OnRaad
Terwijl de voornemens van het kabinet op het gebied van
de deregulering, de privatisering, de decentralisatie en de vermindering van het aantal ambtenaren maar moeilijk tot uitvoering lijken te kunnen komen, is er op een onderdeel van
de reorganisatie van de rijksdienst een aardig succesje geboekt: de vermindering van het aantal externe adviesorganen. Met het besluit van 11 januari jl. om 25 adviesorganen
op te heffen en nog eens 25 andere samen te voegen tot 66n
Raad voor Verkeer en Waterstaat is deze operatic afgerond.
In totaal heeft het kabinet dan 164 van de circa 350 adviesorganen opgeheven. Bovendien zijn voor de overblijvende organen nieuwe beleidsregels afgesproken die er toe moeten leiden dat de adviesorganen efficienter gaan werken en dat de
effectiviteit van de advisering wordt vergroot. Zo dient voortaan aan de installing van nieuwe adviesorganen een uitdrukkelijke politieke toetsing vooraf te gaan, worden de kosten
van externe adviesorganen beter zichtbaar gemaakt en scherper bewaakt, en zal er een regelmatige beoordeling plaatsvinden van de noodzaak om bestaande adviesorganen te laten
voortbestaan 1).
De sanering van het stelsel van externe adviesorganen van
de centrale overheid komt niet uit de lucht vallen. Het eerste
systematische onderzoek op dit terrein, door de WRR in
1976 2), bracht al aan het licht dat er sprake was van een aanzienlijke wildgroei van adviesraden, een groot gebrek aan inzicht in het functioneren van deze raden en het nagenoeg ontbreken van enige samenhang in het stelsel van externe advisering. Sommige adviesraden bestonden slechts op papier, andere brachten adviezen uit waarmee nooit lets werd gedaan,
weer andere zaten in elkaars vaarwater of verrichtten werk
dat elders in het overheidsapparaat al werd gedaan. Politici
maakten van deze onoverzichtelijke situatie gebruik door
zich in moeilijke beslissingen achter adviesorganen te verschuilen, door onwelgevallige adviezen te negeren of dezelfde kwestie nog eens voor advies aan een andere instantie voor
te leggen, of door omstreden zaken van het politieke strijdtoneel te verwijderen en bij een adviesorgaan te ,,stallen” in de
hoop ze op een later tijdstip, als de gemoederen wat tot bedaren zouden zijn gekomen, tot een oplossing te brengen (de
ijskastfunctie). Zo droegen adviesorganen soms meer bij tot
vertraging en besluiteloosheid dan tot het verbeteren van de
kwaliteit van de besluitvorming.
Vanuit economisch gezichtspunt is het inschakelen van adviesorganen alleen zinvol als de kosten ervan door baten worden overtroffen. De directe en indirecte kosten van externe
adviesorganen werden door de Projectgroep Externe Advisering, die de sanering van het adviesstelsel voorbereidde, in
1983 op f. 114 mln. geraamd. In feite liggen de kosten aanmerkelijk hoger omdat alleen de uitgekeerde vacatiegelden
zijn meegerekend en niet de werkelijke kosten van de arbeidstijd die door de leden van adviesorganen aan het advieswerk is besteed. Maar waarschijnlijk nog belangrijker zijn de
kosten van het produktiviteitsverlies, dat ontstaat doordat
de adviesaanvraag tot vertraging van de besluitvorming leidt
(er gebeurt minder in dezelfde tijd). Wil een adviesaanvraag
doelmatig zijn, dan zullen deze kosten ten minste moeten
worden goedgemaakt door de voordelen van de ..betere”
beslissing die uiteindelijk uit de bus komt 3).
Om een verbetering van de besluitvorming te bewerkstelligen moet het advies natuurlijk wel een rol spelen in het beleidsproces. Een manier om te onderzoeken of dit het geval
is, is te bekijken in hoeverre uitgebrachte adviezen in beleidsbeslissingen doorklinken. Een dergelijk onderzoek is enkele
jaren geleden uitgevoerd ten behoeve van de Commissie
Hoofdstructuur Rijksdienst (Commissie-Vonhoff). De invloed van adviesorganen in het beleidsproces bleek per adviesorgaan en per adviesperiode sterk te wisselen, maar in het
algemeen gold dat, ,de invloed van adviesorganen in ieder geval niet moet worden overschat” 4). Voorts bleek dat niet de
ESB 30-1-1985
kwaliteit van het advies, de deskundigheid van de adviseurs
of de reputatie van het adviesorgaan de doorslaggevende factor was voor het al dan niet opvolgen van een advies, maar de
vraag wie er belang had bij het advies en de middelen waarover de belanghebbende beschikte om zijn standpunt kracht
bij te zetten. Zo zal de overheid, als zij voor de uitvoering van
een bepaald beleid afhankelijk is van de medewerking van de
in het adviesorgaan vertegenwoordigde groeperingen, het
desbetreffende adviesorgaan niet klakkeloos kunnen negeren. Maar als een adviesaanvraag slechts voortkomt uit een
wettelijke verplichting om een bepaald adviesorgaan in te
schakelen terwijl de hoofdlijn van het beleid in wezen al elders is bepaald, zal aan het uitgebrachte advies natuurlijk
weinig waarde worden gehecht.
Dat de laatste situatie geen uitzondering is, is herhaalde
malen gebleken. Zo is het kabinet-Lubbers diverse keren met
belangrijke adviesorganen, zoals de Sociaal-Economische
Raad en de Ziekenfondsraad, in aanvaring gekomen omdat
de zorgvuldig opgestelde en uitgebrachte adviezen nauwelijks een blik waardig werden gekeurd en nog minder in de
besluitvqrming werden betrokken. Zelfs de Raad van State
– het opperste adviescollege – moest rich meermalen laten
welgevallen – met name bij de advisering over de Miljoenennota – dat hij onder een zodanige tijdsdruk werd gezet dat
van een behoorlijke advisering geen sprake kon zijn. Ook andere adviesorganen kan men regelmatig horen klagen dat uitgebrachte adviezen niet serieus worden behandeld of dat pas
advies wordt gevraagd als de beslissing al is gevallen.
Natuurlijk kunnen adviesorganen een belangrijke rol vervullen. Door de inschakeling van deskundigen van buiten en
door het toevoegen van extra informatie kan de kwaliteit van
de besluitvorming verbeteren. Het overleg met belanghebbenden kan tot consensusvorming en een betere afweging
van alternatieven leiden. En het betrekken van de afnemers
van het beleid bij de beleidsvoorbereiding kan de legitimering en de effectiviteit van het beleid vergroten. Er zijn – gelukkig — voorbeelden genoeg van situaties waarin adviesorganen een of enkele van deze functies hebben vervuld. Maar
daannee staat allerminst vast dat deze gunstige effecten altijd zullen optreden. Want het toevoegen van steeds meer informatie kan er ook toe leiden dat het overzicht verloren
gaat, en deskundigheid is geen remedie voor besluiteloosheid. Zo ook kan medezeggenschap ontaarden in blokkering
van de besluitvorming of overbelichting van deelbelangen.
En het is ook niet gezegd dat het betrekken van belanghebbenden bij de beleidsvoorbereiding de legitimiteit van het beleid vergroot, want meestal zijn er ook niet-vertegenwoordigde belangen in het spel. Daarom is het noodzakelijk om
het advieswezen kritisch te blijven volgen en vooral de mogelijke eigen belangen van adviseurs in de gaten te houden. Dat
blijft ook na de recente sanering van het advieswezen geboden, want er zitten nog 180 adders onder het gras.
L. van der Geest
1) Derde interimrapport van de Projectgroep Externe Advisering,
Ministerie van Binnenlandse Zaken, ‘s-Gravenhage, 1984.
2) Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Externe adviesorganen van de centrale overheid, Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1977.
3) Zie ook J.M.M. Ritzen, Ontraden, ESB, 9 juni 1982.
4) A.Th. van Delden, Adviesorganen, Achtergrondstudie nr. 4 uitgebracht aan de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, Ministerie
van Binnenlandse Zaken, Staat suitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1981,
biz. 36.
101