Onderwijs- en industriebeleid
PROF. DR. IR. J. M. M. RITZEN *
Herhaaldelijk werd in de afgelopen jaren het onderwijs mede verantwoordelijk gesteld voor het
achterblijven van de economische prestaties van Nederland. Verbetering daarvan is het object
van advisering van de Voortgangscommissie industriebeleid (Commissie Wagner). Aandacht van
die commissie voor het onderwijs kon dan ook nauwelijks uitblijven. In dit artikel worden de aanbevelingen belicht die de commissie Wagner over het onderwijsbeleid heeft gedaan in haar eerste
drie voortgangsverslagen.
Inleiding
Het lijkt evident dat het onderwijs in ons land in sociaal-economisch opzicht in het afgelopen decennium heeft gefaald. Zowel ten
aanzien van de meer gelijke verdeling van startkansen in de samenleving als ten aanzien van de bevordering van de economische groei
is de betekenis van het onderwijs in de jaren zeventig verwaarloosbaar geweest. De adviezen van de commissie Wagner rich ten zich op
e6n van deze twee aspecten: de bijdrage van onderwijs aan de economische groei. Door een verbetering van de structuur van het beroepsonderwijs zou de betekenis van onderwijs voor de economische groei weer kunnen toenemen. De gerichte adviezen van de
commissie, hoe partieel van aard dan ook, zijn verfrissend te midden
van de schier eindeloze stroom nota’s, circulaires, wetten, algemene
maatregelen van bestuur, en dergelijke van de kant van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. Zelden zijn in die stroom
aanknopingspunten te herkennen die duiden op een beter functioneren van het onderwijs in sociaal-economisch opzicht.
Voorstellen van de Commissie Wagner
De Adviescommissie inzake de voortgang van het industriebeleid
dient zich krachtens haar instellingsbeschikking van 26 januari 1982
te richten op de advisering van het kabinet omtrent het te voeren beleid ten aanzien van de marktsector, in het bijzonder gericht op herindustrialisatie. De sociaal-economische doelstelling waar de commissie van uit gaat, is de bevordering van de economische groei. Deze doelstelling wordt weliswaar nergens expliciet uitgesproken,
maar blijkt impliciet als rode draad door de adviezen te lopen.
Het rijtje van mogelijke factoren die ten grondslag hggen aan het
— in economist opzicht — achterblijven van Nederland bij de overige Westerse industrielanden is welbekend: hoge collectieve druk,
weinig specialisatie in het exportpakket, sterke nadruk op bulk- en
energie-intensieve produktie, hoge loonkosten en elektriciteitsprijzen en verstarring op de arbeidsmarkt. In dat rijtje komt men steevast ook tegen: de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt. In
het eerste voortgangsverslag van de Commissie Wagner werd aangekondigd dat de commissie op dit onderwerp zou terugkomen. Het
tweede verslag besteedde ruim aandacht aan het reguliere beroepsonderwijs (voor jeugdigen), terwijl het derde verslag zich vooral op
het beroepsonderwijs voor volwassenen richt.
De commissie beveelt hi het tweede verslag aan de verantwoordelijkheid voor het reguliere beroepsonderwijs te laten delen door
overheid en sociale partners. Zij stelt: ,,De sociale partners zijn in de
laatste decennia steeds minder betrokken bij de vormgeving van beroepsonderwijs en de afstemming van onderwijs op de arbeidsmarkt” (biz. 26) en wil deze ontwikkeling terugdraaien. De uitwerking daarvan is een andere dan de huidige indenting van beroepsonderwijs op uitgebreid lager niveau (kort middelbaar beroepsonderwijs – KMBO), middelbaar niveau (middelbaar beroepsonderwijs MBO) en hoger niveau (hoger beroepsonderwijs – HBO). Dit onderwijs vindt nu grotendeels plaats op school of — voor zover het
buiten de school plaatsvindt — onder verantwoordelijkheid van de
school. ,,Een ander kenmerk van ons beroepsonderwijs” — zo
merkt de commissie op — ,,is dat de inhoud via exameneisen centraal door de overheid wordt vastgesteld zonder enige wettelijke geregelde inbreng van de sociale partners” (biz. 20). De commissie
stelt voor het KMBO af te schaffen (,,de introduktie in heroverweging te nemen”) en het MBO en HBO in twee fasen te splitsen. ,,De
eerste fase blijft onder primaire verantwoordelijkheid van de school
en vindt gedurende vijf dagen per week op school plaats… De tweede fase vindt onder primaire verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven plaats en is gericht op het verwerven van de beroepskwalificatie… Er vindt gedurende de week een deel van het onderwijs op
school plaats en een deel in de praktijk” (biz. 21).
De commissie besteedt uitvoerig aandacht aan een ,,vergeten
hoek” in het onderwijs- en scholingsbeleid: het leerlingwezen. Het
leerlingwezen is in feite de vertaling van het ,,gezellen”-wezen van
de middeleeuwse gilden naar het industriele tijdperk. Leerlingen
van het primaire leerlingwezen, dat opleidt tot ,,aankomend vakman”, volgen voor een of twee dagen per week onderwijs aan het
beroepsbegeleidend onderwijs (BBO) verzorgd door streek scholen
en ,,leren” verder al werkend of in een bedrijfsschool in de praktijk,
onder verantwoordelijkheid van het georganiseerde bedrijfsleven.
Leerlingen in het leerlingwezen dienen een arbeidsovereenkomst te
hebben, omdat de bepalingen van artikel 1637 van het Burgerlijk
Wetboek op hen van toepassing zijn (zoals het staan in een gezagsverhouding binnen het bedrijf en het verrichten van produktieve arbeid). Deze arbeidsovereenkomst wordt gehonoreerd met het minimumjeugdloon (krachtens de Wet op het minimumloon) of meer.
De commissie adviseert deze beloning meer in overeenstemming te
brengen met de produktieve prestatie, i.e. de mogelijkheid te openen minder dan het minimumjeugdloon te betalen bij leer-arbeidsovereenkomsten in het kader van het leerlingwezen.
* Hoogleraar onderwijseconomie aan de Katholieke Universiteit Nijmegen
tot 1 September 1983, daarna hoogleraar economic van de publieke sector
aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
788
J.
In het derde voortgangsverslag wordt voorgesteld te komen tot
een nationaal scholingsprogramma voor volwassenen, op te stellen
beeld te zien. Relatieve lonen van hoger opgeleiden daalden in de
periode 1965-1972, zo blijkt uit de label.
door het georganiseerd bedrijfsleven, en scholingsverlof te regelen
in het arbeidsvoorwaardenoverleg. In praktijk zou dit onder andere
In de jaren zeventig kan men van dezebijdrage van onderwijs weinig meer terugvmden. Uit label 1 blijkt dal alleen beginsalarissen
een aanzienlijke stroomlijning betekenen van een buitengewoon
voor WO-opgeleiden (relatief) zijn afgenomen hi de periode 1972-
versnipperd gedeelte van de volwasseneneducatie, namelijk het be-
1979. Maar voor de leeflijdsgroep 30-34 jaar is er geen sprake meer
roepsonderwijs voor volwassenen.
van een daling van relatieve lonen. Als motor voor de economic vail
Op deze verschillende voorstellen en adviezen wordt nader ingegaan in de volgende paragrafen, nadat eerst een schets is gegeven
van de sociaal-economische betekenis van het onderwijs en de beleidsreacties daarop. Deze schets wordt elders uitvoeriger behandeld 1).
onderwijs eveneens slil, tenminste afgaande op het feil dat ook in de
jaren zeventig ruwweg een verdubbeling oplreedl van het aantal hoger opgeleiden, lerwijl de economische groei slagneert. Blijkbaar is
eveneens de rol van onderwijs voor de exportpositie gewijzigd.
Hulsman-Vejsova wijst crop dal kennisinlensivileil van produklen
een belangrijke ,,comparalive advantage” van de Nederlandse export was in de jaren zestig 6). De verslechlering van de belalingsbaHet falen van onderwijs in sociaal-economisch opzicht
lansposilie in de jaren zeventig is vooral hel gevolg van de olieprijs-
slijgingen. Blijkbaar was de economic niet hi staat om met de toegeDe verwachtingen ten aanzien van onderwijs als sociale medicijn
waren in de jaren vijftig en zestig hooggespannen. Onderwijs zou
nomen hoeveelheid mensehjk kapitaal deze ontwikkeling (mede)
op te vangen.
Niel alleen nam de kwanlileil van de hoeveelheid menseh’jk kapi-
Tabel 1. Gemiddelde jaarlijkse stijging van de relatieve mediane
jaarlonen van hoger opgeleiden, in personen
laal hi de jaren zeventig snel loe, dil geldl ook voor helgeen als de
,,produktieprijs” daarvan kan worden gezien: de onderwijsuilgaven
per leerling. In hel bijzonder namen hi kleuler-, buitengewoon- en
voortgezet onderwijs deze uilgaven per leerling slerk toe, vooral
door de gemiddelde daling van hel aanlal leerlingen per perso-
Voltooid
opleidingsniveau
Sector
markt a)
neelslid hi hel onderwijs 7) en door (relatieve) salarisverhoghigen.
De effecien hiervan kunnen zich echler pas vertalen hi de kwaliteil
HBO
WO
kwartair
markt a)
kwartair
van de beroepsbevolking over enige jaren.
Wat precies de oorzaak is van dil falen is niel helemaal duidelijk.
Leeftijdsgroep
25-29
jaar
30-34
jaar
25-29
jaar
30-34
jaar
25-29
jaar
30-34
jaar
25-29
jaar
30-34
jaar
1965-1972
1972-1979
-2,2
— 2,4
-2,6
0
-0,4
— 1,1
-0,6
0,1
-1,3
0,5
-0,4
2,3
-2,1
0,5
-0,5
0,1
Bron: CBS, Loonstructuuronderzoeken. a) Markt staat voor: nijverheid en het bank- en verzekeringsbedrijf (1965), nijverheid (1972), SBI-code 1-8 (1979); kwartair is benaderd via Rijksoverheid
(1965, 1972) en door SBI-code 9 (1979). Relatieve lonen zijn bepaald in verhouding tot uitgebreid
hoger opgeleiden.
Hel zijn waarschijnlijk niel zulke concrete zaken als de vergroting
van de algemeen vormende component in het beroepsonderwijs ten
koste van de beroepscomponenl (waar, mirabile diclu, werkgeversorganisalies om verzochl hebben 8)). Een veel belangrijker factor
lijkl de richting waarin de voorraad menseh’jk kapitaal toenam. De-
ze loename was vooral gerichl op de kwartaire sector. In die sector
komt economische groei niel direcl lol stand. In onze boekhouding
van nationaal inkomen wordl als loegevoegde waarde voor de kwar-
lah-e seclor de loonsom ingeboekt. Lonen in deze sector zijn niel
gebonden aan de produklivileil hi die sector (hoe dan ook gemeten)
kunnen bijdragen aan een grotere maatschappelijke gelijkheid (hi
het bijzonder een gelijkheid van bruto looninkomens) en zou tevens
de economische groei kunnen bevorderen. Daarmee zou onderwijs
de klippen van de afruil tussen ,,efficiency” (lees: economische
groei) en ,,equity” (rechtvaardige inkomensverdeling), waar onder
andere Okun op wijst 2), hi belangrijke mate (maar niet helemaal 3)) kunnen omzeilen. Andere middelen zoals progressieve belastingheffing en sociale uitkeringen verminderen weliswaar de ongelijkheid (van netto hikomens), maar mogen geacht worden tevens
de economische groei hi negatieve zin te beinvloeden 4).
De hooggespannen verwachtingen omtrent onderwijs hadden
onder andere de bloei van de onderwijseconomie tot gevolg, met als
belangrijk trefwoord: onderwijs als investering. Tevens volgde een
omvangrijke expansie van het onderwijs die onder andere hi Nederland resulteerde hi een verdubbehng van het aantal personen met
een hoger-beroepsonderwijs- (HBO) of een wetenschappelijk-onderwijs-(WO) opleiding, zowel in de jaren zestig als in de jaren ze-
ventig.
Onderwijs lijkt de sociaal-economische functie van bevordering
van de economische groei en vermindering van de inkomensongehjkheid hi de jaren vijftig en zestig ook goed te hebben vervuld. De
maar aan de loonontwikkeling in de marklseclor. Dal sluil niel uil
dal de kwartaire seclor indirect kan bijdragen aan de economische
groei, door via een goede sociale en economische hifrastructuur de
prpduktivileil in de marklseclor le vergrolen.
Hel falen van hel onderwijs (hi sociaal-economisch opzichl) is
welh’chl vooral le wijlen aan culturele facloren. De ,,onderwijscul-
tuur” zou zich de afgelopen decennia vooral hebben verwijderd van
de culluur van de marklseclor. Mel culluur wordl geduid op de
waarden en normen. Wat men hi het onderwijs belangrijk vindt,
bh’jkt vaak niel overeen te komen mel de waarden en normen die
builen hel onderwijsbeslel leven. In deze richting inierpreleer ik ook
de eerder geciteerde opmerking van de Commissie Wagner (Verslag 2, biz. 26) dal de sociale partners hi de afgelopen decennia
steeds minder belrokken zijn bij de vormgeving van hel beroepsonderwijs. Ook op andere punlen kan men een belrekkelijk isolement
van hel onderwijs herkennen. De uilersl Irage absorplie binnen hel
onderwijs van ingrijpende lechnische ontwikkelingen (hiformalica)
is een ander voorbeeld.
studie van bij voorbeeld Denison over de relatie tussen onderwijs en
economische groei is hi elk geval niet strijdig met de stelling dat de
vergroting van de ,,voorraad mensehjk kapitaal” bijdraagt tot de
economische groei 5). In termen van de verdeling van bruto looninkomens is in ons land sprake van enige vermindering van de looninkomens verdiend door hoger opgeleiden in verhouding tot lager
opgeleiden in die periode. De variatie binnen deze groepen opgeleiden nam, gaande dit proces, niet toe. In label 1 is, apart voor opgeleiden van het WO en het HBO, de ontwikkeling van aanvangssala-
rissen (25-29 jaar) en salarissen na enige jaren werkervaring (3035 jaar) weergegeven.
De levenslijd-inkomensprofielen worden grotendeels bepaald
1) J. M. M. Ritzen, Wat is onderwijs ons waard?, Wolters Noordhoff, Groningen, 1983.
2) A. M. Okun, Equality and efficiency: the big trade-off. The Brookings
Institution, Washington, 1975.
3 Vgl. J. M. M. Ritzen, Education, economic growth and income distribution, Noord Hollandse Uitgeversmij, Amsterdam, 1977.
4) Zie b.v. M. S. Feldstein, Tax incentives, corporate savings and capital accumulation in the US, Journal of PublicEconomics, jg. 2,1975, biz. 159-171
en S. Danziger, R. Haveman en R. Plotnick, How income transfer programs
effect work, savings and the income distribution: a critical review, Journal of
Economic Literature, jg. 19,1981, biz. 975-1028.
5) E.F.Denison, Why growth rates differ, The Brookings Institution, Washington, 1967.
door de salarissen die door deze leeftijdsgroepen worden verdiend.
6) Hulsman-Vejsova, ,,Human capital” en de Nederlandse buitenlandse
Relatieve lonen zijn bepaald ten opzichte van mensen met een uitgebreid lagere opleiding. De ontwikkeling van relatieve lonen ten opzichte van lager of middelbaar opgeleiden geeft echter hetzelfde
8) Zie De Werkgever, jg. 10, 1970, biz. 277.
ESB 7-9-1983
handel, Maandschrift Economic, jg. 44, 1980, biz. 488-497.
7) ZieH.deGroot,Minderkinderen,mindergeldvooronderwijs?,Openba-
re Uitgaven,jg. 15, 1983, biz. 3-15.
789
Uit de omvangrijke en weinig gerichte bezuinigingen op het onderwijs blijkt dat de beleidsbepalers impliciet de hypothese dat on-
derwijs een investering zou kunnen zijn, hebben opgegeven. Duidelijk is dat wordt aangenomen dat deze bezuinigingen mogelijk zijn
zonder schade toe te brengen aan het functioneren van de economic. De bezuinigingen zijn vrijwel pondspondsgewijs verdeeld (met
uitzondering van de ,,overhead”-diensten die, merkwaardig genoeg, relatief wordt gespaard 9)). In de bezuinigingen wordt, impli-
ciet, onderwijs als ,,luxe goed” benaderd. Het is niet de eerste keer
in de recente geschiedenis dat dergelijke behandeling aan onderwijs
ten deel viel. Zoals figuur 1 laat zien, was er ook in de jaren dertig
niet alleen sprake van een daling van de onderwijsuitgaven (in reele
guldens), maar tevens van een daling van de onderwijsuitgaven als
percentage van het netto nationaal inkomen.
deze kloof minder gemakkelijk dichten dan Praktijk-leren onder
verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven.
De commissie zou de herstructurering willen zien in de vorm van
een Wet op het beroepsonderwijs. Dit lijkt echter een vorm van
schieten met een kanon op een mug. Volstaan zou kunnen worden
met een wettelijke regeling van het leren in de praktijk onder primaire verantwoordelijkheid van sociale partners in de vorm van een stagewet. Eerder heeft de Tweede Kamer zich in meerderheid uitgesproken voor een dergelijke wet. Daarin zou eveneens de vergoeding voor stagiaires dienen te worden geregeld, in aansluiting op de
bestaande studiefinancieringsregelingen en in aansluiting op de
produktieve bijdrage van stagiaires. Het is strijdig met de functie van
(praktijk) leren indien a priori moet worden aangenomen dat de
produktieve bijdrage die in ,,leeruren” wordt geleverd op zijn minst
met het minimum(jeugd)loon moet overeenkomen.
Figuur 1. Netto nationaal inkomen en onderwijsuitgaven in procenten van hetnni, 1900-1986
Index van NNI
.
(constame
prijzen)
100-
Een daaraan gekoppelde vraag betreft de financiering van de directe onderwijskosten gemoeid met de opleiding in de praktijk. Dat
zijn de kosten van mentoren, materiaalgebruik in de opleiding e.d.
Uitgangspunt blijft dat de praktijkopleiding dient bij te dragen aan
90-
kwalificaties die niet specifiek verbonden zijn aan het produktiepro-
70-
ces van het bedrijf dat de opleiding verschaft. Indien de kwalificaties
breder zijn te alloceren dan in het bedrijf dat de opleiding verzorgt,
1975 = 100
60-
zou het voor dat bedrijf economisch ondoelmatig zijn om deze op-
50-
leiding volledig zelf te bekostigen. De kans bestaat immers dat degenen die de opleiding hebben voltooid, elders gaan werken (zonder
transferbedrag, om in voetbaltermen te spreken). Met andere woorden: volledige financiering van de opleiding door het bedrijf dat de
opleiding verschaft, betekent dat of de inhoud van de opleiding
wordt geperverteerd om voor dat bedrijf de opleiding rendabel te
maken of het aanbod van opleidingsplaatsen zeer beperkt zal
zijn 12). Verschillende vormen van financiering zijn mogelijk:
— bijdragen uit ,,egalisatie”-fondsen, die per bedrijfstak worden
gevoed;
— bijdragen van de overheid;
— eigen bijdragen van leerlingen.
40302010-
ondenvijsak%van
het NNI
De commissie stelt een combinatic voor van de eerste twee moge-
lijkheden (Verslag 2, biz. 27). Ze wijst mijn inziens terecht de derde
1930
1940
1950
1970
1980 1986
– – – – Ontwikkeling bij groei nni van 0% en voorgenomen bezuinigingen
Bron: CBS, Tachtig jaren statistiek in tijdreeksen. Den Haag, 1979.
Indertijd Week de daling van onderwijsuitgaven in de jaren dertig
mede de oorzaak van de tekorten aan geschoold personeel van de
jaren vijftig en begin zestig. Het moet niet worden uitgesloten dat
ook nu weer een soortgelijke ontwikkeling in het verschiet
ligt 10).
In de volgende paragraaf wordt eerst aandacht geschonken aan
het voorstel van de Commissie Wagner om het MBO en HBO in duale zin te hervormen, vervolgens aan de adviezen omtrent LW en
KMBO en ten slotte de adviezen omtrent het beroepsonderwijs
voor volwassenen.
mogelijkheid af. Deze zou niet of slecht passen binnen de huidige
systematiek van eigen bijdragen 13). Volledige financiering door de
overheid is moeilijk te rijmen met een primaire verantwoordelijkheid die bij het georganiseerd bedrijfsleven in bestuurlijke zin rust.
De externe effecten van het leren in de praktijk lijken bovendien niet
in overeenstemming met een dergelijke vorm van financiering. Als
,,investeringssubsidie” is in de huidige omstandigheden enige medefinanciering van de overheid gewenst. Juist uit kostenoverwegin-
gen zou een subsidie van de overheid per leercontract verder op zijn
plaats zijn: deze vorm (metmedefmanciering uit egalisatiefondsen)
is goedkoper voor de overheid dan ,,schools” beroepsonderwijs,
terwijl de opbrengst (hi de zin van de bereikte kwalificaties) wellicht
hoger is.
Of het georganiseerd bedrijfsleven inderdaad bereid is om de verantwoordelijkheid voor het praktijkleren bij MBO en HBO te dragen, is nog een vraag. De recente ervaringen met de egalisatiefond-
Het dnale systeem
In de omvangrijke literatuur over ,,onderwijsproduktiefuncties”
komt men (voor zover bekend) geen studies tegen over de bijdrage
sen in het leerlingwezen, die door de overheid via de Bijdrageregeling Vakopleiding Jeugdigen (BVJ) wordt gesubsidieerd, geven
geen reden voor groot optimisme.
van de input ,,praktijkopleiding” aan het produktieproces van be-
roepsopleidingen 11). Desondanks h’jkt er een grote mate van overeenstemming te bestaan over het belang van de praktijkcomponent
in beroepsopleidingen. Ook in de huidige structuur is reeds sprake
Leerlingwezen en kort middelbaar beroepsonderwijs
van een behoorlijke stagecomponent in het MBO en HBO. Het we-
huidige opleidings- en scholingsstructuren in eerste instantie be-
Voor 16-20-jarige schoolverlaters van LBO en MAVO zijn de
zenlijke verschil is dat de commissie voorstelt om het georganiseerde bedrijfsleven de primaire verantwoordelijkheidte geven over een
praktijkjaar, dat volgt op een eerste fase in een MBO- of HBO-
school. Gedurende dit praktijkjaar wordt overigens ook geleerd op
school, maar wederom primair onder verantwoordelijkheid van het
georganiseerd bedrijfsleven. Indien zou blijken dat sociale partners
bereid zijn om deze verantwoordelijkheid te dragen, betekent uitvoering van dit advies een belangrijke brug over de kloof tussen onderwijs en beroep. Het abrupte van de overgang tussen school en
werk komt, conform hetgeen eerder werd opgemerkt, gedeeltelijk
door verschillen tussen school-,,cultuur” en cultuur in het bedrijfsleven. Praktijk-leren onder verantwoordelijkheid van de school zal
790
9) Ritzen, op. cit, 1983, biz. 24.
10) J.M.M. Ritzen en D. A. Kodde, Public finance and cobwebs in human
capital formation, Research memo 8305, Economisch Instituut, Katholieke
Universiteit Nijmegen, 1983.
11) Vgl. E. Hanushek, Conceptual and empirical issues in the estimation of
educational production functions, Journal of Human Resources, jg. 14,1979,
nr. 3, biz. 372.
12) Vgl. G. S. Becker, Human capital, University of Chicago Press, 2e druk,
Chicago, 1975.
13) Vgl. D.C. van Ingen en C.P. Maan, School-, college- en cursusgelden, Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, Den Haag, 1983.
paald door de vraag- en aanbodverhoudingen op de arbeidsmarkt
jongeren, c.q. vermindert de werkloosheid door de gecombineerde
van de jaren vijftig: een gespanncn arbeidsmarkt met kunstmatig
kwalificatie- en opvangfunctie. Kwalificatie is — ook voor uitge-
laag gehouden lonen. Bedrijven hanteerden quasi-beloningen als
breid lager opgeleiden (waar schoolverlaters van LBO, MAVO,
KMBO en primair leerlingwezen onder vallen) — een must. Welis-
middel in de concurrentiestrijd om het schaarse aanbod van arbeid
van nieuwe toetreders (vooral jeugdigen). De leerarbeidsovereen-
waar is hun gemiddelde functieniveau iets gedaald, een belangrijk
komsten in het kader van het leerlingwezen vormden een van de be-
gedeelte van de jongste jaargang op de arbeidsmarkt is desondanks
langrijkste quasi-beloningen. Het leerlingwezen zelf dateert al van
werkzaam op ,,hogere” functieniveaus (vgl. label 2).
1920. Het functioned! op dit moment op basis van de Wet op het
leerlingwezen van 1966. Volgens deze wet heeft de leerling die aan
het leerlingwezen deelneemt een leerovereenkomst.
In de meeste cao’s werd echter in de jaren vijftig en zestig vastgelegd dat de beloning zou moeten overeenkomen met arbeid voor
een gewone werkweek. Deze afspraken werden tussen werkgevers
Tabel 2. Bevolking in loondienst (15-64 jaar en 15-24 jaar) met
een uitgebreid lagere opleiding naar functieniveau in 1971 en 1977
in procenten
15-64 jaar
en werknemers gemaakt voor of gedurende de loonexplosie van de
Functieniveau
jaren zestig, voor de wettelijke invoering van de particle leerplicht
naar laag
1971
1977
(1971/1972/1974/1975) en voor de wettelijke invoering van het
minimumjeugdloon (1974). Van 1973 dateren de eerste pleidooien
1
2
4,2
16,5
27,1
32,3
14,5
4,8
0,6
6,4
26,7
26,2
27,5
9,2
3,7
0,2
Totaal
x 1000
1.293,2
1.491,0
Gemiddeld
3,53
3,’18
(van werkgeverszijde) voor aparte leerovereenkomsten in bedrij-
3
ven. Met de geleidelijke verslechtering van de economische situatie
4
in de jaren zeventig neemt eerst de groei van het aantal leerarbeids-
6
7
plaatsen af om vervolgens om te slaan in een afname.
De huidige kosten per leerling in het leerlingwezen verschillen
sterk; de loonkosten hangen samen met de leeftijd, cao-afspraken
en bedrijfspraktijk. Afhankelijk van de mate waarin boven het minimumloon wordt betaald, het aantal dagen per week waarvoor wordt
betaald (4 of 5) kost een leer-/arbeidsovereenkomst aan loonkosten per jaar in 1982 tussen def. 10.000 en f. 20.000. Bij de loonkosten zijn overigens niet inbegrepen de risicokosten voor het bedrijf
die voortvloeien uit het garanderen van een arbeidsplaats. Mocht,
onverhoopt, het noodzakelijk blijken om een gedeelte van de opgeleide of in opleiding zijnde leerlingen te laten afvloeien dan zijn de
afvloeiingskosten alsmede de kosten verbonden aan de procedurele
uitvoering van de ontslagregeling voor rekening van het bedrijf. Bij
een onzekere economische ontwikkeling mag hiervoor een belangrijk bedrag worden gerekend. Tegenover al deze loonkosten staat
overigens een arbeidsprestatie en de mogelijkheden die leer-/ar-
beidsovereenkomsten aan de werkgever bieden om te ,,screenen”.
Zeker zo sterk als de verschillen in de loonkosten zijn de verschillen
in de directe opleidingskosten. Soms vindt de opleiding plaats in een
bedrijfsschool (met aanzienlijke directe kosten), soms gedeeltelijk
in een ,,leerhoek”, en dikwijls door ,,mee te lopen met een vak-
man”.
Sinds 1979 is naast deze opleidingsstructuur voor schoolverlaters
van LBO en MAVO van 16-20 jaar het kort middelbaar beroeps-
5
15-24
1971-1977
2,2
10,,2
— 0,9
– 4,8
— 5,3
– 1,1
— 0,4
1977
7,2
32,7
28,8
26,5
3,8
0,9
0,0
459,1
–
0,35
2,89
Bron: G. J. N. Conen, F. Huijgenen B. J. P. Riesewijk, De kwalitatieve structuur van de werkgelegenheid in 1960, 1971 en 1977, ESB, 11 mei 1983, biz. 416-422;
In de discussie over de ontwikkeling van de structuur van opleiding en scholing voor 16-20-jarige schoolverlaters van het LBO en
MAVO zijn de volgende twee alternatieven (elkaar ten deze aanvullend) aan de order
a. versterking van het leerlingwezen. Versterking van het leerlingwezen kan worden bereikt door een combinatie van maatregelen,
zoals:
— vermindering van de loonkosten verbonden aan een leerovereenkomst;
— beter toezicht op de mate waarin effectief tijd wordt besteed aan
leren door leerlingen (onder tripartite verantwoordelijkheid);
— structurele subsidiering van de overheid voor de directe onderwijskosten;
— fondsvorming voor de overige directe onderwijskosten binnen
bedrijfstakken.
onderwijs (KMBO) geplaatst (op experimented basis tot 1 augustus
1983). De dagvariant van het KMBO voorziet in een opleiding met
als eindniveau het niveau van beginnend beroepsbeoefenaar: het diploma KMBO zou gelijkwaardig moeten zijn met dat van het primair leerlingwezen. Een kenmerk van het KMBO zou moeten zijn
dat voor toelating geen eisen ten aanzien van de vooropleiding wor-
dengesteld (drempelloosheid).
De kosten per leerling van het KMBO zijn aanzienlijk geringer
dan die van het leerlingwezen, omdat geen loon hoeft te worden be-
taald en geen risicokosten van ontslag zijn ingebouwd. Deze directe
onderwijskosten bedragen — in een ,,evenwichts”-situatie van integrale invoering — f. 7.500,- per leerling (prijzen van 1981). Daartegenover staat dat de opbouw van een geheel nieuw opleidingstype
een fors bedrag aan eenmalige kosten met zich brengt.
Belangrijk uitgangspunt bij het opleidings- en scholingsbeleid
voor 16-20-jarige schoolverlaters van LBO of MAVO vormt de
jeugdwerkloosheid. Naarmate de werkloosheid in ons land steeds
groter is geworden, is het aandeel van de jeugdigen onder hen (jonger dan 23 jaar) fors gestegen. Ook na correctie voor demograflsche
ontwikkelingen blijken jongeren meer dan evenredig te lijden onder
de snel verslechterende situatie op de arbeidsmarkt. Binnen de
groep werkloze jongeren nemen die jongeren die het volledig dagonderwijs op de lagere niveaus van ons onderwijsstelsel (MAVO,
LBO, ongediplomeerd) hebben verlaten, een belangrijke plaats in.
Kort na het bereiken van de leeftijd waarop de volledige leerplicht is
vervallen, komen zij op de arbeidsmarkt. Een grote groep heeft niet
de mogelijkheid door te stromen naar het volledig dagonderwijs
(met name MBO), een belangrijk gedeelte van hen (eenderde in
1980) is ongediplomeerd. Voor hen is de kans op werk aanmerkelijk
kleiner dan voor jongeren met hogere opleidingen.
Onderwijs of scholing draagt bij aan de werkgelegenheid voor
ESB 7-9-1983
b. integrals invoering van het KMBO.
De Commissie Wagner kiest voor het eerste alternatief, terwijl de
politick tot voor kort vooral haar voorkeur voor het tweede alternatief uitsprak, ondanks de daarmee gemoeide extra uitgaven voor de
overheid (circa f. 0,5 mrd. per jaar). Het onderwijsveld deelde deze
voorkeur. Daaraan is wellicht niet geheel vreemd dat het KMBO inpasbaar is in de huidige (verzuilde) financieringssystematiek van het
onderwijs, terwijl de schoolcomponent van het leerlingwezen (het
BBO) door niet-verzuilde streekscholen wordt verzorgd.
De keuze van de Commissie Wagner voor het leerlingwezen is te
onderschrijven indien rekening wordt gehouden met de volgende
achtergrondfactoren. In de eerste plaats is het beslag op overheidsuitgaven bij het KMBO groter dan bij het leerlingwezen, terwijl het
onderwijs- en scholingsniveau dat beoogd wordt, hetzelfde is. Medefinanciering van het bedrijfsleven voor beroepsopleidingen is —
op economische gronden — goed te billijken (vgl. paragraaf 4).
Overigens is — anders dan bij het overig beroepsonderwijs — de inbreng van het bedrijfsleven in de opleiding van het KMBO goed geregeld. Het is wellicht tegen deze achtergrond dat de voorzitter van
het VNO in mei 1983 verklaarde voorstander te zijn van uitbreiding
van het KMBO: met de introductie van deze schoolvorm naast het
leerlingwezen zet de overheid de deur wijd open voor afwenteling
van scholingskosten door het bedrijfsleven op de overheid.
In de tweede plaats is de kwalificerende functie van het leerlingwezen naar alle waarschijnlijkheid niet slechter en wellicht beter dan
die van het KMBO. Een aan dat van het primair leerlingwezen formeel gelijkgesteld KMBO-diploma is uiteraard geen garantie dat de
beroepskwalificaties die door het KMBO worden gegenereerd ook
op een vergelijkbaar niveau liggen. De intensiteit van de praktijkcomponent, een essentieel onderdeel van een beroepsopleiding, is
791
in het KMBO noodzakelijkerwijs een stuk geringer dan in het leerlingwezen. Ondanks de stages blijft de school centraal staan in de
duktieprocessen is het ondenkbaar dat het reguliere dagonderwijs in
de jeugdperiode van 16-24 jaar een basis zou kunnen verschaffen
opleiding. Het ook formeel deel uitmaken van de bedrijfsorganisa-
die de gehele beroepsloopbaan volstaat. Voor velen zal gelden dat
tie, de werknemeiservaring en de langere duur van de praktijk-
het beroep dat ze geleerd hebben in het onderwijs in de jeugdperi-
component bieden het leerh’ngwezen een comparatief voordeel. De
ode, ophoudt te bestaan, ingrijpend van inhoud verandert, dan wel
orientatie van het KMBO is daarentegen breder dan die van het
sterk op een bedrijf gerichte leerlingwezen; het KMBO scoort op dit
minder wordt gevraagd op de arbeidsmarkt (vergelijk de bouw of
het onderwijs). De mogelijkheden voor her-, om- en bijscholing, die
hierop aansluiten zijn in ons land beperkt. Aan de ene kant is het
aanbod van opleidingen beperkt en slecht georganiseerd, in het bij-
punt dan ook ongetwijfeld hoger.
In de derde plaats geven evaluatiegegevens over de schoolloopbaan van KMBO en leerlingwezen aan dat de instroom van leerlingen in het KMBO en in het LW in 1981 (cohort 1981-1982) weinig
van elkaar verschilde 14):
— naar vooropleiding bekeken blijken op het KMBO meer leerlingen te zitten die toelaatbaar zijn tot het MBO dan op de opleidingen in het kader van het leerlingwezen. 42% van de KMBO-
zonder waar het gaat om her- of omscholing. Aan de andere kant
wordt de vraag naar scholing sterk negatief beinvloed door het ontbreken van een systeem van educatief verlof.
Aan de aanbodkant kan men onderscheid maken tussen de vol-
gende vier vormen van scholing voor volwassenen 16):
— ongestructureerde bijscholing ,,on the job”. Deze zal in veel ge-
leerlingen (exclusief z.g. orientatie- en schakelklassen) is
toelaatbaar tot het MBO, tegen 28% van het leerlingwezen.
Vooralsnog blijkt hieruit dat de ,,drempel” die in het leerlingwezen bestaat kleiner is dan die bij het KMBO (in de huidige expe-
vallen voldoende zijn om te voorzien in de kennis- of vaardigheidslacunes die gaan optreden bij geleidelijke wijzigingen in
produktieprocessen. Dit ,,aanbod” is uitsluitend toegankeh’jk
voor werkenden;
rimentele vorm met een beperkt aantal plaatsen). De beperkte
— gestructureerde (bij)scholing in interne opleidingen. Deze zijn in
toelatingscapaciteit van het KMBO speelt hier ongetwijfeld een
het bijzonder uitgebouwd in de grotere ondernemingen in de
rol. Bij integrale invoering zou de ,,drempel” in het KMBO wellicht kleiner zijn. Daar staat tegenover dat in zo’n situatie het
marktsector en in de kwartaire sector. De toegang is ook hier beperkt tot werkenden. In het algemeen worden zowel de directe
leerlingwezen waarschijnlijk effectief is weggeconcurreerd. Van
opleidingskosten als de kosten van de werktijd, gemoeid met het
belang is dat in feite het leerlingwezen ook reeds een lage drem-
volgen van de opleiding, gedragen door het bedrijf of de instel-
pel heeft. Het KMBO kan daarop geen alleenrecht claimen;
ling dat die de werknemer toestaat de opleiding te volgen. In
— meisjes blijken moeilijker een leerarbeidsovereenkomst te kun-
1975 namen naar schatting zo’n 120.000 werknemers aan een
nen verwerven in het leerlingwezen dan jongens. 50% van de
KMBO-leerlingen is van het vrouwelijk geslacht tegen 25% van
de leerlingen uit het leerlingwezen;
— de sociaal-economische achtergrond van leerlingen van KMBO
interne opleiding deel;
— scholing bij particuliere instellingen (o.a. het schriftelijk onderwijs en het z.g. ondernemersonderwijs, waarin diploma’s van
en LW verschilt nauwelijks. Een lichte tendens is bespeurbaar
denstandsdiploma e.d., kunnen worden verworven). De toe-
naar een hoger milieu voor KMBO dan voor leerlingen uit het
gang is meestal open voor iedereen die belangstelling heeft. De
kosten van deelname worden gedragen door de deelnemer. In
sommige gevallen vergoeden bedrijven of instellingen deze kosten voor werknemers die dergelijke opleidingen volgen en aan
betreffend bedrijf of betreffende instelling zijn verbonden. De
studiekostenregeling van de overheid maakt het mogelijk dat degenen die als werkzoekende bij een arbeidsbureau zijn ingeschreven deze kosten voor 100% vergoed krijgen indien ze zonder gerichte studie niet inpasbaar of te handhaven zijn in het arbeidsbestel. Aan ondernemersonderwijs en schriftelijk onderwijs namen in 1975 zo’n 240.000 mensen deel;
— door de overheid verschafte of gesubsidieerde opleidingen voor
werklozen en met werkloosheid bedreigden: de Centra voor
Vakopleiding (CW), de Centra voor Beroepenorientatie en
Beroepsuitoefening (CBB), waarbij de overheid het onderwijsaanbod verschaft en de regeling Scholing in samenwerking met
Overheid en Bedrijfsleven (SOB), waarin het bedrijfsleven de
opleiding intern verzorgt met aanzienlijke subsidie van de overheid. Het gaat hier in totaal om niet meer dan zo’n 10.000 deelnemers per jaar.
leerlingwezen.
In de vierde en laatste plaats geven evaluatiegegevens over de in-
treden van het beroep aan dat 57% van de gediplomeerde schoolverlaters van het KMBO die niet aan vervolgonderwijs deelnemen,
drie maanden na het verlaten van de school nog geen baan heeft.
Voor leerlingen uit het leerlingwezen is dat percentage (vanzelfsprekend) lager: namelijk 18. De arbeidsovereenkomst, die onderdeel uitmaakt van de leerovereenkomst, blijkt een goede manier om
een plaats op de arbeidsmarkt te veroveren 15).
Het advies van de Commissie Wagner om de uitbreiding van het
KMBO te heroverwegen is wellicht wat academisch van aard. De
voorgestelde versterking van het leerlingwezen, die momenteel duidelijk steun ondervindt van werkgevers- en werknemerszijde, zal
waarschijnlijk op de korte en middellange termijn onvoldoende op-
leidingsplaatsen scheppen voor de grote groep 16-20-jarige
schoolverlaters van LBO en MAVO. Een selectieve uitbreiding van
het KMBO blijft derhalve gewenst. Het selectieve karakter zou
vooral moeten bestaan in een uitbreiding die niet met het leerh’ngwezen concurreert. Daarbij kan worden gedacht aan een beperking
van de instroom in het KMBO tot leerlingen die niet ontoelaatbaar
zijn tot het MBO. De overheid zou deze ontwikkeling dienen te bevorderen door haar wet- en regelgeving beter af te stemmen op de
nieuwe omstandigheden, o.a. door middel van een stageweg die
vakbekwaamheid voor het midden- en kleinbedrijf, zoals mid-
De Commissie Wagner pleit er voor om de CW’s, CBB’s en de
SOB-regeling te vervangen door, of om te vormen tot een leerlingwezen voor volwassenen. De achtergrond van dit voorstel vormen
de vrijwel vergelijkbare opleidingsdoelen van deze opleidingen en
leerlingen buiten de bepalingen van artikel 1639 van het burgelijk
de opmerking dat de door de overheid bekostigde vormen van scholing ,,zich te zeer op enkele doelgroepen richten” (Verslag 3, biz.
wetboek stelt.
24): de voorzieningen van CW’s en CBB’s zouden beter kunnen
worden benut. Deze aanbeveling kan men globaal genomen on-
derschrijven. De directe onderwijskosten van CW’s en CBB’s zijn
Beroepsopleidingen voor volwassenen
Een degelijk systeem van her-, om- en bijscholing voor volwassenen is een vereiste in een periode waarin de vernieuwing van produktieprocessen centraal staat. Meer in het algemeen is er in deze
hoog. Voor zover gegevens bekend zijn is echter het effect van het
volgen van CW- of CBB-opleiding op de positie op de arbeidsmarkt beperkt. De SOB-regeling wordt mede gebruikt om leerlingen, die tot voor kort in het leerlingwezen een opleiding zouden
hebben gekregen, te scholen met overheidssubsidie, en lijkt daar-
eeuw sprake van een voortdurend korter wordende tijd dat een pro-
duktieproces op een bepaalde manier (,,volgens een bepaalde produktiefunctie”) bestaat. Technologische innovatie heeft een belangrijke invloed gehad op deze ontwikkeling. Maar produktieprocessen zijn ook veranderd onder invloed van sociale innovatie, zoals
de toegenomen zeggenschap van werknemers of bij voorbeeld ten
gevolge van de verworven inzichten in de effecten van verschillende
vormen van leidinggeven. Bij dergelijke snelle wijzigingen in pro792
14) E. van Imhoff, H.A.M. Kuijper, M.M.C.M. Haen en J.M.M. Rltzen, Het
school- en beroepsloopbaanondenoek KMBO-BBO, Katholieke Universiteit Nijmegen, 1983, biz. 15-28.
15) Idem, biz. 37.
16) J.M.M. Ritzen (red.), Gids Volwasseneneducatie, 1980, hfst. B-l.
mee eerder een substituerend dan een aanvullend karakter te krijgen.
Bij de uitwerking van deze aanbeveling in het financiele vlak (in
het bijzonder de rechtspositie van de deelnemers aan een leerling-
als inkomensverhoudingen, zeggenschapsverhoudingen in arbeids-
organisaties, arbeidsduur e.d. Dat is jammer: de ontwikkeling op de
korte termijn is immers mede richtinggevend voor de langere-ter-
mijnontwikkeling. Daar staat tegenover dat de commissie betrekke-
wezen voor volwassenen) betreedt de Commissie Wagner het ter-
lijk abstracte discussies vermijdt en uiterst praktisch heeft geadvi-
rein van betaald educatief verlof (zonder dit overigens met name te
die geschoold worden landeh’jk per bedrijfstak te regelen. Hier
wringt echter een schoen, zoals het verdeelde SER-advies over Betaald Educatief Verlof demonstreerde:werkgevers-enwerknemersorganisaties konden het niet eens worden over een BEV-rege-
seerd over knelpunten.
De knelpunten betreffen in de meeste gevallen maatschappelijke
patstellingen. Maatschappelijke groeperingen (zoals werkgeversorganisaties, maar ook b.v. het onderwijsveld) opereren in deze patstellingen veelal vanuit ingegraven posities, die bepaald worden
door de externe omstandigheden van de jaren zestig en begin zeven-
ling 17). Wellicht dat de voorstellen van de Commissie Wagner er
tig. De overheid voelt zich niet bij machte om een doorbraak te for-
toe kunnen bijdragen de discussie te heropenen, met de beperking
dat het om (betaald) scholingsvetiof gaat. Deze discussie zou mede
ceren, vanuit de wetenschap dat handhaving van de status quo in
politick opzicht de veiligste weg is. Bestaande overleginstanties, als
op zijn plaats zijn tegen de achtergrond van de sociaal-economische
de Stichting van de Arbeid en de Sociaal-Economische Raad, insti-
noodzaak om de komende jaren de arbeidsduur te verkorten. Educatief- of scholingsverlof is een mogelijke vorm van arbeidsduurverkorting. Het is bovendien een vorm waarbij het mes aan twee kanten
tutionah’seren als het ware ook de patstellingen. De Commissie
snijdt: en de gemiddelde arbeidsduur wordt korter en er wordt voor-
als ook Mulder stelt 18). Deze plaats in de maatschappelijke besluitvorming wordt in elk geval ingenomen met de adviezen van de
commissie over het beroepsonderwijs. De adviezen betreffen onderwerpen, waarover regelmatig in Stichting van de Arbeid en SER
overleg is gevoerd, zonder concrete resultaten, en waarover door de
noemen). Ze stelt voor de arbeidsvoorwaarden voor volwassenen
zien in de behoefte aan her-, om- en bijscholing.
De Commissie Wagner ziet bedrijfstaksgewijze afspraken over
scholingsverlof als uitgangspunt voor het opstellen van een nationaal scholingsprogramma, dat regionaal is gedifferentieerd. Het
ware wenselijk enige ,,contingency planning” in deze gedachte te
verwerken, in die zin dat het tot stand komen van een dergelijk programma gedragen door werkgevers, werknemers en overheid, niet
afhankelijk wordt gesteld van het bereiken van afspraken over scholingsverlof. Wellicht verdient een omkering van de volgorde de
voorkeur. Naarmate (via een nationaal scholingsprogramma) concreter voor ogen staat hoe scholingsverlof wordt aangewend, zal de
bereidheid om een regeling daaromtrent te treffen waarschijnlijk
toenemen.
Besluit
Wagner fungeert in menig opzicht als een bruggenbouwer over de
kloven die tussen maatschappeh’jke groeperingen zijn ontstaan, zo-
overheid regelmatig nota’s zijn uitgebracht, eveneens zonder concrete wijzigingen in beleidslijnen.
Inhoudelijk komen de adviezen van de Commissie Wagner neer
op een grotere inbreng door het georganiseerd bedrijfsleven in het
beroepsonderwijs zowel voor jeugdigen als voor volwassenen en
pleit de commissie om onder verantwoordelijkheid van het georganiseerde bedrijfsleven een nationaal scholingsprogramma voor volwassenen op te stellen en mede met financiele steun van de overheid
(voor de onderwijsvoorzieningen) te realiseren. Niet alleen vanuit
de doelstelling van de bevordering van de economische groei is deze
adviseringslijn te onderschrijven. Waarschijnlijk dient een dergelijke koers eveneens de sociaal-economische doelstelling van de bevordering van meer gelijke startkansen in de samenleving en van
meer gelijke inkomensverhoudingen.
Het past niet in de werkwijze van de Commissie Wagner om uitvoerig te analyseren en op grond van dergelijke analyses te advise-
Jo Ritzen
ren. De commissie heeft gekozen voor een ,,gezond verstand”-aanpak: de adviezen betreffen min of meer aperte knelpimten in de eco-
nomische ontwikkeUng in ons land op de korte termijn. De commissie onthield zich tot nu toe nadrukkelijk van het formuleren van een
visie over de gewenste ontwikkeUng van ons sociaal-economisch be-
stel op langere termijn, waarin aandacht wordt besteed aan aspecten
17) SER, Advies inzake betaald educatief verlof, 1982.
18) M. Mulder, Bedrijfsinformatie, macht en overleg, in het krachtenveld
random de ondememing, Stichting Bedrijfskunde Delft, 1983, biz. 29.