Ontwikkelingssamenwerking in een
nieuw regeerakkoord
Tegen de tijd dat er een nieuw regeerakkoord zal worden gesloten lijkt
het goed te bezien wat er in dit akkoord over ontwikkelingssamenwerking moet staan, wat het profiel van
een minister voor Ontwikkelingssamenwerking zou moeten zijn en hoe
het ambtelijk apparaat eruit moet zien.
556
Lessen uit het verleden
Nu de kabinetsformatie in gang is
gezet, is het nuttig stil te staan bij enkele fouten die er in het verleden rond regeerakkoorden zijn gemaakt met betrekking tot de ontwikkelingsparagraaf.
In 1973 stond in het regeerakkoord
dat de financiele hulp uit de algemene
middelen verhoogd moest worden tot
ten minste 0,7% van het bruto nationale produkt. Deze bepaling is niet uitgevoerd. Het gebruik van kapitaalmarktmiddelen voor de financiering van ontwikkelingssamenwerking is in deze
periode begonnen. Mede hierdoor
kwamen later grote bedragen aan rentesubsidies ten laste van de voor
ontwikkelingssamenwerking voorziene uitgaven. Deze rentesubsiedies
vormen het verschil tussen de marktrente waartegen geleend wordt en de
veel lagere rente waartegen geld aan
ontwikkelingslanden wordt uitgeleend.
Evenmin is de bepaling uitgevoerd dat
de hulp die Nederland rechtstreeks
verleende in beginsel ongebonden
moest zijn. Het grootste deel van het
geld bleef slechts in Nederland te
besteden.
Het regeerakkoord van 1977 was
kort over ontwikkelingssamenwerking.
Er stond in dat er geen uitbreiding aan
toerekening onder het plafond zou
worden gegeven van uitgaven die niet
voldoen aan ODA-normen 1). Kort
daarop kwamen niet-ODA uitgaven als
de opvang van de Vietnamese bootvluchtelingen toch ten laste van het
ontwikkelingsplafond. Deze oneigenlijke uitgaven worden dikwijs aangemerkt als vervuiling van het plafond.
Hoewel het regeerakkoord 1981 een
nog sterkere passage behelsde over
de nieuwe toerekeningen en er tevens
in stond: ,,Ook zullen geen nieuwe toerekeningen plaatsvinden van begrotingsposten, waarvan de verantwoordelijkheid voor beleid en uitvoering niet
bij de minister voor Ontwikkelingssamenwerking berust”, nam de budgetvervuiling toe. De paragraaf over het
terugdringen van de gebonden hulp
werd ten opzichte van 1973 zeer afgezwakt. Er werd gesteld ,,in internationaal verband zal de regering streven
naar verminderde binding van de
hulp”.
In 1981 kwam voor het eerst een
passage voor over internationale economische samenwerking en wel over
een onderzoek naar de verbreding van
de taak van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking tot die van de minister voor Internationale Economische Samenwerking. Verder stond er:
,,ln het constitutionerend beraad zal
worden nagegaan hoede minister voor
Ontwikkelingssamenwerking sterker
kan worden betrokken bij het beleid
t.a.v. UNCTAD, GATT en IMF. Het beleid t.a.v. de Werelbankinstellingen, de
Ontwikkelingsbanken en de Speciale
fondsen, als het Development Committee, wordt de primaire verantwoordelijkheid van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking”. Deze passage
heeft vooral geleid tot ambtelijke stammenoorlogen zonder dat er iets wezenlijks aan de competentie veranderde.
1) Dat zijn de normen waaraan geldstromen
moeten voldoen om tot officiele ontwikkelingshulp gerekend te worden.
In het regeerakkoord 1982 lag de nadrukop het Nederlandse bedrijfsleven.
De gedeeltelijke binding, waarbij ontwikkelingslanden de keus krijgen het
hulpgeld in Nederland te besteden of
in andere ontwikkelingslanden, werd
gehandhaafd. Expliciet stond er dat de
samenhang en eenheid in het internationaal economisch beleid ook in Europees verband moest worden vergroot.
Hierbij werd niets gezegd over een extra taak van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking. Het akkoord van
1982 was vooral een gedetailleerd
akkoord. Door taakverbreding werd
het uitgavenplafond relatief velaagd.
Daarnaast trad een absolute verlaging
van het plafond op door het compromis
tussen de ministers van Financien en
Ontwikkelingssamenwerking, waarbij
het stuwmeer werd geschrapt. Tegenover deze verlagingen stond een verhoging van het plafond als gevolg van
de herschatting van het nationaal
inkomen.
Uit het verleden kunnen we vier lessen leren:
– het ontbinden van hulp gemakkelijker gezegd dan gedaan;
– het was niet mogelijk het hulpplafond substantie’el te verhogen zonder dat op alle mogelijke manieren
budgetvervuiling optrad;
– een belangrijke coordinerende taak
voor de minister op het gebied van
de Internationale economische betrekkingen voor zover die voor ontwikkelingslanden van belang zijn,
is niet van de grond gekomen;
– de regeerakkoorden werden langer
en in minder vage bewoordingen
gesteld.
Oorzaken
De oorzaken van de geringe vooruitgang bij het verminderen van de binding van de hulp zijn gelegen in de relatief zwakke positie van de minister
voor Ontwikkelingssamenwerking ten
opzichte van de minister van Economische Zaken. De minister voor Ontwikkelingssamenwerking vertegenwoordigt immers geen ree’le economische
macht en geeft slechts geld uit. Tevens
heeft de toename van de werkloosheid
een rol gespeeld. Het parlement zou
niet staan te juichen als via de hulp b. v.
Duitse bedrijven met het geld van de
Nederlandse belastingbetaler zouden
gaan strijken.
De relatief zwakke positie van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking in het kabinet heeft ook bijgedragen aan de budgetvervuiling bij dit beleidsonderdeel. Zelfs 1975, toen de
bezuinigingen nog niet aan de orde
van de dag waren, verloor minister
Pronk een aantal slagen van de minister van Financien. Daardoor werd
de hulpbegroting aanzienijk vervuild.
Toen men later bij andere departementen ging bezuinigen probeerde men
zoveel mogelijk posten op de minister
voor Ontwikkelingssamenwerking afte
ESB 4-6-1986
schuiven. Daardoorheen speelde een
rol dat vele verhalen de ronde deden
en doen, dat het ontwikkelingsgeld
slecht werd en wordt besteed. Hoewel
zelden de juistheid van deze verhalen
werd vastgesteld, hebben ze in de discussie met de verschillende ministers
van Financien waarschijnlijk wel een
rol gespeeld, vooral als er kasplafonds
werden ingesteld of stuwmeren opgeheven.
De geringe macht van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking
heeft er tevens toe geleid dat de coordinerende taak voor de ontwikkelingsaspecten van de internationale economische betrekkingen nooit goed van
de grond is gekomen. Waar gedeelde
competenties bestonden zijn dikwijks
slechts taken verdeeld. De ambtenaren van Ontwikkelingssamenwerking
mochten dan de zachte sector behandelen. Toch is het nuttig de ambtenaren van Ontwikkelingssamenwerking
– al is het door middel van gedeelde
competenties – een kwalitatieve inbreng hebben wat de ontwikkelingsaspecten van het internationale economische beleid aangaat. Hoewel de
basisoorzaak van bovengenoemd falen nooit kan worden weggenomen,
kunnen voor de volgende regeerperiode weer een aantal stappen vooruit
worden gedaan. Wat dit betreft, heb ik
drie wensen:
– de passages over het hulpplafond
en de coordinerende taak van de
minister voor Ontwikkelingssamenwerking moeten goed in het regeerakkoord worden verankerd;
– de kwaliteit van de organisatie
van de Ontwikkelingssamenwerking moet worden verhoogd;
– de nieuwe minister moet van hoge
kwaliteit zijn.
Het nieuwe regeerakkoord
ven veelvormig om aan de verscheidenheid van de problematiek
van de armste groepen recht te
doen. Het beleid ter bescherming
van de ecologische samenhang in
de derde wereld, de plattelandsontwikkeling, de versterking van de
positie van de vrouw, alsmede de
beperking van de bevolkingsgroei
wordt ge’i’ntensiveerd;
– het beleid met betrekking tot de verzelfstandiging zal voor een aantal
arme landen wier beleid is gericht
op ontwikkeling van de bevolking,
worden voortgezet. Daar waar landen tevens behoefte krijgen aan andere vormen van samenwerking,
wordt de ontwikkelingsrelatie verbreed. Naast doelgroepenbeleid,
programma’s ter verzelfstandiging
van het ontvangende land vindt in
het kader van de verbreding intensivering van de wederzijdse handel
en andere activiteiten plaats. Hierbij wordt ingespeeld op de mogelijkheden en capaciteiten van de Nederlandse economie en samenleving op zowel de korte als de lange
termijn.
Plafond
De begroting voor Ontwikkelingssamenwerking blijft op het huidige niveau (1,5% nni) gehandhaafd. Er zullen geen verborgen bezuinigingen
plaatsvinden. Om een solide financiering van de Nederlandse ontwikkelingshulp te bereiken dient de post rentesubsidies te worden gestabiliseerd.
Dat wordt bereikt door het aandeel kapitaalmarktmiddelen in de financiering
van de hulpverlening verder om te zetten in schatkistmiddelen. Daartoe zal
na 1987 jaarlijks f. 100 mln. minder op
de kapitaalmarkt worden geleend en
dus gelijke bedragen meer uit de
schatkist worden geput.
Binding
Het bepalen van de binding van de
hulp wordt nagestreefd in het kader
van het donoroverleg. Prijs- en kwaliteitsverschillen die met hulpbinding
samenhangen mogen evenwel de ontwikkelingslanden niet benadelen en
dienen binnen aanvaardbare grenzen
te blijven.
Beleidsdoelstellingen
Het regeerakkoord zou de volgende
beleidsdoelstellingen kunnen bevatten:
– armoedebestrijding en verzelfstandiging blijven de hoofddoelstellingen van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Daar waar de doelstellingen tegenstrijdig zijn wordt geko- Coordinate en organisatie
zen voor armoedebestrijding;
– ten einde de armoede te kunnen
bestrijden wordt de Nederlandse
hulpinspanning meer gericht op
arme landen wier sociaal-economisch beleid duidelijk op ontwikkeling van de bevolking is gericht en
waar de mensenrechten niet op
grove en stelselmatige wijze worden geschonden. In landen waar de
intergouvernementele hulp weinig
mogelijkheden biedt, ligt er een
speciale taak voor de medefinancieringsorganisaties en andere ontwikkelingsorganisaties die een
goed beleid voeren ten aanzien van
armoedebestrijding. De ontwikkelingsprojecten en programma’s blij-
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking zal meer worden betrokken bij het beleid ten aanzien van
GATT, het IMF en de Europese landbouw. Over de belangrijke gevolgen
van dit en ander beleid voor ontwikkelingslanden wordt na voorbereiding in
de Coordinatiecommissie Ontwikkelingssamenwerking in een Onderraad
Ontwikkelingssamenwerking van de
ministerraad onder leiding van de
minister-president besloten.
De vergaderingen van de UNCTAD,
de Wereldbankinstellingen en de ontwikkelingsbanken worden voorbereid
onder verantwoordeijkkheid van resp.
de minister van Economische Zaken
en de minister voor Ontwikkelingssa557
menwerking en de minister van Financien en de minister voor Ontwikkelingssamenwerking. Onenigheid over
de ontwikkelingsrelevante aspecten
van het beleid wordt in de Onderraad
Ontwikkelingssamenwerking van de
ministerraad uitgevochten, tenzij via
de geeigende kanalen een oplossing
wordt gevonden.
In de multilaterale Ontwikkelingssamenwerking blijft de nadruk liggen op
kwaliteitsverbetering van de projecten
en programma’s door grondiger voorbereiding, betere begeleiding, evaluatie en inspectie, ten einde de doelmatigheid te verhogen. De integratie op
Buitenlandse Zaken wordt aan dit beleid aangepast.
Voorlichtings- en bewustwordingsactiviteiten inzake Ontwikkelingssamenwerking worden voortgezet. Het
programma dient pluriform en draagvlakverbredend te zijn. Deze activiteiten worden geconcentreerd op de directe problematiek van armoede en
sociaal-economische ontwikkeling.
Mutilaterale kanalen
Nederland zal een active rol spelen
in het voorkomen van stopzetting van
ontwikkelingsrelevante activiteiten in
de VN, als gevolg van de financiele
crisis.
De kwaliteit van het
apparaat
Wat is er intussen met de organisatie gebeurd die de regeerakkoorden
moest uitvoeren? Eerst vond er een
grote toeneme van het aantal ambtenaren tussen 1973 en 1980 plaats. De
afgelopen kabinetsperiode werd gekenmerkt door stabilisatie en later door
afname van het aantal ambtenarenuren. Bovendien hebben er de afgelopen tien jaar zeven reorganisaties
plaatsgevonden. Deze namen altijd
meer dan een jaar in beslag. Als gebruikelijk brachten al deze reorganisaties veel onrust met zich mee.
Het zou dus goed zijn als er de komende vijf jaar geen grote reorganisaties meer plaatsvinden. De vakkundigheid ten aanzien van de bilaterale hulp
moet niet gegarandeerd worden door
weer een geheel nieuw te creeren
aparte ontwikkelingsorganisatie, conform SIDA. Er zijn vele andere manieren om vakkundigheid te stimuleren,
zoals ontwikkelingscircuits in de gem-
tegreerde dienst, een percentage
vaste medewerkers dat op vakkundigheid wordt geselecteerd en functies
die men + vijf jaar houdt.
Een andere voorwaarde is rust in de
organisatie en concentratie op kwaliteit. Sinds 1977 zijn er minstens negen
nota’s geschreven over Ontwikkelingssamenwerking. Eerst moet worden
bezien wat er van de nota’s is terechtgekomen alvorens er nieuwe worden
geschreven. Deze onthouding van ingrepen kunnen de kwaliteit van de organisatie vermoedelijk verbeteren.
Profiel van de minister
Ten slotte het profiel van de minister.
Het ministerschap zonder portefeuille
staat niet aangeschreven als een
zwaar ministerschap. Toch is het zeer
moeilijk. Men moet iets weten van de
capriolen rond het ontwikkelingsplafond, men moet de structurele relaties
kennen, men moet gezond zijn en tegen warmte, tijdsverschillen en amoeben kunnen. De minister moet:
– kennis hebben van de ingewikkelde
materie;
– met het parlement kunnen omgaan
en daardoor de steun die bij de bevolking bestaat via het parlement
vertalen naar versterking van haar/
zijn positie in het kabinet;
– internationaal kunnen onderhandelen.
Bij de laatste drie kabinetsformaties
is er altijd op het laatst met de post Ontwikkelingssamenwerking geschoven.
De ministers De Koning en Schoo kwamen uit een ander vakgebied en minister Van Dijk had weinig parlementaire ervaring. Men kan de gaten die er
blijkens het voorgaande gevallen zijn
niet de ministers aanrekenen. Wel de
formateurs en de politieke partijen die
het kabinet vormen. Als bij de kabinetsformatie een kandidaat voor Ontwikkelingssamenwerking naar voren
wordt geschoven die aan de genoemde eisen voldoet, zouden de formateur
en de betrokken partijen zich blameren
als zij zich nog eens zouden beroepen
op hun betrokkenheid bij de armoede
in de wereld.
Suzanne Bischoff
Lid van de Eerste Kamer voor D66 en verbonden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.