allemaal een stuk gemakkelijk, beter en goedkoper dan
vroeger. Maar hij maakt zich zorgen over een mogelijk ‘te veel’ aan concurrentie, waardoor straks wellicht niet voldoende zal worden
geïnvesteerd in het onderhoud en verdere uitbreiding van de infrastructuur. En Piet Rietveld en Henk van Gent die de ontwikkelingen
rond het spoor bestudeerden, zijn ronduit somber gestemd: de treinen rijden lang niet meer zo keurig op tijd en de kaartjes zijn duurder.
Hoewel een enthousiast sceptische beschouwing het handelsmerk is van een goed econoom, moeten we toch oppassen de voortgang
van Operatie MDW nu niet te zeer te verstoren. Het is namelijk wat te vroeg om haar effectiviteit in Nederland goed te kunnen evalueren:
ze is nog lang niet af. De zorg dat consumenten geen gebruik lijken te willen maken van hun nieuwe keuzevrijheden is eveneens
voorbarig (zie tekstkader). De terugblik is een tussenstand en het dereguleringsbeleid staat op punten voor.
Onvolledige uitvoering
Markten goed vrijmaken is niet eenvoudig. Het behelst een splitsing en herverdeling van eigendom, precieze overdracht van
beslissingsbevoegdheden naar particulieren die dat voorheen dikwijls niet werd toevertrouwd, een loslaten van veel als beschermend
bedoelde regelgeving, en het verwelkomen van nieuwkomers die door de zittende partijen eigenlijk met een mengeling van argwaan en
angst worden bekeken. Indien dat allemaal goed gebeurt, dan komen de juiste prikkels om te zorgen voor een efficiënte productie van
hoogwaardige goederen en diensten, die tegen transparante en concurrerende prijzen worden aangeboden, te liggen bij diegenen die er
het beste mee uit de voeten kunnen. Marktwerking kan vele zegeningen brengen, mits verstandig vorm gegeven.
Nu zijn juist de sectoren waarop in dit ESB Dossier wordt teruggeblikt uitermate lastig goed te liberaliseren. De reden is dat ze alledrie
centraal in hun verticale productiekolom een distributienetwerk hebben, en daarmee een natuurlijk monopolie. Heel strikt geldt dat voor
het elektriciteitsnet en de spoorwegen. Maar ook de concurrerende netwerken voor telecommunicatie zijn bepaald nog geen perfecte
substituten. Om mededinging in deze sectoren uit te nodigen, is het daarom essentieel te bepalen waar in het totale productieproces dat
kan en waar niet. Diverse experts op het gebied van de deregulering van netwerksectoren doceren dat goede liberalisering stapsgewijs
moet worden geïmplementeerd, omdat het anders misgaat (zie Joskow, 2003 of Newberry, 2000). Met name is het zaak de netwerklaag
volledig te isoleren en de exploitatie ervan streng te reguleren, zowel op toegang en prijsstelling als op onderhoud en vernieuwing. Nadat
de angel uit de sector is gehaald, is in alle andere lagen van de productie, van de levering van ruwe grondstoffen tot de marketing van
het eindproduct, concurrentie met winstoogmerk van harte uitgenodigd vrij te opereren.
In de uitvoering van Operatie MDW schortte er nogal wat aan de uitvoering volgens deze regels. In alledrie de sectoren is de
ontkoppeling van net en niet-net onvolledig. Met TenneT zijn weliswaar de hoogspanningskabels in handen van de overheid, de lokale
vertakkingen in distributie lijken blijvend te zullen worden gecontroleerd door de dominante energiebedrijven. En onvolledig geïsoleerd
is niet geïsoleerd. Voorts zijn er allerlei hobbels op het vrijmakingspad, waarvan zelfs de lage hoog genoeg kunnen zijn om het proces
vast te laten lopen. 1 Kleine omschakelkosten, zoals het moeten wennen aan een nieuwe factuurlay-out, lastige communicatie over
meterstanden of zelfs maar het vermoeden hiervan, zijn genoeg om consumenten vooralsnog te belemmeren in hun keuzes. De toetreding
van nieuwkomers in de vrije lagen heeft ook onvoldoende plaatsgevonden, of is mislukt. En bedrijfsonderdelen die geacht werden te
concurreren waren vaak met handen en voeten gebonden. Zo zit de NS in een regulatory price squeeze: ze mag wel investeren en leuke
dingen doen in de markt, maar de consumentenprijzen worden streng gecontroleerd. Hoezeer dat meespeelt mag wellicht blijken uit het
relatieve succes van de liberalisering van het goederentransport over de rails – waarop Van Gent en Rietveld wijzen in hun bijdrage, maar
verder niet ingaan. Misschien komt dat wel doordat de NS voor het persoonsvervoer de hete adem van jan-en-alleman in de nek voelt,
terwijl ze ‘s nachts, als iedereen slaapt, vrij haar gang kan gaan. Als je liberaliseert, dan ook helemaal en niet een beetje: dat gaat mis.
Maar niet omdat het idee niet goed zou zijn geweest.
Vermeend consumentenfalen
De Nederlander stelt teleur in zijn rol als kritische consument: er wordt te weinig geswitched. Onlangs was er een Haags

congres over, met verontrustende cijfers. 2 Marc Pomp merkt het op. Maarten Janssen waarschuwt: “zonder een kiezende
consument is elke poging marktwerking te introduceren gedoemd te mislukken.” En Eric van Damme spreekt, in dit ESB
Dossier en eerder al in een artikel in Markt & Medinging (2004) over ‘consumentenfalen’ als een volwaardige vorm van
marktfalen.
Nu is het zeker zo dat het uiteindelijk kritisch kiezende consumenten zijn die disciplinerende concurrentiedruk moeten
uitoefenen. Om een aantal redenen voert het echter veel te ver om het prille beetje Nederlandse liberalisering nu al een
mislukking te noemen, vanwege nog wat aarzelende consumenten. In de eerste plaats kunnen volstrekt verstandige mensen
ervoor kiezen niet te kiezen. Daar is niks mis mee: het is rationeel niet de kosten te willen maken om alternatieven af te
wegen en van bekende consumptiepatronen af te wijken, als de verwachte opbrengsten daarvan kleiner worden gedacht te zijn
dan die kosten. Er zitten heel wat voor de kijker verborgen kosten in de keuzes van mensen: ben ik nu een piek- of een
dalstroomtrekker?; zo’n satellietschotel is een rotgezicht; en moet ik nu echt op mijn vrije avond nadenken over wat me
allemaal kan overkomen aan tandellende voor een passende polis? Laat hen die de verwachte baten van kiezen kleiner vinden
dan de verwachte kosten met rust: het gaat er juist om dat ze vrij zijn om niet te kiezen! Dat waren ze in niet-geliberaliseerde
markten niet. Juist doordat ze nu wel vrij zijn om hun keuzes te bepalen kan er een efficiënte allocatie ontstaan. Het nietkiezen van sommigen is een eigenschap van die allocatie. Dat is geen marktfalen, maar juist marktwerking.
Problemen ontstaan als mensen wel willen kiezen, maar dat niet kunnen. Bij zo’n een geïnstitutionaliseerd gebrek aan
substitutiemogelijkheden kunnen aanbieders woekerprijzen vragen en welvaartsverliezen veroorzaken. Zolang er vrije keuze is en dit is een essentieel verschil met gevallen van ‘echt’ marktfalen aan de aanbodzijde – is er geen conflict tussen het belang
van de consument en dat van de producent met marktsmacht. Zoek- en wisselkosten zijn, voor zover ze structureel zijn,
hooguit lichte marktfricties, vergelijkbaar met onoverkomelijke transactiekosten. Ruis allicht, maar zeker geen ‘falen’.
Dat brengt me bij een andere reden waarom we voorzichtig moeten zijn met het afleiden van sterke conclusies uit gebleken
switchgedrag. Het kan heel goed zo zijn dat onder druk van de dreiging van de nieuwe mogelijkheden van hun klanten om van
leverancier te wisselen, deze hun dienstverlening en prijsstelling reeds ter voorkoming daarvan hebben aangepast. Het gaat
om de potentiële concurrentiedruk van het wisselen, niet om het wisselen als zodanig. Wellicht observeren we dus de nieuwe
evenwichtssituatie. Of dat zo is of niet, gebleken lage switch-graden geven hierover geen uitsluitsel.
Overigens is het voor een gezond concurrentieproces ook helemaal niet nodig dat iedereen constant actief is als kritische
consument. Een voldoende grote subgroep volstaat. Zo blijkt dat hardwerkende yuppen met weinig tijd maar wel veel geld
graag in de buurt winkelen – en ook wonen – van de wat minder welgestelden die op de kleintjes letten. Die laatsten zorgen er
voor dat de middenstandsprijzen scherp blijven: een kleine kritische massa van shoppers kan de marktwerking aan de gang
houden. Het concurrentieproces kent, met andere woorden, positieve externaliteiten: lang niet iedereen hoeft de zoekkosten te
dragen. Dat neemt niet weg dat het proces kan falen – de externaliteiten kunnen daar zelfs de oorzaak van zijn – maar bij
voldoende heterogeniteit in particuliere waardering van prijsvoordeeltjes is het alras gewaarborgd.
Ten slotte kan het ook zo zijn dat we gewoon wat geduld moeten opbrengen met het vrijmakingsproces. Het blijkt niet
eenvoudig voor leken om te begrijpen waarom kiezen niet alleen maar lastig is, maar ook tot meer welvaart kan leiden. Het
indirecte concurrentie-effect is veel ingewikkelder dan de vervelende noodzaak je ingesleten gas, telefonie-, kabel en
zorgverzekeringscontracten te herzien. Consumenten moeten, met andere woorden, ook even leren om te kiezen voor die
dingen waarin ze vroeger niks te kiezen hadden. Dat ze in enquêtes zeggen niet te zullen switchen zegt niet zoveel.
Wel moeten we – bijvoorbeeld de NMa – alert blijven op pogingen van bedrijven om het op gang komen van
concurrentieprocessen te belemmeren. Partijen kunnen dat bijvoorbeeld doen door onnodige onduidelijkheid te scheppen over
hun prijs en kwaliteit. Ook zijn er tal van trucjes om het switchen lastig te maken, zoals unieke klantennummers, specifieke
verbruikmeters, opzegtermijnen, onhandige startdata, dat soort devil’s details. Hele eenvoudige wettelijke bepalingen kunnen
hier volstaan. Een stap verder – en in voorkomende gevallen een goed idee – is overheidsinstanties die zelf informatie
verspreiden. Helpen kiezen, prima, maar liberalisering moet geen dwingen tot kiezen worden. Laten we oppassen het
vrijgemaakt zijn mensen niet door de strot te willen duwen.

Lessen voor het vervolg
Een belangrijke les voor het vervolg is daarom dat entrepreneurs ruim baan moeten krijgen in de markt. Particulieren met nieuwe en frisse
ideeën moeten die in de praktijk kunnen uittesten. Natuurlijk moeten we de vinger aan de pols houden: we kunnen niet toestaan dat
onbezonnen winstzoekers een kerncentraletje bouwen om daarmee commercieel aan het net te leveren. Maar ik verwacht wel binnenkort
energiecontracten voor één à twee jaar via het internet te kunnen afsluiten zoals ik dat nu al doe voor mijn mobiele belminuten: met flinke
cashbacks die overzichtelijk door concurrende tussenhandelaren.nl worden aangeboden. U ontvangt bijvoorbeeld driehonderd euro
terug als u dit jaar Deense windenergie gebruikt voor net iets meer per kWh. Of een mooie vouwfiets bij Duitse kolenstroom. In deze
sectoren lijkt er geen beletsel te zijn voor zo’n ontwikkeling: het betreft homogene goederen en de schaalvoordelen in de netwerken
worden onder toezicht aan de consument doorgegeven. Wel moeten we er acht op blijven slaan dat de aanbiedende partijen niet
proberen kunstmatige switching costs op te voeren. Zoals er al verplichte mobiele nummerportering is, zo moet er ook
electriciteitsmeterportering komen, evenals gecontroleerd goedkope domeinnaamverhuizing.
Gereguleerde licenties veilen
Iets ingewikkelder is het rond het spoor. Het blijkt lastig om meerdere actieve aanbieders van railpersonenvervoersdiensten tegelijkertijd
op het spoorwegnet te laten opereren. Toch zou ook in deze sector een beetje ondernemersgeest geen kwaad kunnen. Een mogelijke
oplossing zou hier kunnen zijn om de vergunning het spoorwegnet te mogen uitbaten om de zoveel tijd te veilen. Let wel, het eigendom
en onderhoud van het spoor, de stations en de treinstellen blijven in publieke handen, maar het gebruik ervan wordt conditioneel

vrijgegeven. De uitbater kan de treinen aankleden naar eigen inzicht: met een business class inclusief internetverbinding, fatsoenlijke
koffie, lunch en een schone wc.
Een probleem met dit idee is dat de winnaar van de spoorvergunning voor de huurperiode een sterke machtspositie heeft. Daarmee kan
hij de prijzen hoog zetten of besluiten bepaalde uithoeken van het land niet of minder te berijden. Daarom moeten aan de vergunning
eisen worden gesteld. Die zijn vooraf bekend aan de bieders. Door middel van de veiling is het dan mogelijk om periodiek informatie af te
leiden over wat de geïnteresseerde partijen denken dat de spoorvergunning waard is. Laat hen bijvoorbeeld bieden in de vorm van een
vast te betalen bedrag plus een kilometerprijs die ze bij het verkrijgen van het contract aan de reiziger in rekening zullen brengen, met de
uitdrukkelijke afspraak dat de winnaar van de vergunning ook zal worden gereguleerd op zijn bod – of het op een na beste. Ten slotte is
het zaak dat de uitbater fatsoenlijk omgaat met de spullen, die Prorail op zijn beurt netjes dient te onderhouden. Dat is echter niet anders
dan met elk ander huurcontract.
Dit systeem van geveilde tijdelijke uitbaatvergunningen is zeker niet first-best, maar in de regulering van de elementen die een echt
natuurlijk monopolie vormen – dus naast de treinrails, ook het hoogspanningsdistributienetwerk of een uniek glasvezelkabelnetwerk – lijkt
het een veelbelovend alternatief. Het benut concurrentie om de markt om uit te vinden wat de kostenstructuur is waarop de tijdelijke
monopolist moet worden gereguleerd (zie Demsetz, 1968 en ook Riordan & Sappington, 1987). Essentieel voor het welslagen ervan is
overigens dat de politiek niet probeert om aan de markt te verdienen. Het doel van de veiling is immers om goede en volledige service te
creëren tegen een prijs die de kosten reflecteert. De verkoop van toetredingsvergunningen dient daarom te gebeuren met het oog op het
installeren van concurrentie Рof waar er maar ̩̩n vergunning mogelijk is, adquate regulering Рna de veiling. Dat is iets heel ander dan
veilen met een winstoogmerk. Die twee doelstellingen staan op gespannen voet vanwege het klassieke dilemma van de monopolist: als
een overheid winst wil maken, dan moet ze slechts één licentie verkopen en de monopoliewinst afromen. Maar dan lijden haar burgers
onder het dodegewichtswelvaartsverlies. Het maatschappelijk belang is in plaats daarvan gediend bij een verkoop van veel licenties, dus
veel toetreders. Daarna kan dan een concurrerende markt ontstaan, met lage prijzen en nauwelijks economische winsten. Maatschappelijk
optimale licentieveilingen hebben daarom een lage opbrengst.
Het aanpassingproces respecteren
Ten slotte is het van belang om geduldig de Nederlander te laten wennen aan de nieuwe mogelijkheden. Aanbieders moeten doorkrijgen
dat ze met goede ideeën geld kunnen verdienen. Consumenten moeten leren kiezen. Heb respect voor het evenwichtsaanpassingsproces.
Het duurt even voordat het normaal is je energieleverancier uit te zoeken, net als je ziektenkostenverzekering of je bank. Het toetreden
van nieuwe aanbieders en het kiezen van consumenten wordt vanzelf een tweede natuur. En tot die tijd: “market the market.” Maak als
overheid duidelijk dat er van alles te winnen valt. Geef goede voorlichting. Voedt mensen op in hun rol als actieve mededinger. Maar
respecteer dat we niet ineens naar het nieuwe evenwicht schieten: het aanpassingsproces kost tijd.
Conclusie
Operatie MDW staat goed in de steigers. Het detail moet nog worden aangebracht, en alleen daarmee wordt het wat. Een aantal zaken
dient te worden verbeterd aan de markten die inmiddels onder handen zijn genomen. Splitsing moet volledig zijn, vrije toetreding niet
belemmerd, eigen initiatief dient ruim baan krijgen, en concurrentie om de markt ingezet om natuurlijke monopolies efficiënt gereguleerd te
laten uitbaten. In sommige van de markten die in de komende tijd verder zullen worden vrijgemaakt, zoals de zorg, bancaire diensten en
het onderwijs, spelen andere typen van potentieel marktfalen een rol. In de zorg kan de maatschappelijke wens van gelijke toegang tegen
een platte prijs leiden tot het falen van markten en ruimte voor prijszettingsmacht. Tussen banken en pensioenfondsen willen we wellicht
niet een dusdanige concurrentie dat oudedagsvoorzieningen met het faillissement verdwijnen. En onderwijs heeft veel externe effecten,
in de vorm van opvoeding en smaakverwerving, die je nu eenmaal niet ex ante scherp prijsvergelijkend kunt inkopen.
Ons geduld met Operatie MDW zal daarom nog wel een aantal jaren op de proef worden gesteld. Ook zijn er nog veel kansen voor de
politiek om haar te laten falen. Met name dreigt het gevaar dat verwarring over positieve en normatieve aspecten van het
vrijmakingsprocess tot verkeerde ingrepen leidt. Het is aan economen om daarin steeds zoveel mogelijk helderheid te geven. Operatie
MDW is aan de winnende hand bij de tussenstand. De vraag is of onze leiders de moed hebben om haar stevig door te zetten. Ik kijk uit
naar de volgende ronde.
Maarten Pieter Schinkel
Literatuur
Damme, E.E.C. van (2004) De niet-calculerende consument. Markt en Mededinging, 7, 153-154.
Demsetz H. (1968) Why Regulate Utilities? Journal of Law and Economics, 11, 55-65.
Joskow, P.L. (2003) Electricity market restructuring and competition: lessons learned. Mimeo, augustus.
Newberry, D.M. (2000) Privatization, Restructing, and Regulation of Network Utilities. Cambridge: MIT Press.
Riordan, M.H. & D.E.M. Sappington (1987) Awarding Monopoly Franchises. American Economic Review, 77, 375-387.
Schwartz, B. (2004) The paradox of choice: Why More is Less. New York: HarperCollins.
Dossier: Tien jaar mededinging- en reguleringsbeleid
L.J. Brinkhorst: Sterke markt, sterke overheid

P.A.G> van Bergeijk en S. Bremer: Modern markttoezicht in Nederland
E.E.C. van Damme: Kosten-batenanalyse liberalisering elektriciteitsmarkt gewenst
V. Shestalova en J.M. Pomp: Overstapkosten en welvaart
M.C.W. Janssen: Telecommunicatie: te winner takes it all? >D90312
H.A. van Gent en P. Rietveld: Deregulering railvervoer duldt geen zigzagbeleid
M.P. Schinkel: Operatie MCW: een tussenstand
H.A.Keuzenkamp: Marktwerking in de zorg
A.W.A. Boot: Financiele sector en concurrentie
S. van Wijnberge: Staat op privaat: wat misgegaan is en waarom
J. Hinloopen en J.J.M. Theeuwes: Opwinding over marktwerking
Marcel Canoy: 10 jaar marktordening

1 Van Damme haalt in dit verband terecht David Newberry aan: “The Devil is in the details”.
2 ‘Consumer Switching in Liberalized Markets’, een workshop georganiseerd door CPB, CentER, het ministerie van Economische Zaken
en het Knowledge Centre for Economic Regulation, Den Haag, 24 maart 2005.

Copyright © 2005 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)