Op weg naar voltooiing van het sociaal-economisch herstel

Op weg naar voltooiing van het
sociaal-economisch herstel
In zijn nieuwjaarsartikel toont de secretaris-generaal van het Ministerie van Economische
Zaken zich verheugd dat de economische groei niet is onderbroken door de eerdere
instabiliteit op de financiele markten. Niet alleen tijdelijk, maar ook meer duurzaam
komt de groei van de nationale economie in een hogere versnelling. Bij de collectieve
uitgaven blijft het echter ook in de eerste helft van de jaren negentig passen en meten
met het oog op verdere vermindering van het financieringstekort en de collectieve lasten.
Continuiteit en vernieuwing bij het beleid zijn nodig om het sociaal-economische herstel
binnen een jaar of vijf grotendeels te voltooien.

PROF. DR. F.W. RUTTEN
De economische ontwikkeling
De economische ontwikkeling was in het afgelopen jaar
buitengewoon gunstig. De groei van het bruto nationale
produkt bedroeg ruim 3% (na correctie voor statistische invloeden in verband met de zuiveldoorvoer). Ongerekend
energie en overheid beliep de groei van de produktie zelfs
meer dan 4%. Aan de vraagzijde waren vooral de export
en de woningbouw (vrije sector) buitengewoon expansief
met een groeitempo dat de dubbele cijfers benadert. Dit
nieuwe jaar kan de economische groei naar raming van het
CPB in ten minste hetzelfde tempo voortgaan. De bedrijfsinvesteringen kunnen doorgroeien, terwijl de particuliere
consumptie weer meer in de expansie gaat delen.
Het gunstige verloop in 1988 en de goede perspectieven
voor 1989 zijn ten dele conjunctureel van aard. Maar ook op
middellange termijn bezien is de economische groei in een
hogere versnelling gekomen. In de jaren 1980/1982 daalde
het bnp met 0,5% per jaar. Daarna beliep de economische
groei in de jaren 1983/1986 ruim 2% per jaar. Voor deze kabinetsperiode (1986/1990) lijkt 2,5% haalbaar. De groeipotentie van de economie is vergroot door de daling van de arbeidsinkomensquote en de stijging van de investeringen.
Bijzonder voorspoedig groeit de werkgelegenheid; in
1988/1989 met 150.000 a 170.000 personen. In de jaren
1981/1983 is de werkgelegenheid met 100.000 personen
gedaald; in de periode 1984 t/m 1989 kwam daarvoor een
stijging met 500.000 personen in de plaats. Dit is een van
de sprekendste voorbeelden van de fundamentele wending ten goede in onze economie.
Ons land staat internationaal aan de top bij het verwezenlijken van prijsstabiliteit. Het overschot op de lopende
rekening van de betalingsbalans is op zichzelf bezien nog
overmatig, maar biedt voor de toekomst ruimte om de wenselijke verdere groei van de bedrijfsinvesteringen op te
vangen zonderte belanden in externe perikelen, waarmee
onder meer de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk als gevolg van hun sterk gegroeide binnenlandse bestedingen worden geconfronteerd.

Gelet op de hoge werkloosheid en het overmatige financieringstekort van het rijk is het sociaal-economische herstel overigens nog verre van voltooid. Voor die voltooiing
is een flinke trendmatige economische groei van doorslaggevende betekenis.

Groeipotentie
De economische groei in de jaren 1990-1995 hangt voor
een niet gering deel af van moeilijk voorspelbare Internationale factoren. Er blijven belangrijke onzekerheden bestaan
rond de Internationale inflatie, de rente, de schuldenproblematiek, de betalingsbalansverhoudingen en de wisselkoersen. Behalve door dit soort moeilijk voorspelbare Internationale ontwikkelingen wordt de groeipotentie van de nationale economie vooral bepaald door aanbodfactoren (kapitaal,
arbeid, techniek, infrastructuur) en door de internationale arbeidsverdeling. Watde laatste component betreft is thans de
voortgang van de EG met de interne markt en aanverwante
terreinen (o.a. monetair) van bijzonder belang.
Interne markt
Volgens het Cecchini-rapport1 zou voor de EG als geheel van de voltooiing van de interne markt tot het midden
van de jaren negentig een extra jaarlijkse economische
groei in de orde van 1 % te verwachten zijn. Dit cijfer is mijns
inziens te zien als een royaal uitgemeten indicatie van hetgeen een verdere Europese integratie onder ideale
omstandigheden zou kunnen meebrengen. Om een realistische groeiraming voor de middellange termijn te verkrijgen mag de prognose, ongerekend de interne markt, mijns
inziens niet met de bovengenoemde voile 1 % van Cecchini worden vermeerderd, maar slechts met een fractie daarvan.
1. Commissie van de Europese Gemeenschappen, The economics of 1992, An assessment of the potential economic effects of
completing the internal market of the European Community, 1988.

De vrijmaking van de EG-markt zal voor de EG als geheel
voordeel opleveren. Met is denkbaar dat een afzonderlijk
land niettemin nadeel ondervindt. Voor ons land is dat laatste
macro-economisch bezien niet aannemelijk. In de ogen van
een aantal potentiele, nieuwe buitenlandse investeerders is
een minpunt voor ons land de beperkte omvang van de binnenlandse markt2. De voortgang met de interne markt doet
die handicap steeds verder slinken. Verder is onze concurrentiepositie sterk; zo zijn bij voorbeeld de loonkosten per
eenheid produkt in de verwerkende Industrie in vergelijking
met de concurrenten even gunstig als in het begin van de jaren zestig. De bedrijfsgerichte subsidies zijn ten onzent relatief sterk op technologische vernieuwing gericht en blinken
uit door soberheid; het aandeel van het door de EG berekende totale steunbedrag in het nationale inkomen is het laagste
van alle EG-landen. We zijn aldus goed voorbereid op een
vrije concurrentie zonder vervalsende steunmaatregelen.
De economische winst, die van de verdere Europese integratie is te verwachten, noopt tot een zakelijke opstelling.
Als in het complete EG-kader van de twaalf op onderdelen
slechts langzaam voortgang kan worden gemaakt, dan dienen in kleiner verband van vijf of zes landen – te weten de
Schengen-landen: Duitsland, Frankrijk, en Benelux eventueel aangevuld met Italie – snellere stappen te worden gezet
bij de vrijmaking van de grenzen voor personen- en goederenverkeer. Tussen de Schengen-landen lijkt vergaande beperking van fiscale en andere controles voor het personenen het goederenverkeer bereikbaar in de tweede helft van
volgend jaar of begin 1991. Dit kleinere samenwerkingsverband heeft in de EG een motorfunctie te vervullen.
Wat de monetaire samenwerking betreft dient er voor te
worden gewaakt, dat het beste tot vijand van het goede
verwordt. Teruggrijpend op het rapport-Werner uit 1971
wordt weer gesproken over vergaande overdracht van bevoegdheden naarsupranationaal niveau. Tevens wordt gesteld, dat het elimineren van wisselkoersveranderingen als
correctiemechanisme, de noodzaak meebrengt langs andere weg – te weten via budgettaire overdrachten tussen
landen en regie’s – het economische evenwicht in deelgebieden veilig te stellen. Het is tegen deze achtergrond, dat
de Duitse Sachverstandigen3 een vraagteken plaatsen bij
de mogelijkheid en de opportuniteit van een monetaire unie
op middellange termijn.
De economische verschillen onder meer ter zake van het
inflatietempo tussen de EG-landen, de hoge eisen die aan
een monetaire unie worden gesteld, gevoegd bij de uiteenlopende politieke opvattingen, maken het onzeker of op afzienbare termijn binnen de EG als geheel vergaande monetaire integratie mogelijk is. Louter kosmetische constructies
zijn contraproduktief, omdat zij slechts de aandacht van de
wenselijke reele voortgang afleiden. Als zich in het voorjaar
geen werkelijke voortgang in de EG als geheel zou aftekenen, dient de vraag onder ogen te worden gezien of binnen
een kleinere kring van landen op intergouvernementele basis de monetaire banden nauwer kunnen worden aangehaald. Voor ons land is een versteviging van de monetaire
banden economisch zeker mogelijk gelet op de succesvolle
koppeling van de gulden en de mark gedurende een reeks
van jaren. Zo’n samenwerking tussen Benelux, Duitsland,
Frankrijk en eventueel Italie en het Verenigd Koninkrijk zou
de nucleus kunnen zijn voor een bredere monetaire integratie in de EG, zodra de economische en politieke ontwikkelingen in andere lidstaten dat toelaten.
Hoe dat verder zij, het sociaal-economische beleid van
ons land zal zich, nu de interne markt geleidelijk steeds meer
realiteit wordt, vooral moeten richten op het scheppen van
gunstige condities voor investeren en werken in ons land; de
aanbodkant van de economie krijgt door de eenwording onvermijdelijk extra gewicht. Het beleid gericht op ‘structural
adjustment’ wint daardoor nog aan betekenis. Gezien de
hoge produktiviteit in ons land kunnen we ons overigens re-

ESB 4-1-1989

latief royale sociale voorzieningen blijven permitteren, mits
we een adequaat beleid voeren om te bereiken dat de groei
van produktie en werkgelegenheid op een hoog niveau blijft,
de werkloosheid daalt en de volumegroei op het gebied van
de arbeidsongeschiktheid wordt omgebogen.

Aanbodfactoren
Het structurele tempo van economische groei in ons land
hangt zoals gezegd in sterke mate af van aanbodfactoren,
te weten arbeid, kapitaal, technologie en infrastructuur. Het
aanbod van arbeid uit hoofde van de demografische ontwikkeling zal naar verwachting in de eerste helft van de jaren negentig nog met ca. 1 % per jaar toenemen. Daarbij
komt dat de participate van de Nederlandse beroepsgeschikte bevolking in het arbeidsproces relatief laag
is en nog een ruime mogelijkheid tot verhoging heeft. De
factor arbeid blijft in kwantitatieve zin vooralsnog een belangrijke factor in het groeipotentieel.
Wat de kwaliteit van het arbeidsaanbod betreft, duidt de
steeds verder toenemende deelneming aan voortgezet en
hoger onderwijs ook in gunstige richting4. Ook de scholingsinspanningen van de bedrijven zijn de afgelopen jaren
meer dan verdubbeld. De produktiviteit van de arbeid wordt
verder gunstig beTnvloed door de geringere marginale wig
van belastingen en sociale premies, die wordt verlaagd met
10 a 15 punten van 1983 tot 1990. Dit veronderstelt uiteraard dat de bijzonder belangrijke Oort-voorstellen worden
gerealiseerd. Een verdere verlaging in de jaren negentig
zal een verdere gunstige uitwerking hebben op de reactiesnelheid, de kwaliteit en de kwantiteit van de arbeid.
Wat de factor kapitaal betreft is van belang dat de bedrijfsinvesteringen sinds 1982 met 50% zijn gestegen. Het
aandeel van de bruto bedrijfsinvesteringen in het nationale inkomen is nu weer bijna even hoog als in de jaren zestig (en ligt hoger dan het EG-gemiddelde). De omvang van
de vervangingsinvesteringen is echter aanzienlijk hoger
dan destijds. Gegevens van de laatste jaren over de bezettingsgraad en de produktie in de industrie, duiden op een
nog relatief bescheiden groei van de produktiecapaciteit.
Dat wijst erop dat het aandeel van de bedrijfsinvesteringen in het nationale inkomen verder dient te worden verhoogd (zoals overigens in 1988/1989 ook gebeurt)5. De
2. McKinsey & Company, The attractiveness of the Netherlands

for foreign investors; an opinion survey of foreign companies, Amsterdam, november 1988.
3. Sachverstandigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaft-lichen Entwicklung, november 1988. Zie voor een bredere en meer
positieve analyse van de interne markt: Special issue on market
competition, international trade and European industry, European
Economic Review, jg. 32, nr. 7, September 1988.
4. Het aandeel van de hoger- en semi-hoger-opgeleiden in de beroepsbevolking stijgt van 16,5% in 1985 naar 21% in 1995 (in de
technische vakken is de stijging relatief nog iets sterker). Met aandeel van de lager-opgeleiden daalt van 45% naar 37% in 1995.
Overigens zal de kwaliteit van het onderwijs door de onderwijsinstellingen moeten worden verbeterd ten dele in samenspraak met
de afnemers op de arbeidsmarkt.
5. Het aandeel van de bruto investeringen in vaste activa van bedrijven (excl. woningen) bedraagt in 1989 ca. 15,5% van het nationale inkomen. Dit percentage is hoger dan in de jaren zeventig,
gelijk aan de jaren vijftig, maar ruim 1 procentpunt lager dan in de
jaren zestig. De netto investeringen belopen in 1989 6,3% van het
nationale inkomen, dat is evenveel als in de jaren vijftig en zeventig, maar ruim 2,5 punten minder dan in de jaren zestig. De Commissie Economische Deskundigen van de SER heeft als ruwe
taxatie gegeven, dat de netto investeringen 8 a 9% van het nationale inkomen zpuden moeten bedragen om een trendmatige economische groei van 3% te bereiken. Er is overigens geen vaste
relatie tussen investeringen en capaciteitsgroei, terwijl ook het onderscheid tussen bruto en netto investeringen niet haarscherp is
te maken. De SER-Commissie gaat uit van een relatief hoge kapitaalcoefficient, hetgeen bij voorbeeld in verband met milieu-eisen realistisch kan zijn. Om het genoemde netto-investeringspeil
te bereiken is nodig dat de bruto investeringen met 15% extra stijgen ten opzichte van het nationale inkomen. Commissie Economische Deskundigen, Rapport tekorten en schulden van de publieke sector, SER, Den Haag, 1985.

huidige gunstige afzetperspectieven vormen daarvoor een
stimulans. Met rendement op nieuwe investeringen is thans
vergelijkbaar met dat in de eerste helft van de jaren zestig,
met de aantekening dat de rente thans hoger is dan destijds. Ook uit een oogpunt van financierbaarheid bieden de
winsten van bedrijven wel enige ruimte voor verdere investeringsverhoging. Of die ruimte geheel toereikend is, laat
zich moeilijk berekenen. Wel is duidelijk dat een afroming
van de gestegen winsten via hogere kosten en lasten de
investeringen en daarrnee de groei van de produktie en de
werkgelegenheid nadelig zou bei’nvloeden en daarom dient
te worden vermeden.
Wat de technische vooruitgang betreft was een jaar of
vijf geleden een zorgelijk punt dat de uitgaven voor research en ontwikkeling van bedrijven in Nederland relatief
laag waren ten opzichte van vooraanstaande buitenlandse
concurrenten. Van 1984 op 1988 is de research- en ontwikkelingsinspanning van bedrijven inmiddels met 50% (nominaal) gestegen. Onze internationale positie is daarmee ook
verstevigd. Bij een flink aantal ondernemingen is de technologische dynamiek thans groot. Over een breed front informatica, nieuwe materialen, biotechnologie – wordt bemoedigende voortgang gemaakt in het traject van onderzoek naar praktische toepassing. Uit dezen hoofde is een
versnelling van de groei van de produktiecapaciteit ten opzichte van de jaren tachtig aannemelijk.
Een groeibepalende factor is voorts de infrastructuur. In
de jaren tot 1995 is inmiddels / 3,9 mrd. beschikbaar gekomen voor het bereikbaarheidsplan Randstad. Blijkens de
Nota Verkeer en ven/oerwordt tot 2010 ca. / 50 mrd. geTnvesteerd in wegen, tunnels en openbaar vervoer, terwijl ten
aanzien van het woon-werkverkeer een matigingsbeleid
zal worden gevoerd. Verder worden op het gebied van telefoon, telematica e.d. aanzienlijke investeringen gepleegd. Deze nieuwe initiatieven zullen helaas in de eerstkomende jaren nog onvoldoende soelaas bieden, maar
voor de jaren negentig wordt het vastlopen van de economische groei in een dichtgeslibde infrastructuurtoch tegengegaan.
Een actuele vraag is, of de toenemende inspanningen
ter bescherming van het milieu niet een zodanige domper
op de economische ontwikkeling zullen zetten, dat de economische groei weer wordt vertraagd. Dat hangt voor een
belangrijk deel af van het beleid, zoals dat in het voorjaar
in het nationale milieubeleidsplan in concreto voor
1990/1994 en in meer globale termen tot 2015 wordt geformuleerd. Het streven is een tegenstelling tussen milieuverbetering en economische groei te vermijden. Bepaalde
economische activiteiten zullen minder toenemen en mogelijk afnemen, maar daar kan extra groei in andere onderdelen van de economie, bij voorbeeld verband houdend
met milieuverbetering en energiebesparing, tegenover
staan. Het vinden van de optimale oplossingen vergt zeer
zorgvuldige analyses, die nu nog niet zijn voltooid. Mijn eerste, zeer voorlopige indruk is dat een goed doordacht en
afgewogen beleid erin kan slagen te voldoen aan de milieutaken die ons land redelijkerwijs heeftte vervullen, zonder aanzienlijke schade te berokkenen aan de macro-economische groei.
Het geheel overziende lijkt er goede reden om aan te nemen dat de economische groei duurzaam een hogere versnelling aan het bereiken is6’7. De les van het eind van de
jaren zeventig, toen bij de voorbereiding van het budgettaire beleid hardnekkig van te gunstige groeicijfers werd uitgegaan, moeten we echter niet vergeten. We dienen bij het
beleid ten aanzien van de collectieve uitgaven uit te gaan
van de situatie zoals die is en niet zoals we hopen dat die
zal worden. Het op voorhand incalculeren van meer economische groei en het beslag leggen op de bijbehorende
‘ruimte’, kan contraproduktief zijn, in die zin dat de verhoopte extra economische groei mede als gevolg daarvan geen

werkelijkheid wordt. In concreto betekent dit, dat er mijns
inziens thans onvoldoende reden is om de economische
groei voor de komende kabinetsperiode hoger te stellen
dan 2,5%, zoals in deze kabinetsperiode – ten dele dank
zij gunstige conjuncturele omstandigheden – volgens de
huidige indicaties haalbaar lijkt8. De mogelijkheid van een
iets hogere economische groei is niet denkbeeldig, maar
dient eerst nader te worden waargemaakt. Er is te meer reden voor behoedzaamheid omdat het internationale conjuncturele klimaat na zeven jaar van expansie in het begin
van de volgende kabinetsperiode zeer wel minder gunstig
kan zijn. Het zou uiterst ongelukkig zijn als de huidige forse expansie zou leiden tot een euforie, die ons land minder bestand maakt tegen zwaarder conjunctureel weer9.

Continuiteit en vemieuwing___________
Dat de economie van ons land zich in de afgelopen jaren allengs vrij krachtig is gaan ontwikkelen, heeft mede te
maken met de gunstige internationale ontwikkeling, maar
hierin ligt, zoals ikonder meer medio 1987 signaleerde, niet
de complete verklaring. De nationale economie deed het
eind jaren zeventig en begin jaren tachtig slechter dan het
EG-gemiddelde. Nu gaan we volgens CPB-ramingen gelijk op en groeien we sneller op belangrijke deelterreinen.
Zo groeit de werkgelegenheid in personen van 1989 op
1984 in de EG met 4% en bij ons met 10%.
De herwonnen kracht van de marktsector is in de eerste
plaats op het conto van ondernemers en werknemers te
schrijven. Maar ook het klimaat zoals dat mede wordt bepaald door het regeringsbeleid is van invloed. Medio jaren
zeventig waarschuwden negen vooraanstaande ondernemingsbestuurders dat het overheidsbeleid het ondernemingsklimaat in de vernieling bracht. In de huidige periode
is – conform een goed boerengebruik bij gunstige omstandigheden – vanuit die kring minder in het publiek te vernemen. Voor de zorgvuldige waarnemer zal het echter duidelijk zijn dat het kabinetsbeleid gunstiger voorwaarden voor
de marktsector heeft gecreeerd. Daarin ligt een deel van
de verklaring voor de hogere winsten en investeringen en
voor de sterk gestegen werkgelegenheid.
In objectiviteit kan niet anders worden geconcludeerd
dan dat het economische beleid van de sociale partners en
van de regering succesvol is geweest en in toenemende
mate vruchten afwerpt. Voor de toekomst lijkt prolongatie
6. De economische groei is behalve van aanbodfactoren ook van

vraagfactoren afhankelijk. De internationale groeivertraging in het
decennium na het begin van de jaren zeventig wordt onder meer
toegeschreven aan de zwakke vraagcondities en aan de stijging
van de olieprijzen. S. Fischer concludeert dat in dit licht de trendmatige groeiperspectieven voor de toekomst gunstiger zijn dan in
het decennium na de eerste oliecrisis. Symposium “The slowdown
in productivity growth”, The Journal of Economic Perspectives, jg.
2, nr. 4, najaar 1988.

7. Het bruto nationaal produkt en het ree’le nationale inkomen zijn
niet in alle opzichten de ideale indicatoren voor de economische
groei. De toegevoegde waarde van de marktsector is daarnaast
van betekenis. De groei hiervan komt in 1988 en latere jaren hoger uit dan die van het ree’le nationale inkomen.
8. De groeiraming van 2,5% komt overeen met de CPB-raming
voor de jaren 1990/1992 in het Centraal Economisch Plan 1988.

9. Als in het voorjaar 1990 de berekeningen voor de kabinetsformatie worden gemaakt, dient mijns inziens te worden uitgegaan
van de CPB-ramingen zoals die dan ter tafel liggen. In het begin
van de jaren tachtig heeft de Studiegroep Begrotingsruimte het
belang van ‘behoedzaam’ ramen onderstreept, mede omdat CPBprpgnoses in voorafgaande jaren vrij hardnekkig aan de te oplimistische kant bleken te zijn. Nadien zijn de CPB-voorspellingen
in vergelijking met de werkelijkheid overwegend aan de voorzichtige kant gebleken. Op onderdelen tonen de CPB-prognoses flinke plussen en minnen ten opzichte van de realisaties. Gemiddeld
genomen vormen de CPB-analyses een bruikbaar kompas om bij
het beleid op te varen.

van deze succesformule voor de hand te liggen10, zij het
met actualisering met het oog op nieuwe omstandigheden
en knelpunten.
Voor prolongatie pleit onder meer, dat de expansie van
de marktsector mede met het oog op een forse verdere uitbreiding van de werkgelegenheid dient te worden geconsolideerd en uitgebouwd. Voorts is de sanering van de nationale economie nog geenszins voltooid, vooral gelet op
de collectieve sector met zijn hoge financieringstekort en
de te hoge collectieve lasten.
Tegen prolongatie van de huidige economische
beleidsbenadering wordt wel aangevoerd dat de buikriem
in vele onderdelen van de collectieve sector te strak is aangehaald. Hierbij dient te worden aangetekend dat de collectieve uitgaven van 1986 op 1990 niet dalen, maar in reele termen enigszins stijgen; dat zelfde geldt voor de koopkracht van ambtenaren en de ontvangers van sociale uitkeringen. Aantasting van voorzieningen en achteruitgang
van inkomens is grosso modo vermeden. Voor de toekomst
blijft vooralsnog grote terughoudendheid bij verhogingen
geboden. Tegelijkertijd is het vertrouwen gegroeid dat de
welvaartsstaat dank zij de hernieuwde economische groei
in stand kan worden gehouden. Voorts hoeft de voltooiing
van de gezondmaking van ons sociaal-economische bestel niet nog een lange reeks van jaren te duren; binnen
een jaar of vijf kan het sociaal-economische herstel bij een
gunstig internationaal klimaat grotendeels voltooid zijn.
Hieronder slip ik enkele elementen aan die hebben bijgedragen aan de sociaal-economische vooruitgang en die
– eventueel in geactualiseerde vorm – in de komende jaren een belangrijke rol hebben te vervullen.
De decentralisatie op sociaal-economisch gebied, die in
het Stichtingsakkoord van eind 1982 gestalte heeft gekregen, vormt een van de allerbelangrijkste elementen van de
succesformule. Voorts zijn rigiditeiten, zoals indexatiemechanismen, vermeden, zodat ieder op zijn niveau met eigen beleid een evenwichtige ontwikkeling kan bewerkstelligen. Vermindering van de excessief hoge arbeidsinkomensquote is bereikt met gunstige gevolgen voor de werkgelegenheid. Nu de arbeidsinkomensquote een meer normale waarde heeft bereikt en verdere vermindering minder
nodig is, lijkt voor de toekomst de beleidsopgave op dit terrein lichter te worden. Daartegenover kan in de hogere bedrijfswinsten en in de schaarste op delen van de arbeidsmarkt de verleiding verborgen liggen de ree’le lonen weer
harder te laten stijgen dan de arbeidsproduktiviteit. De les
van de afgelopen vijftien jaar van verval en herstel van
werkgelegenheid en van verschuiving in onderhandelingsverhoudingen is echter uiterst duidelijk geweest; de invloed
hiervan kan nog geruime tijd voelbaar zijn11.
Bij een trendmatige economische groei van 2,5% (of
misschien allengs wat meer) en bij een werkgelegenheidsgroei van 1 a 1,5% (zoals nodig is om de groei van het arbeidsaanbod op te nemen en de werkloosheid te verminderen) bedraagt de stijging van de arbeidsproduktiviteit
1,5%. De incidentele loonstijging bedroeg in de jaren 19861988 ca. 1,5 a 2%. De ruimte voor ree’le bruto loonsverhoging is daarmee (meer dan) benut. De gemiddelde verhoging van de regelingslonen kan daarom grosso modo niet
hoger zijn dan de prijsstijging, wil het herstel van de werkgelegenheid niet worden gesmoord. Lastenverlichting kan
overigens bijdragen tot een zekere verhoging van het betrokken ree’el beschikbare loon (ongerekend incidenteel).
In verband met de openbare financien geldt dat de reductie van het financieringstekort van het rijk door moet
gaan, mede omdat de staatsschuld nog altijd sneller stijgt
dan het nationale inkomen. Wil men hieraan een einde maken, dan kan de taakstelling in de komende kabinetsperiode niet geringer zijn dan in de lopende periode12.
Continu’fteit is ook van belang bij de vermindering van
belastingtarieven en sociale premies (ad /12 mrd. bruto in

ESB 4-1-1989

deze kabinetsperiode)13. De noodzaak de ree’le loonkosten (incl. incidenteel) binnen de produktiviteit te houden, de
Europese integratie en de gewenste betere werking van de
markteconomie wijzen in deze richting. Als financieringsbron voor tariefsverlaging kan overigens in veel mindere
mate worden gerekend op verdere belastingmeevallers
dan in de lopende kabinetsperiode14. Indien men continuTteit betracht bij vermindering van het financieringstekort en
bij verlaging van de marginale tarieven, dan kan de ree’le
groeivoet van de collectieve uitgaven in de volgende kabinetsperiode ookom en nabij hetzelfde zijn als in de lopende
periode (te weten ca. 1% ree’le groei).
De ervaring heeft geleerd dat het beleid niet kan volstaan
met het bewaken van macro-economische grootheden. Het
beleid dient tevens structurele vernieuwingen te bewerkstelligen. In de komende vijf jaar staan nog belangrijke, deels
reeds geentameerde, hervormingen op de rol op het gebied
van gezondheidszorg, arbeidsvoorziening, milieu, infrastructuur, volkshuisvesting15 en Europese eenwording. Een
indrukwekkende, maar niet onoverzienbare lijst. In de lopende periode worden de structurele hervormingen deels gerealiseerd (WIR, Oort) en deels voorbereid. In de volgende kabinetsperiode kan het programma goeddeels worden voltooid.

Openbare financien
In verband met de uitgavenbeheersing is voor de
rijksbegroting een lange lijst van disciplineregels vastgesteld. De kern daarvan is dat uitgavenoverschrijdingen normaal gesproken op hetzelfde begrotingshoofdstuk worden
gecompenseerd. Met de vaststelling van die regels is de
kous nog niet af. De weerbarstigheid van de materie blijkt
onder meer hieruit, dat ombuigingen recentelijk sterk zijn
gezocht in het terugdringen van de bankiersfunctie van het
rijk door vermindering van leningen e.d.16. Verder zijn – met
uitzondering van de WIR en enkele kleine posten – de zogenaamde open-einderegelingen niet beperkt. Ook laten
10. Overigens heeft niet alleen ons land maar bij voorbeeld ook
Zweden op overeenkomstige wijze in de jaren tachtig de beleidsbakens verzet. Daar wordt nu ook een vereenvoudiging en verlaging van belastingen doorgevoerd. M.J. Boskin, Reagan and the
economy, Institute for Contemporary Studies, San Francisco,
1987.
11. Eigen verantwoordelijkheid op decentraal niveau is in de afgelopen jaren met succes in praktijk gebracht bij de loonvorming,

maar is onder meer ook van groot belang voor een beter bestuur
binnen de collectieve sector. De gezondheidszorg (in de trant van

Dekker), de volkshuisvesting, de arbeidsvoorziening en het onderwijs zullen in de komende jaren veel baat kunnen hebben bij de

uitvoering van de ontwikkelde maar nog niet toegepaste plannen
voor vergroting van de decentrale verantwpordelijkheden.
12. De Studiegroep Begrotingsruimte zal hierover binnenkort uit-

gebreid rapporteren.
13. Bij de berekening van dit bedrag zijn de lastenverminderingen
uit hoofde van lagere aardgasprijzen en de compenserende las-

tenverzwaringen in de jaren 1986/1987 tegen elkaar weggestreept.
14. Gecumuleerd van 1990 ten opzichte van 1986 bedraagt de

progressiefactor volgens de huidige inzichten omtrent de ontwikkeling van het nationale inkomen en de belastingen 3,4; exclusief
de uitschieter in 1987 is dit cijfer 1,8. Normaliter is de progressiefactor niet veel groter dan 1 bij toepassing van de inflatiecorrectie.
15. Belangrijke aanzetten daartoe bevat de Ontwerp-nota Volkshuisvesting in de jaren negentig, Ministerie van VROM, Den Haag,
1988.

16. Als uit het financieringstekort van het rijk kredieten, deelnemingen e.d. worden geelimineerd, resulteert het internationaal gangbare vorderingentekort. Van 1990 op 1986 daalt dit tekort naar raming als percentage van het nationale inkomen met 0,2 procentpunt. In guldens gemeten stijgt het vorderingentekort van 1990 op
1986 met ca. / 1,5 mrd. Dit duidt er niet op dat tekortvermindering

– zoals dikwijls wordt gedacht – een dominante factor is in deze
kabinetsperiode. Dat neemt overigens niet weg, dat de doelstelling voor het financieringstekort naar verwachting in 1990 gehaald

zal worden.

het inzicht in en de beheersing van budgettaire processen
op bepaalde deelterreinen nog veel te wensen over. Verbeteringen op deze terreinen zijn nodig, mede om te voorkomen dat de disciplineregels bij veelvuldige gevallen van
‘overmacht’ tot een dode letter verworden. Tevens zij vermeld dat voor de collectieve uitgaven buiten de rijksbegroting – de sociale zekerheid en de volksgezondheid – nog
geen overeenkomstige regels tot stand zijn gebracht.
De situatie van het rijksbudget, zoals die zich zeer
voorlopig voor dit jaar gaat aftekenen, lijkt te worden gekenmerkt door per saldo dreigende overschrijdingen bij de
uitgaven, een tegenvaller bij de gasbaten en een ongeveer
gelijke meevaller bij de belastingen. Vergeleken met de
problemen die zich in sommige voorgaandejaren inditseizoen voordeden, hoeft de beleidsopgave in kwantitatieve
zin vooralsnog niet als bijzonder groot te worden gekwalificeerd. Maar het doorvoeren van beleidsaanpassingen
wordt onvermijdelijk moeilijker, omdat de praktische mogelijkheden en de beleidsmarges versneld afnemen, naarmate het einde van een kabinetsperiode dichterbij komt.
In de volgende kabinetsperiode wordt de ruimte voor
vermindering van het tekort van het rijk en van de marginale tarieven van belastingen en premies bepaald doorde
economische groei en door het verloop van collectieve uitgaven, aftrekposten en niet-belastingmiddelen. In de meerjarenramingen, zoals die zijn opgenomen in de jongste Miljoenennota en het Meerjarenoverzicht sociale zekerheid,
ligt een trendmatige reele groei van de collectieve uitgaven
besloten van ca. 1% per jaar, grosso modo overeenkomstig het groeitempo van de collectieve uitgaven in de huidige periode17. Daarbij zij bedacht dat de groei in de meerjarenramingen ten dele de vorm heeft van nog stijgende
rentelasten; tevens is relevant dat de reele groei van de uitgaven van de sociale fondsen geacht wordt te vertragen
ten opzichte van de huidige periode.
Overigens is het niet zo dat de huidige meerjarenramingen
in al hun onderdelen ‘heilig’ zouden zijn. Op deelterreinen zijn
bij kritische beschouwing verdere verminderingen ten opzichte van deze ramingen zeker mogelijk. Aan de andere kant kan
het zijn dat op andere onderdelen bij toepassing van de geldende beleidslijnen op die gebieden verdere overschrijdingen
dreigen op te treden. Een verbetering van de budgettaire beheersingsmethodieken is in dit verband een eerste vereiste.
Voorts zullen herschikkingen moeten worden aangebracht
naar de mate dat overschrijdingen onvermijdelijk zouden blijken en beleidsintensiveringen wenselijk worden geacht. Onderstreept zij dat ook in de jaren na 1990 veel passen en meten in de collectieve sector nodig blijft.
In de meerjarenramingen zijn de ambtenarensalarissen
en de sociale uitkeringen – afgezien van incidenteel en van
volume-effecten – nominaal gelijk gehouden. Het ligt in de
lijn, dat de koopkracht van deze groepen in de komende kabinetsperiode – nog ongerekend incidenteel – op peil zal worden gehouden en bij gunstige economische omstandigheden wat zal worden verhoogd. Gelet op de arbeidsmarkt zal
men overigens de vraag onder .ogen moeten zien of voor
ambtenaren en trendvolgers enerzijds en ontvangers van sociale uitkeringen anderzijds de huidige parallelliteit onverkort
dient te worden voortgezet. De ontwikkeling van de koopkracht kan – als de bevordering van werkgelegenheid en
economische groei voorop wordt gesteld -zowel in de marktsector als in de collectieve sector het beste vorm krijgen door
lastenverlichting18. Wat de lonen in de marktsector betreft is
zoals gezegd met het oog op werkgelegenheid en economische groei een wenselijk uitgangspunt, dat de algemene contractloonsverhoging niet hoger is dan de prijsstijging (gecorrigeerd voor ruilvoetveranderingen). Het zou voordelen hebben ten aanzien van de onderscheiden categorieen van inkomensontvangers in de collectieve sector beneden die
grens te blijven en de koopkracht mede veilig te stellen (resp.
te verhogen) via verlaging van collectieve lasten. Daarbij zij

gewezen op de ongunstiqe effecten van verhoging van het
nominate minimumloon op de werkgelegenheid en op de
wenselijkheid de stabilisatie van de reele regelingslonen te
bevorderen via een matiging van de sociale premies en de
belastingen. Lastenverlichting lijkt op het eerste gezicht voor
de overheid een dure manier van koopkrachtondersteuning,
vergeleken met verhoging van ambtenarensalarissen en sociale uitkeringen. Bij zorgvuldige berekening van alle direct
relevante elementen valt de kostenvergelijking echter veel
gunstiger uit. Dit geldt a fortiori indien men ook indirecte effecten op middellange termijn modelmatig in beeld brengt20.
Lastenverlichting heeft grate voordelen, metde aantekening
datde verschillen in inkomensontwikkeling tussen diverse inkomensgroepen hieraan grenzen stellen.
Het geheel overziende zou bij 2,5% economische groei
een van de mogelijke beleidsopties kunnen zijn het aandeel van de collectieve uitgaven in de eerste helft van de
jaren negentig met ongeveer een procentpunt van het nationale inkomen te doen achterblijven bij de algemene economische groei, hetgeen correspondeert met een reele
groei van de collectieve uitgaven van ca. 1% per jaar. In
die optie zou jaarlijks de genoemde 1 % van het nationale
inkomen ongeveer gelijkelijk voor vermindering van het financieringstekort21 en vermindering van de collectieve lasten kunnen worden aangewend. Het betreft hier uiteraard
niet meer dan een globale illustratie van wat continu’fteit en
actualisering van het huidige, op sanering en op groei gerichte beleid bij de openbare financien, in macro-economische termen zouden kunnen inhouden.
Stel dat jaarlijks uit de algemene ruimte uit hoofde van
de economische groei 0,5%-punt van het nationale inkomen, dat wil zeggen ruim / 2 mrd. voor lastenverlichting
beschikbaar komt en dat daaraan nog een zeker bedrag is
toe te voegen uit hoofde van beperking van aftrekposten
e.d. Wat is daarmee dan op fiscaal gebied te bereiken? Na
doorvoering van ‘Oort en Dekker’ zal ten gunste van brede lagen van de bevolking vooral het marginale tarief van
belastingen en sociale premies kunnen worden verlaagd.
Aldus is ook te bereiken dat dit marginale tarief voor de
overgrote meerderheid van de bevolking iets beneden 50%
komt te liggen. Aldus wordt men, ook marginaal bezien,
weer meerderheidsaandeelhouder in zijn eigen inkomen22.
17. De collectieve uitgaven in 1990 zijn door eenmalige posten
neerwaarts be’i’nvloed tot een bedrag van / 2 mrd. (netto). Aan de
andere kant zij bedacht dat de rentelasten in de jaren 1986/1990
naar verwachting harder stijgen dan in de periode 1990/1994. Dit
is uiteraard van invloed op het mogelijke stijgingstempo van de ‘eigenlijke’ overheidsuitgaven.
18. F.W. Rutten, Economie en openbare financien, Ministerie van
Economische Zaken, overdruk 8806, mei 1988.

19. Aan differentiate van de minimum-uitkeringen in relatie tot de
afstand van de arbeidsmarkt zijn niet geringe problemen verbonden.
20. Een studie van het CPB indiceert dat een gematigde loonont-

wikkeling, aangevuld met een beleid dat het aandeel van de collectieve uitgaven en lasten in het nationale inkomen in de jaren
1973-1984 niet met 10%-punten had laten stijgen maar had gestabiliseerd, in die periode een extra groei van de produktie van
de marktsector van 3/4% per jaar zou hebben gegenereerd, terwijl de werkloosheid dan in 1984 ca. 300.000 personen lager zou
zijn uitgekomen. Deze analyse van het verleden bevat uiteraard
ook lessen voor de toekomst. Zie G.M.M. Gelauff, Hetbelang van
de Internationale stagflatie en de binnenlandse reactie daarop
voor de Nederlandse economische ontwikkeling in 1972-1984;
een cliometrische analyse met FK’85, Onderzoeksmemorandum

nr. 18, Centraal Planbureau, Den Haag, 1986.
21. Aldus zou het tekort van de collectieve sector tussen 1987 en
het midden van de jaren negentig worden gehalveerd, zoals bepleit in het jaarverslag van de Nederlandsche Bank over 1987.
22. Het 60%-tarief na invoering van de Oort-voorstellen is al van
toepassing bij een inkomen van circa / 90.000. Internationaal bezien is dit een hoog tarief bij een niet bijzonder hoog inkomen. Voor
het geval er bezwaar zou bestaan tegen reductie van het 60%-tarief voor de allerhoogste inkomens zijn er natuurlijk technische oplossingen in de vorm van verlenging van de 50%-schijf, met be-

houd van de 60%-schijf voor exceptionele inkomens. Ook splitsing
van het inkomen van man en vrouw is in dit verband relevant.

Ook is in dit scenario ruimte te maken voor verdere btwverlaging, wanneer dat in EG-kader nodig zou blijken.

Arbeidsmarkt en werkgelegenheid_______
De werkgelegenheid is de afgelopen jaren zeer voorspoedig gegroeid in ons land. Met aantal werkzame personen stijgt in de jaren 1985 tot en met 1989 bij ons met 10%
tegen ca. 4% in de EG23. Deze voorhoede-positie in de EG
en de omslag in de tijd in ons land – van 1981 tot 1983 daalde de werkgelegenheid met 100.000 personen en sindsdien is er een stijging met 500.000 personen – wordt in brede kring onvoldoende onderkend, waarschijnlijk in verband
met het minder gunstige verloop van de werkloosheidscijfers.
Dat de werkloosheid, zoals geregistreerd door de gewestelijke arbeidsbureaus, ondanks de forse werkgelegenheidsgroei het afgelopen jaar geen aanzienlijke daling
meer heeft vertoond, is toe te schrijven aan de onverwacht
sterke groei van het arbeidsaanbod, de vertraging bij het
gerichte arbeidsmarktbeleid (onder meer jeugdwerkgarantieplan) en wellicht ook aan een mogelijk toenemende vervuiling van de GAB-cijfers (het vervuilingspercentage bedraagtthans39%).
De cijfers van het CBS geven een veel zuiverder beeld
van het niveau dat overeenkomt metde gekozen werkloosheidsdefinitie. In september/november 1988 bedroeg de
werkloosheid 415.000 personen24. Dit is 8% van de beroepsbevolking, terwijl het EG-gemiddelde (gestandaardiseerd) 10,5% bedraagt.
Het CPB heeft eerder tentatief de werkloosheid ingedeeld naar 3 kenmerken. Aangenomen dat dezelfde verhoudingsgetallen ruwweg van toepassing zijn op de genoemde ruim 400.000, tekent zich zeer globaal de volgende onderverdeling af:
Kwalitatieve tekortkomingen
200.000
Frictie
100.000
Vrije beschikbare arbeidsreserve
100.000
De vrije geregistreerde arbeidsreserve kan daarbij zijn
overschat, omdat de cijfers van de arbeidsbureaus gelet
opde kenmerken van deze categorie relatief sterk vervuild
kunnen zijn.
Bij een aanhoudende economische groei en voortgezette loonmatiging ligt voor de middellange termijn een daling
van de werkloosheid in de lijn, mede gelet op de teruglopende groei van het arbeidsaanbod op grand van demografische factoren. De demografische groei van het arbeidsaanbod in personen daalt naar verwachting van
85.000 in 1988 naar 35.000 in 1995 en naar nul omstreeks
2000. De demografische groei in de jaren negentig is gering in vergelijking met de jaarlijkse groei van de werkgelegenheid van 85.000 personen in de periode 1984 t/m 1989.
Het is mogelijk dat de vrije geregistreerde arbeidsreserve
die nu nog 100.000 (of mogelijk minder) beloopt, omstreeks
1995 (of wellicht eerder) zal zijn verdwenen en zal gaan
omslaan in een arbeidstekort. Deze omslag hoeft niet op
te treden, zolang het arbeidsaanbod sterker stijgt dan overeenkomt met de demografie, als reactie op een sterke groei
van de werkgelegenheid en naarmate het beter lukt werklozen met een ontoereikende opleiding of werkervaring alsnog via scholing/werkervaring in te schakelen in het arbeidsproces. Het bedrijfsleven heeft in 1988 35 a 40.000
personen in dienst genomen, die langer dan 2 jaar werkloos waren. Men moet dus oppassen om op basis van hysteresis-analyse langdurig werklozen af te schrijven25. Nu
het instrumentarium van de arbeidsvoorziening is gestroomlijnd en de verantwoordelijkheden meer naar het regionale niveau worden verlegd, mag van alle betrokkenen
een extra inzet ter vermindering van de werkloosheid wor-

ESB 4-1-1989

den verwacht. Scholing en omscholing zullen ook in meer
algemene zin nodig zijn om te vermijden dat een globaal
kwantitatief evenwicht op de arbeidsmarkt medio de jaren
negentig gepaard gaat met tekorten op deelmarkten. Het
is zaak dat bedrijfsleven en overheid nu al de nodige inspanningen verrichten om dat te voorkomen.
In verband met de problemen rond inactiviteit dient niet
alleen op de werkloosheidscijfers te worden gelet. De
WAO/AAW bevat ook een component van verborgen werkloosheid. Een van de hoofddoelstellingen van de stelselherziening van sociale zekerheid in 1986 was erop gericht
de werkloosheidscomponent in de WAO te verminderen.
Tot dusverre zijn de beoogde effecten echter niet zichtbaar
geworden in de cijfers. Als de ontwikkeling zo doorgaat bij
ongewijzigd beleid, dan stijgt het aantal personen in de
WAO/AAW van ca. 200.000 in 1970 via 650.000 in 1980
en 805.000 in 1988 naar 830.000 in 1992. Mede gelet op
het feit dat de WAO/AAW-uitkeringen als percentage van
het nationale inkomen veel hoger liggen dan in de omringende landen (1,5 keer zo hoog als in Duitsland en tweemaal zo hoog als in Belgie en Frankrijk), gaat achter deze
getallen inactiviteit schuil. Vandaar dat in overleg tussen
werknemers, werkgevers en overheid naar nieuwe oplossingen wordt gezocht.
Ook meer in het algemeen ligt het deelnemingspercentage van onze bevolking relatief laag, mede omdat gehuwde vrouwen nog in mindere mate dan elders aan het arbeidsproces deelnemen. Volgens gegevens van het CBS
omtrent marginaal actieven en gedeeltelijk werklozen zijn
er in de jaren negentig ten minste enkele honderdduizenden personen extra in te schakelen in het arbeidsproces26.
Met het oog op verdere emancipatie en ter verbreding van
het economische draagvlak is het alleszins gewenst dat het
deelnemingspercentage stijgt en dat de werkgelegenheid
in de jaren negentig aanzienlijk harder blijft groeien dan
overeenkomt met de demografische ontwikkeling. Gericht
arbeidsmarktbeleid kan daartoe een zekere bijdrage leveren. Het netto bereik van werkgelegenheidsverruimende
maatregelen neemt in de jaren 1987-1989 metgemiddeld
ca. 10.000 personen per jaar toe, hetgeen bescheiden is
in verhouding tot de jaarlijkse werkgelegenheidsgroei ad
70 a 80.000 personen (excl. gericht beleid). Het overgrote
deel van de werkgelegenheidsgroei zal moeten komen van
goed onderwijs (plus scholing), gematigde arbeidskosten
en een flinke, versnellende economische groei. Het beleid
van de sociale partners en van de overheid dient nog vele
jaren doortrokken te blijven van vermeerdering van de
werkgelegenheid.

F.W. Rutten

23. Het gunstige resultaat blijkt ook uit het feit dat de toeneming
van de werkgelegenheid in arbeidsjaren van 1989 op 1986 bijna

25.000 grater is dan ten tijde van het regeerakkoord werd voorzien.
24. In het eerste kwartaal kwam de CBS-meting uit op 485.000.

Nog niet duidelijk is in hoeverre de daling tot 415.000 is toe te
schrijven aan seizoenfactoren en in hoeverre deze daling meer
duurzaam van aard is.
25. Voor zover echter de huidige indruk uit de lopende herorienteringsgesprekken zou worden bevestigd dat relatief veel langdurig werklozen om redenen van gezondheid e.d. geen reele ar-

beidsmarktkansen hebben, dient om humane redenen te worden
bezien of voor hen, zolang dit het geval is, de sollicitatieplicht moet
worden gehandhaafd. Wel zal het beleid erop gericht moeten blijven de situatie van de betrokkenen en hun marktkansen te verbeteren.
26. CBS, Enqugte beroepsbevolking 1987, Voornaamste uitkom-

sten, november 1988.