onderwijs
Onderwijsbureaucratie in
perspectief
Het beeld van overtollige bureaucratie, in het bijzonder in
grote scholen of bij grote schoolbesturen, snijdt geen hout.
Uit een analyse van scholen in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs blijkt dat er nauwelijks of geen sprake is van
bureaucratengedrag. Grote scholen en scholen aangesloten
bij grote schoolbesturen kennen zelfs juist minder overhead.
H
et begrip bureaucratie in het onderwijs
staat sterk in de belangstelling bij beleids- en opiniemakers. Zo zou er sprake
zijn van een steeds verder uitdijende
managementlaag en een toename van ander niet
aan onderwijs gelieerd personeel. Door de financiële
decentralisatie, zo is de redenering, zou de overhead
in scholen steeds omvangrijker worden. Het opzetten
van een volledige financiële planning en controleÂÂ
cyclus zou een oorzaak zijn, evenals het bureaucratengedrag van schoolmanagers. De doelmatigheid
van het onderwijs zou daarmee in het geding kunnen
zijn.
Dit artikel gaat in op de overhead op scholen in het
basisonderwijs en het voortgezet onderwijs. Op basis
van empirische gegevens wordt een beeld geschetst
van de overhead in scholen en wordt er getoetst of er
sprake is van bureaucratengedrag. Hiervan is sprake
als blijkt dat een meerderheid van de scholen meer
overhead inzet dan vanuit economische overwegingen noodzakelijk is.
Het begrip bureaucratie verwijst in de discussies ook
naar het gehele stelsel van regels en de administratieve lastendruk voor scholen (Novak en BroersenBleijendaal, 2006). Hoewel dit aspect van bureaucratie van wezenlijk belang is voor het doelmatig
functioneren van scholen, beperkt dit onderzoek zich
tot het aspect overhead, bestaande uit management
en indirect onderwijsondersteunend personeel zoals
administratief en schoonmaakpersoneel.
Bureaucratengedrag
Jos Blank,
Bart van Hulst en
Patrick Koot
Directeur bij het Instituut
voor Publieke Sector Efficiëntie Studies aan de TU
Delft, senior consultant bij
Ecorys, en onderzoeker bij
het Instituut voor Publieke
Sector Efficiëntie Studies
aan de TU Delft
40
ESB
Scholen zijn non-profitorganisaties die in een markt
opereren waar geen prijsconcurrentie is en waar
bovendien ook niet ondubbelzinnig duidelijk is wat
de te leveren prestaties zijn. Kostenbeheersing,
opbrengstmaximalisatie en efficiëntie zijn dan ook
niet direct noodzakelijke doelstellingen voor een
school. Scholen vertonen gedeeltelijk dus gelijkenis
met organisaties die door Niskanen (1968) worden
aangeduid als bureaucratische agentschappen.
In theorieën over bureaucratische agentschappen
worden de traditionele neoklassieke gedragshypothesen van winstmaximalisatie en kostenminimalisatie
25 januari 2008
vervangen door alternatieve hypothesen zoals het
nastreven van het maximale individuele nut van de
manager. Het nut wordt hierbij ontleend aan een
bepaalde combinatie van prestaties en de ingezette
middelen van een instelling. Zo kan de manager een
deel van zijn prestige (maar ook zijn salaris) ontlenen aan het aantal medewerkers dat direct onder
zijn verantwoordelijkheid valt. Ook andere medewerkers dan de manager hebben zo hun eigen voorkeuren voor de keuze van bepaalde ingezette middelen
en zullen proberen managementbeslissingen in hun
richting te beïnvloeden. Collectief kunnen al deze
voorkeuren dus leiden tot een niet-optimale allocatie
van middelen.
Onderzoeksaanpak
Voor het inzichtelijk maken van bureaucratengedrag
wordt gebruik gemaakt van een verfijnderde versie
van het standaard micro-economische model van
het producentengedrag, waarbij de productietechnologie van een instelling wordt voorgesteld met
isoquanten en de optimale inzet van productiemiddelen wordt afgeleid uit het beschikbare budget
en de relatieve prijzen van de productiemiddelen.
Figuur 1 is een vereenvoudigde grafische weergave
van de gebruikte methode. Op de horizontale as
staat de inzet van overhead weergegeven. De verticale as geeft de inzet van onderwijzend personeel
weer. Een (ondoelmatige) school A zet een bepaalde hoeveelheid overhead OVA en een bepaalde
hoeveelheid onderwijzend personeel ONDA in. Met
deze inzet van middelen produceert deze school
op niveau YA. De isoquant I(YA) geeft aan welke
hoeveelheden personeel van beide types nodig zijn
voor het technisch efficiënt voortbrengen van YA.
Gegeven de hoeveelheden ingezette overhead en
onderwijzend personeel had school A een hogere
productie kunnen behalen, namelijk θYA (θ>1) op de
isoquant I(θYA). De term θ wordt ook wel technische
inefficiëntie genoemd.
De budgetlijn (gestippelde lijn) geeft verder aan hoe
het budget voor school A bij gegeven prijzen voor de
ingezette middelen verdeeld kan worden over overhead en onderwijzers. School A zou een nog hogere
productie kunnen behalen door hetzelfde budget
anders te verdelen. In het maximale geval komt deze
school dan uit op productieniveau Ymax, te bereiken
in A*. Het verschil tussen θYA en Ymax is allocatieve
inefficiëntie. Deze ontstaat door een overbenutting
van overhead ter grootte van (OVA–OVA*) en een onderbenutting van onderwijzend personeel ter grootte
van (ONDA*–ONDA).
Door gebruik te maken van gegevens
verschillende samenstellingen voor. In het onderzoek zijn
Kostenbeheersing,
van individuele scholen is het mogelijk
voor het voortgezet onderwijs zeven (combinaties) typen
deze isoquanten (impliciet) empirisch te
opbrengstmaximalisatie onderzocht. De meeste scholen zijn van het type vmbo/
bepalen met stochastic frontier analysis
vmbo-t/havo/vwo. Hoewel pro-scholen redelijk vaak vooren efficiëntie zijn
(Kumbhakar en Lovell, 2000). Er wordt
komen, zitten hierop weinig leerlingen. De pro-scholen
rekening gehouden met meer dimensies
vormen een afwijkende deelsector, tot voor kort vond de
dan ook niet direct
dan weergegeven in figuur 1. Zo zet een
bekostiging ervan nog plaats volgens bekostigingsregels
noodzakelijke
school natuurlijk meer middelen in dan
van het primair onderwijs. Tabel 1 toont een aantal kenhierboven genoemd en spelen bijvoorgetallen van de beide sectoren als geheel.
doelstellingen voor
beeld ook omgevingsfactoren een rol.
In de onderzochte periode kenden het basisonderwijs
een school
Deze kunnen de positie en de vorm van
en het voortgezet onderwijs verschillende bekostigingsde isoquanten beïnvloeden.
regimes. In het voortgezet onderwijs is een normatieve
Het productiemodel geeft voor iedere
lumpsumbekostiging van toepassing. Dit houdt in dat op
school aan hoeveel management, onderwijsgevend
basis van een aantal normen de school een bedrag krijgt toegekend. Het primair
personeel, direct onderwijsondersteunend persoonderwijs is recentelijk overgestapt op lumpsumbekostiging. Voor 1 augustus
neel, indirect onderwijsondersteunend personeel en
2006 kende het primair onderwijs een bekostiging die bestond uit enerzijds
materiaal moeten worden ingezet om een maximale
genormeerde declaraties voor het personeel en anderzijds een genormeerde
onderwijsproductie te realiseren. Onderwijsproductie
materiële bekostiging, met beperkte substitutiemogelijkheden van materieel naar
is hier gedefinieerd als een gecombineerde maat van
personeel.
het aantal leerlingen en prestatiekenmerken zoals
Gegevens
Cito-scores, studierendement, het aantal dropVoor een analyse van de onderwijsbureaucratie in relatie tot de prestaties van
outs en het aantal zittenblijvers. Door de optimale
scholen zijn gegevens nodig over de onderwijsproductie en de ingezette midwaarden te vergelijken met de feitelijke waarden, is
delen (Blank et al., 2007a; 2007b). De meest gangbare definitie van onderinzicht te geven in eventuele onder- dan wel overwijsproductie in het onderwijs verwijst naar de toegevoegde waarde in kennis en
benutting van ingezette middelen. Verder is het
mogelijk om met het gehanteerde productiemodel uit vaardigheden per jaar (Blank, 1993 en Wenger, 2000). Dit betekent dat voor
onderwijssectoren met een heterogene instroom qua kennis en capaciteiten het
te rekenen of scholen systematisch bepaalde midook van belang is om het aanvangsniveau van leerlingen te verdisconteren. Het
delen onder- dan wel overbenutten. Als er sprake is
basisonderwijs is daarvan het meest sprekende voorbeeld. Het aanvangsniveau
van een dergelijke systematische overbenutting dan
is daar bijvoorbeeld te benaderen met de sociale achterstand van leerlingen.
is dat een aanwijzing voor bureaucratengedrag of
Leerlingen krijgen op grond van bepaalde criteria een gewicht. In deze studie
een andere voorkeur voor productiemiddelen. Een
wordt de productie op een school in het basisonderwijs gemeten met het aantal
vergelijkbare aanpak is te vinden in bijvoorbeeld
leerlingen en een kwaliteitsindicator. De kwaliteitsindicator is een mix van zittenAtkinson en Primont (2002), Kumbhakar (1997) en
blijven, uitstroom naar het speciaal onderwijs en de gemiddelde Cito-score. In de
RodrÃguez-Ãlvarez en Knox Lovell (2004).
analyses wordt tevens voor de sociale achtergrond van leerlingen gecorrigeerd.
Beschrijving sectoren
In het onderzoek zijn twee onderwijssectoren onder
de loep genomen: het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs. Het basisonderwijs is verreweg de
grootste deelsector binnen het primair onderwijs en
is bedoeld voor alle kinderen van vier tot circa twaalf
jaar. Het voortgezet onderwijs kent verschillende
onderwijssoorten: het voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (vwo), het hoger algemeen voortgezet
onderwijs (havo), het voorbereidend middelbaar
beroepsonderwijs (vmbo) onderscheiden naar beroepsgerichte, kadergerichte, gemengde en theoretische leerweg en het praktijkonderwijs (pro). De
verschillende onderwijssoorten komen op scholen in
tabel 1
2
Grafische weergave budget gerestricteerd productiemodel
Kengetallen basisonderwijs en voortgezet
onderwijs, 2006
Aantal scholen
Leerlingen (x 1000)
Kosten (miljard euro)
1
figuur 1
BasisÂ
onderwijs
6.900
1.550
6,7 1
Voortgezet
o
 nderwijs
650
910
5,8 2
uitgaven volgens de rijksbegroting
kosten op basis jaarrekeningen van scholen, exclusief pro scholen
Bron: IPSE Studies TU Delft/ Ecorys
ESB
25 januari 2008
41
figuur 2
Gemiddelde-kostenverdeling BAO1 en VO2, 2005/2006
1
2
Naamgeving personeelscategorieën BAO aangepast aan naamgeving VO. De indeling van personeel over categorieën verschilt verder licht in het BAO-onderzoek en VO-onderzoek.
Het gaat om de kostenverdeling van de in het onderzoek onderscheiden zeven schooltypes in het VO.
In het voortgezet onderwijs worden zes verschillende productindicatoren gehanteerd. Iedere productindicator bestaat uit een combinatie van het aantal leerlingen en studierendementen. De zes productindicatoren hebben betrekking op
het onderscheid tussen onderbouw (leerjaar 1 en 2) en de bovenbouwen van (de
verschillende typen) vmbo, havo, vwo en de overige onderwijscategorieën (pro/
vmbo-a/lwoo). Ook hier zijn de onderwijsresultaten gecorrigeerd voor het percentage achterstandsleerlingen. Bovendien is rekening gehouden met het schooladvies waarmee de leerlingen vanuit de basisschool zijn ingestroomd.
Bij de meting van de ingezette middelen is het belangrijk om relatief homogene
groepen ingezette middelen te onderscheiden, zowel wat betreft kosten als qua
bijdrage aan de productie. In het onderzoek is een onderscheid gemaakt tussen management, onderwijsgevend personeel, direct en indirect ondersteunend
personeel en materiaal.
Vanwege het bijzondere karakter van kapitaal is dit niet als te verklaren grootheid
of als onderdeel van de totale kosten in de analyses verwerkt. Het management
heeft immers weinig invloed op de inzet van kapitaal, vanwege de rol van de
gemeente in deze.
figuur 3
Over- en onderbenutting management (procentpunten verschil tussen
f
 eitelijke en optimale aandelen) BAO, 2005/2006
Bron: IPSE Studies TU Delft/ Ecorys
42
ESB
25 januari 2008
Voor het onderzoek zijn gegevens van 4.300 basisscholen en ruim vijfhonderd scholen voor voortgezet
onderwijs gebruikt. De geanalyseerde basisscholen
hebben een gemiddelde omvang van ruim tweehonderd leerlingen die gemiddeld 3.800 euro per
leerling kosten. De meeste scholen zijn van het
schooltype vmbo/vmbo-t/havo/vwo (35 procent van
de scholen). Meer dan de helft van de leerlingen zit
op een school van dit type. De gemiddelde kosten
per leerling op vmbo/vmbo-t/havo/vwo-scholen
bedragen in het schooljaar 2005/2006 6.200 euro.
De gemiddelde omvang van dit type is ruim tweeduizend leerlingen. Het minst vaak komen scholen
van het type vmbo/vmbo-t en vwo voor. Scholen van
deze twee typen hebben een gemiddelde omvang
van ruim zevenhonderd leerlingen. De gemiddelde
kosten per leerling op vmbo/vmbo-t-scholen bedragen 7.000 euro, voor vwo-scholen zijn de gemiddelde kosten per leerling 5.600 euro.
Resultaten
Figuur 2 presenteert de gemiddelde samenstelling
van de totale kosten (exclusief kapitaal) van scholen
in het basisonderwijs (BAO) en in het voortgezet
onderwijs (VO).
Het laat zien dat gemiddeld tien procent van de
kosten in het basisonderwijs besteed wordt aan managementpersoneel. Aan onderwijsgevend personeel
wordt verder gemiddeld zeventig procent besteed,
aan materiaal vijftien procent, aan directe ondersteuning van het onderwijs een procent en aan indirecte
ondersteuning van het onderwijs vier procent. In het
voortgezet onderwijs ligt deze verdeling anders. Hier
wordt gemiddeld zeven procent van de kosten aan
management besteed. Verder besteden scholen in
het voortgezet onderwijs gemiddeld 66 procent van
de kosten aan onderwijsgevend personeel, zestien
procent aan materiaal, twee procent aan directe
ondersteuning van het onderwijs en tien procent aan
indirecte ondersteuning van het onderwijs.
Uit de econometrische analyses is, zoals eerder
aangegeven, de optimale inzet van middelen te
berekenen. Door deze te vergelijken met de feitelijke
inzet van middelen is de onder- en overbenutting
af te leiden. Figuur 3 geeft per school de mate
van onder- en overbenutting weer op basisscholen.
De horizontale as heeft betrekking op de scholen.
Verder is er oplopend gesorteerd van onderbenutting
naar overbenutting.
Uit figuur 3 blijkt dat scholen in het basisonderwijs
management systematisch overbenutten. Voor het
grootste deel van de scholen wordt immers meer
management ingezet dan vanuit bedrijfseconomische overwegingen optimaal is. Dit resultaat vloeit
voort uit de ondeelbaarheid van een manager, met
name op kleinere scholen. De aanstellingsomvang
van managers betreft namelijk vaak een geheeltallig
aantal voltijdbanen. Waar een school bijvoorbeeld
met 1,5 manager kan volstaan, zijn dikwijls toch
twee voltijdmanagers aangesteld. Een deel van de
aanstelling wordt op veel scholen voor onderwijs aan-
gewend. Hetzelfde gaat op voor pro-scholen in het
voortgezet onderwijs. Uit de analyses blijkt namelijk
dat ook pro-scholen management systematisch
overbenutten.
De geconstateerde overbenutting van management
op basis- en pro-scholen blijkt nauwelijks gevolgen
te hebben voor de doelmatigheid van deze scholen.
Er gaat nauwelijks productie verloren. Uit de schattingen blijkt dat het hier gemiddeld om slechts
een procent ondoelmatigheid gaat. Met name op
kleine scholen is de scheidslijn tussen onderwijzer
en manager, zoals eerder werd opgemerkt, diffuus.
Directeuren hebben hier nog dikwijls een onderwijstaak. In feite betekent relatieve overbenutting dat
een deel van het onderwijs wordt verzorgd door een
relatief dure onderwijzer (zijnde de directeur).
Voor de overzichtelijkheid geven we in figuur 4 alleen de mate van onder- en overbenutting weer van
vmbo-t/havo/vwo-scholen. De andere vijf schooltypen, pro-scholen buiten beschouwing gelaten, geven
overigens eenzelfde beeld als dit schooltype.
Figuur 4 laat zien dat ongeveer evenveel vmbo-t/
havo/vwo-scholen management onderbenutten als
overbenutten. De onder- en overbenutting loopt in
individuele gevallen op tot zes procentpunt. Er is
echter geen sprake van een systematische onder- of
overbenutting.
Ook is er gekeken naar de relatie tussen de optimale
samenstelling van middelen en een aantal schoolkenmerken. Ten eerste blijkt in het basisonderwijs
een relatie te bestaan tussen schoolgrootte en de
optimale samenstelling van personeel en materiaal.
Tegen de heersende opvatting in blijken grotere
scholen relatief gezien minder management nodig
te hebben. In het voortgezet onderwijs is sprake van
een zwakkere relatie, die bovendien per schooltype
een andere richting opwijst. Zo blijkt op vmbo-t/
havo/vwo-scholen, pro-scholen en vwo-scholen het
kostenaandeel management ook licht af te nemen
bij grotere scholen. Ten tweede geldt dat zowel in
het basis- als in het voortgezet onderwijs scholen
met ervaren directeuren een lagere benutting van
management kennen dan andere scholen. Eenzelfde
relatie geldt ook voor basisscholen en een beperkt
aantal schooltypes in het voortgezet onderwijs
die zijn aangesloten bij een meerscholenbestuur.
Scholen die zijn aangesloten bij een bestuur waarbij
ook andere scholen zijn aangesloten, hebben minder
management nodig. Het ondeelbaarheidsprobleem
wordt hier waarschijnlijk gemitigeerd door een directeur op verschillende scholen aan te stellen. Tot slot
blijkt dat er in sterk verstedelijkte gebieden een lagere benutting van management is op basisscholen.
figuur 4
Over- en onderbenutting management (procentpunten verschil tussen
f
 eitelijke en optimale aandelen) vmbo-t/havo/vwo, 2005/2006
Bron: IPSE Studies TU Delft/ Ecorys
de hiermee gepaard gaande ondoelmatigheid zeer beperkt is. De geconstateerde
overbenutting van management vloeit namelijk voort uit de ondeelbaarheid van
de manager. Scholen in het basisonderwijs zijn overwegend klein. Dit betekent
dat een volledige of een tweede volledige manager niet zijn gehele weektaak
besteedt aan management, maar voor een deel ook aan onderwijs. In feite is hier
dus sprake van een (deeltijd)leerkracht met een salaris van een directeur. Verder
blijkt dat grote scholen en scholen behorende tot grote schoolbesturen relatief
minder management nodig hebben. Dit staat haaks op een aantal beelden in
de publieke opinie. Belangrijker lijkt het daarom de beleidspijlen te richten op
het terugdringen van regeldruk en administratieve lasten dan op management of
andere vormen van overhead.
Literatuur
Atkinson, S.E. en D. Primont (2002) Stochastic estimation of
firm technology, inefficiency, and productivity growth using
shadow cost and distance functions. Journal of Econometrics,
108, 203–225.
Blank, J.L.T. (1993) Kosten van Kennis: een empirisch onderzoek
naar de productiestructuur van het M75762 in Nederland. Sociale en
Culturele Studie. Rijswijk/Den Haag: SCP/VUGA.
Blank, J., P. Koot en B. van Hulst (2007a) Basisonderwijs en bureaucratie. Een empirisch onderzoek naar de allocatie van middelen
in basisscholen. Delft/Rotterdam: IPSE Studies / Ecorys.
Blank, J., P. Koot en B. van Hulst (2007b) Overhead of onderwijs.
Een benchmark van de allocatie van middelen in onderwijsinstellingen voor voortgezet onderwijs. Delft/Rotterdam: IPSE Studies
/ Ecorys.
Färe, R. en D. Primont (1995) Multi-output production and
duality: Theory and applications. Dordrecht: Kluwer Academic
Publishers.
Kumbhakar, S.C. (1997) Modelling allocate inefficiency in a
translog cost function and cost share equations. Journal of
Econometrics, 76, 351–356.
Kumbhakar, S.C. en C.A.K. Lovell (2000) Stochastic frontier
analysis. New York: Cambridge University Press.
Niskanen, W.A. (1968) The Peculiar Economics of Bureaucracy.
American Economic Review, 57(2), 293–321.
Novak, D.E. en R.E.F. Broersen-Bleijendaal (2006)
Conclusie
Bureaucratisering in het basisonderwijs. Amsterdam: De
In het voortgezet onderwijs, uitgezonderd de proscholen, is geen sprake van een systematische
overbenutting van management of ondersteuning.
Er is dus geen sprake van bureaucratengedrag. Voor
het basisonderwijs en pro-scholen is een overbenutting van management wel vast te stellen, zij het dat
RodrÃguez-Ãlvarez, A. en C.A. Knox Lovell (2004) Excess ca-
Volkskrant.
pacity and expense preference behaviour in National Health
Systems: an application to the Spanish public hospitals. Health
Economics, 13, 157–169.
Wenger, J.W. (2000) What do schools produce? Implications of
multiple outputs in education. Contemporary Economic Policy,
18(1), 27–36.
ESB
25 januari 2008
43