Omvang en relevantie van
de schulden van de overheid
J.W. van der Dussen*
H
et beleid gericht op terugdringing van financieringstekort en staatsschuld wordt
beheerst door kengetallen. Dit werkt bet gebruik van trues, die de werkelijke
overheidsschuld versluieren, in de hand. Als kasschuiven, oneigenlijk leasen, nog of
te betalen woningen en andere begrotingstrucs in beschouwing warden genomen,
valt de werkelijke staatssschuld zo’n f 60 miljard hoger uit dan de officiele
staatsschuld. Door waarnemingsproblemen is bet bijna onmogelijk de werkelijke
staatsschuld exact vast te stellen. Ook bet op correcte wijze vergelijken van de
overheidsschuld tussen landen is hierdoor ondoenlijk.
Het budgettaire beleid van de publieke sector is
tegenwoordig in belangrijke mate gericht op grootheden als het financieringstekort en de staatsschuld
c.q. overheidsschuld. In de komende Economische
en Monetaire Unie (EMU) zullen zowel het tekort
als de schuldpositie een nog grotere rol spelen. Hoe
dat ook zij, tekort en schuldpositie worden nu reeds
gebruikt als belangrijke indicatoren, als kengetallen.
In de EMU zijn daarvoor verdere normen ontwikkeld.
Een kengetal is een absoluut getal of een verhoudingsgetal uitgedrukt in geldeenheden dat de toestand van of de ontwikkeling op een beleidsterrein
in beeld brengt . Aan de hand daarvan kan de feitelijke situatie, de toestand, getoetst worden aan
bepaalde normen ter zake, dat wil zeggen aan de
gewenste c.q. beoogde situatie. Maar, zo leert ons
een publikatie van het Ministerie van Financien,
“(er) kan van normen die worden nagestreefd een
‘perverse’ werking uitgaan”2.
Dat geldt ook voor het financieringstekort en voor
de ontwikkeling van de overheidsschuld. Het meest
perverse voorbeeld daarvan is wellicht – smaken verschillen – de beoogde verkoop van in het verleden
ten laste van de begroting van Onderwijs en Wetenschappen gebouwde scholen voor hoger beroepsonderwijs en het aanwenden van de opbrengst daarvan
als eenmalig dekkingsmiddel voor lopende uitgaven.
Omdat door deze verkoop op toekomstige begrotingen gedurende vele jaren lasten drukken wegens rente en afschrijving, is de aanwending van deze eenmalige opbrengst als dekkingsmiddel voor lopende
uitgaven op zijn zachtst geformuleerd niet fraai.
De gesignaleerde ‘perverse’ werking van het nastreven van normen ontstaat overigens als men het simpele beloop van de gekozen indicator tot norm verheft en het achterliggende motief uit het oog verliest. Als het ‘echt beoogde’ effect moeilijk bereikbaar is, treedt soms het zuiver optische effect, de
‘true’ ervoor in de plaats.
372
Vanuit deze achtergrond besteed ik vooral aandacht
aan de overheidsschuld, met daarin als belangrijkste
component de staatsschuld. Daarbij maak ik ook
enige opmerkingen over het financieringstekort.
Allereerst wordt gepoogd om bij benadering aan te
geven hoe hoog de staatsschuld thans is – dat is
geenszins eenvoudig – en welk deel daarvan relevant is. Omdat men in het kader van de EMU, overigens terecht, het oog vooral wil richten op de overheidsschuld, ergo de schuld van de gezamenlijke
overheden in een land, zal ik daarna trachten aan te
geven hoe hoog deze thans is en welk deel daarvan
relevant is.
Bij deze verruiming van het begrip staatsschuld tot
overheidsschuld zal overigens blijken dat over de
vermoedelijke ontwikkeling van de staatsschuld sec
ex ante nog zinnige uitspraken mogelijk zijn, maar
dat ten aanzien van het ruimere begrip overheidsschuld alleen ex post iets kan worden gezegd. Dat
geldt overigens ook voor het financieringstekort, zij
het dat ex post informatie over het financieringstekort van alle overheden veel eerder beschikbaar
komt dan over het verloop van de schuld van de gezamenlijke overheden. Ook zullen wij ingaan op de
bepaling van het financieringstekort, zowel van de
staat als van alle overheden in ons land, alsmede op
de relevantie daarvan. Na deze exercities volgen enige conclusies en aanbevelingen.
* De auteur is hoogleraar Openbare financier! van lagere
overheden aan de Katholieke Universiteit Brabant.
1. Het gebruik van het woord ‘kengetal’ voor begrippen als
financieringstekort en overheidsschuld is in overeenstemming met de aanduiding van grootheden als winstgevendheid en financiele kracht van een onderneming als ‘prestatie-indicatoren’, zie ook L. Traas, De jaarrekening als het
bedrijfseconomisch kompas, MAB, november 1991, biz.
524 e.v.); A.J.G. Haselbekke, H.L. Klaassen, A.P. Ros en
RJ. in ‘t Veld, Prestaties tellen, Den Haag, 1990.
2. Ministerie van Financien, Heeft beleid effect?, afdeling Beleidsanalyse, Den Haag, 1989; Miljoenennota’s 1989-1992.
Staatsschuld I
Rijk
In officiele publikaties wordt de omvang van de
Staatsschuld per 31 december 1988 gesteld op/ 292
miljard. Voor de beantwoording van de vraag of dat
bedrag de werkelijke Staatsschuld presenteerde en
nog meer of dat bedrag vanuit andere gezichtspunten relevant was, zijn nadere gegevens nodig. Voor
een deel zijn die opgenomen in tabel 1, waarin ook
analoge gegevens van de gezamenlijke andere overheden en van alle overheden zijn opgenomen.
Als men de cijfers van net Rijk wil vergelijken met
en voegen bij die van de andere overheden, dan is
het niet mogelijk om op dit ogenblik van meer re-
cente gegevens uit te gaan. Dat is met name jammer
omdat er van 1988 op 1989 bij het Rijk vrij belangrijke veranderingen waren. Deze hangen samen met
de verzelfstandiging van de PTT. Deze had vooral invloed op post 7 deelnemingen die in 1989 circa/ 20
miljard lager werd en op post 3 die met circa/ 20
miljard steeg. De relevantie van post 1 bruto vaste
en vlottende schuld is, dunkt mij, niet groot. Om al-
lerlei betalings- en financieringsredenen kunnen er
min of meer toevallige schommelingen zijn zowel in
de omvang van de aangehouden kas-, bank- en girosaldi als in de schulden op korte termijn.
Voor de vorderingen op korte termijn geldt dit evenzeer. Onder de post debiteuren bevinden zich ook
de vorderingen op belastingplichtigen. Zowel onder
het vorige kabinet als onder het huidige kabinet
heeft men die structured versneld geind. Laatstelijk
via prima-cheques. Post 4, het saldo van vaste schulden, vlottende schulden enz. enz., werd door deze
acties niet bei’nvloed. Het als eenmalig dekkingsmiddel gebruiken van de gevolgen van deze versnelde
inning was dan ook onjuist. Evenals overigens het
manipuleren met de saldi van de z.g. derdenrekeningen bij de schatkist zoals voorzien in de begroting
1. Bruto vaste en vlottende schuld3
2. Af: vlottende middelen
3. Af: saldo debiteuren/cred.
4. Saldo
5. Woningwetleningenb
6. Netto comptabele schuld
7. Waarvan belegd in deelnemingen
8. Saldo
Andere
overheden
291,7
5,5
27,7
87,3
6,1
-M
76,6
Alle
overh.
379,0
11,6
^ii
37,9
335,1
48,2
286,9
124,2
162,7
Aanwending van dit saldo
9. Vaste activa
127,1
10. Kredietverstr. op langere termijnc 11,8
52,2
10,3
179,3
22,1
138,9
62,5
201,4
44,1
124,8
24,6
37,9
38,7
162,7
11. Reserves en voorzieningen
12. Totaal
258,5
46,4
212,1
87,3
124,8
-LS
74,8
36.9
a. Reserves van gemeentelijke tot de marktsector te rekenen bedrijven waren voor/ 6,6 miljard belegd bij de sector overheid van de gemeenten. Het
CBS, Statistiscb Zakboek, merkte dit bedrag aan als langlopende schuld van
de sector overheid. Het zijn echter reserves waarover de gemeenten vrijelijk
kunnen beschikken. Onlangs heeft een grote gemeente dat voor een deel
gedaan. Wij hebben dit bedrag ondergebracht op regel 11 Reserves en voorzieningen.
b. De rijksleningen voor de woningbouw zijn in eerste aanleg verstrekt aan
de gemeenten die ze hebben doorgeleend aan woningcorporaties en dergelijke. Het bedrag op regel 5 van kolom B is een saldo bestaande uit/ 48,2
miljard aan verstrekte leningen verminderd met/ 46,4 miljard schuld aan
het Rijk.
c. Naar het voorkomt zal een deel van de kredietverstrekkingen op langere
termijn van het Rijk op den duur oninbaar blijken. Bij de andere overheden
is dit risico geringer.
Bronnen: Staatsbalans, Statistisch Jaarboek 1991, Statistieken Gemeenterekeningen, Provinciale rekeningen, Rekeningen Waterschappen.
Beleidsmatig relevanter is post 8: het saldo van
Tabel 1.
aantal gezichtspunten post 4 relevanter is dan het
min of meer toevallige verloop van de samenstellen-
schulden, kasmiddelen, vorderingen, uitstaande
leningen en van deelnemingen die inkomsten genereren die niet tot de z.g. collectieve druk moeten
worden gerekend. Dit saldo ad/ 125 miljard is
Schuldpositie
van bet rijk en
van de andere
overheden per
31 december
19923. De conclusie hieruit is dat vanuit een groot
de delen daarvan. Elke bankier en ondernemer
hoofdzakelijk gebruikt voor de financiering van al-
weet dat.
Velen maken zich zorgen over de hoogte van de
staats- c.q. overheidschuld. Deze zorg deel ik. Maar
lerlei vaste activa van het Rijk. Het nut van deze
voorzieningen voor onze samenleving is ongetwijfeld groot. Maar de rente over het in deze investerin-
is het erg dat er per 31 december 1988 nog/ 46 miljard aan woningwetleningen uitstond? De staat ontvangt daarop regelmatig rente en aflossingen. De
versnelde aflossing die enige jaren geleden voor woningcorporaties en gemeenten qua rendement aantrekkelijk was, is destijds terecht niet als relevant
aangemerkt. Als ze in een klap zouden worden afgelost, dan verandert ceteris paribus alleen post 1 (en
dus ook post 4 en post 5). Komende begrotingen
worden daardoor niet sterk bei’nvloed. Het Rijk taehoeft minder te lenen en bespaart daardoor rente
maar ontvangt ook minder rente. Er zou een zeker,
maar betrekkelijk gering verschil kunnen zijn.
Ten aanzien van post 7, de deelnemingen, kunnen
analoge opmerkingen worden gemaakt. Het rendement daarop bedroeg in 1989 circa 7,5% . Dat is
slechts weinig minder dan de rente op Staatsschuld.
Het gebruiken van de opbrengst van de verkoop
van staatsdeelnemingen als relevant dekkingsmiddel voor lopende uitgaven is dan ook onjuist. Het is
in wezen niets anders dan een true om een werkelijke overschrijding van de norm voor de daling van
het financieringstekort te maskeren.
gen opgesloten vermogen drukt op de volgende begroting en, voor zover er niet netto wordt afgelost,
ESB 15-4-1992
1988
op alle daarop volgende begrotingen. Die rente
moet worden gedekt via belastingen (en via de overige eigen inkomsten van de staat). De omvang van
dit bedrag en vooral de regelmatige stijging daarvan
baart zorgen. Alleen door echte besparingen kan dit
bedrag dalen. Per 31 december 1988 kwam dit deel
van de Staatsschuld, waarvan de rente moet worden
bestreden uit belastingen en dergelijke, overeen
met circa 28% van het nationale inkomen. Mijns inziens is het gewenst dat een eenmaal bereikt percentage niet verder toeneemt. Bij een gegeven rentevoet bereikt men dan tevens dat de omvang van de
rentebetalingen van de staat, voor zover die moeten
worden gedekt door belastinginkomsten en dergelijke, uitgedrukt in procenten van het nationale inkomen niet verder toeneemt. Een verder wegdrukken
3. AJ.G. Haselbekke, Overheidsfinancien geleidelijk op
orde, Financieel Overheidsmanagement, 1991, biz. 11 e.v.
4. Tweede Kamer, 22 300 XI, nr. 4, 1991-92.
373
van andere uitgaven van de staat door steeds hogere rentebetalingen wordt daardoor voorkomen.
Staatsschuld II
De vorige paragraaf was gewijd aan de officiele
Staatsschuld. Echte zorg baart deze slechts voor een
deel, zij het dat dat deel sinds 1988 jaarlijks met
circa/ 15 miljard stijgt. Maar helaas is er meer aan
de hand.
Er is een niet onbelangrijke min of meer Versluierde’ Staatsschuld, die slechts gedeeltelijk zichtbaar is
en die in ieder geval niet in de eerdere tabel is ver-
werkt. Met name door in het verleden afgegeven garanties is de werkelijke Staatsschuld veel hoger. Een
aantal posten zal ik belichten.
Bouwen op afbetaling. Door de splitsing van de begroting van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer voor 1992 in een actief en een niet-
actief deel, is het inzicht in de versluierde staatschuld vergroot. Het gaat om meer dan / 50 miljard 5 . De grootste post daarvan (/ 39 miljard) heeft
betrekking op de gevolgen van het dynamische kostprijssysteem. “In het kader van dit systeem is immers gebouwd op afbetaling, waaruit verplichtingen
departement kunnen er zich bij de definitieve afre-
keningen substantiele tegenvallers voordoen.
Restauratiesubsidies. In het verleden toen het subsidie’ren van de restauratie van monumenten grotendeels een zaak van het Rijk was, werkte men met
z.g. ‘eeuwigheidsbriefjes’. Op grond van deze brieven kreeg men de toezegging van het Rijk dat een
restauratie in principe subsidiabel was en dat men
alvast mocht beginnen. Het tijdstip van uitbetaling
schoof steeds verder op. Op den duur liep dit vast.
Thans zijn er andere regelingen. Ik weet niet of de
schulden op grond van deze oude toezeggingen inmiddels geheel zijn afgelost.
Kasschuiven. Daarnaast zijn er de vele kasschuiven.
Ordinaire schuiven zoals destijds met de studiefinanciering door minister Pais of nu weer door minister
Ritzen met de ziektekostenvergoedingen voor onderwijzend personeel. Maar ook ingenieuze. Grote
en kleine, en zowel schuiven van een volgend jaar
naar een vorig jaar (maar beperkt) als naar een volgend jaar. De feitelijke omvang van alle kasschuiven
bij elkaar is niet bekend. In Miljoenennota’s en toe-
gers. Er wordt regelmatig op afgelost. Door allerlei
lichtingen op begrotingen vindt men er een aantal.
Maar de mate waarin men aan het einde van het jaar
gaat schuiven wordt niet geregistreerd. Voor een
deel onttrekt dat zich zelfs aan de waarneming van
de bewindslieden en van de ambtelijke top. Omdat
zowel het kabinet als afzonderlijke ministers dit
soort technieken regelmatig toepassen, voelen lagere echelons zich gerechtigd om dat ook te doen.
Voor zover men daardoor betalingen om budgettaire redenen naar een volgend jaar opschuift, moeten
deze in aanmerking genomen worden bij de bepa-
omzettingen tot het jaar 2000 in versneld tempo. In
2014 zijn wij er volledig van af7. Deze (versnelde)
ling van de omvang van de Staatsschuld. Op grond
van eigen ervaringen en deels steunend op vermoe-
aflossing moet naar mijn mening betrokken worden
dens ramen wij de omvang van deze kleinere ‘verborgen’ kasschuiven op tenminste/ 2 miljard. Dat
staat uiteraard los van normale overloop die men bij
voortkwamen voor een periode van 40 jaar.” Staats-
secretaris Heerma, aan wie dit citaat is ontleend,
beschouwde deze verplichtingen als ‘Staatsschuld’ .
Dit is juist, deze huizen staan er maar er drukt een
schuld op waarvan de lasten (gebaseerd op een ren-
te van 8,75 % en een jaarlijkse huurverhoging van
5,5 %) voor rekening van het Rijk komen. Deze
Staatsschuld is in handen van institutionele beleg-
bij het berekenen van de hoogte van het financieringstekort. Dat tekort is dus eigenlijk iets lager dan
waarvan het kabinet uitgaat.
Woningverbetering. Ook gemeenten zijn in het bezit
van niet als zodanig geregistreerde Staatsschuld. Uit
het Juniverslag 1991 van de Algemene Rekenkamer
valt af te leiden dat de gemeenten per ultimo 1990
circa/ 1 miljard tegoed hadden van het Rijk wegens
gerealiseerde maar nog niet afgerekende verbeterin-
gen aan woningen van gehandicapten8.
Amsterdamse leningen. De op de staat drukkende
verplichting om de tekorten over de jaren 1967 tot
en met 1973 van de gemeente Amsterdam voor ‘s
Rijks rekening te nemen, bedroeg per 1 januari 1992
/ 2.620,8 mln . Tot dat bedrag heeft de gemeente
Amsterdam leningen opgenomen die in feite tot de
echte Staatsschuld moeten worden gerekend. Een
analoog kunstje heeft men overigens in Belgie toegepast bij de voorlopige sanering van de tekorten
van de gemeente Luik.
Vergoedingen basisonderwijs. Gemeenten ontvan-
elke onderneming en grotere huishouding aantreft.
Elke rekening behoeft verificatie en flattering; dat
kost nu eenmaal tijd. Er is sprake van een kasschuif
wanneer men bewust met het tijdstip van betaling
manipuleert opdat het gepresenteerde beeld van de
departementale rekeningen lijkt op het gewenste
beeld daarvan.
Oneigenlijk leasen. Naast allerlei kasschuiven gaat
het Rijk in toenemende mate over tot leasen. Ook
hier kan men onderscheid maken tussen eigenlijk
en oneigenlijk leasen. Meestal least men om toch
iets te doen waarvoor men eigenlijk geen middelen
kan of wil vrijmaken. Een duidelijk voorbeeld is het
gedoe bij de financiering van de tunnel onder de
Noord. Terecht heeft de Algemene Rekenkamer
deze zaak in haar verslag over 1989 bekritiseerd .
Hierdoor ontstaan overigens merkwaardige situaties. Als de staat zelf laat bouwen en zelf betaalt
neemt – onder de huidige omstandigheden – de
gen van het Rijk vergoedingen voor de materiele
kosten van het basisonderwijs. Dit systeem werkt
met voorschotten en latere definitieve afrekeningen.
In een brief aan de Tweede Kamer werd de schuld
over 1985 t/m 1987 geraamd op/ 270 mln10. Ook
over 1988 is nog een bedrag verschuldigd.
Voorschotten O&W. Bind 1990 bedroeg het totaal
van de nog af te wikkelen voorschotten van Onderwijs en Wetenschappen/ 43,5 miljard11. Gezien
vroegere ervaringen met dit financieel moeilijke
*
374 ‘.:
5. Tweede Kamer, 22 300 XI, nr. 2, 1991-92, biz. 178, 179,
189.
6. Tweede Kamer, 21 800 XI nr. 66, 1990-91, biz. 8.
7. Tweede Kamer, 21 300 XI, nr. 4, 1989-90.
8. Algemene Rekenkamer, Juniverslag 1991, 1991.
9. Tweede Kamer, 22 300 C nr. 2, 1991-92.
10. Minister van Onderwijs en Wetenschappen, Brief aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 30 mei 1991.
11. Algemene Rekenkamer, Rapport bij de rekening 1990.
12. Algemene Rekenkamer, Verslag 1989.
staatsschuld toe. Als de staat dat de gemeenten laat
doen, dan neemt de overheidsschuld toe, maar de
staatschuld niet. Als dat via een pensioenfonds en
dergelijke loopt, dan neemt ‘op papier’ noch de
overheidschuld noch de staatsschuld toe.
Parastatalen. Daarnaast kan er ook staatschuld, zowel latente als feitelijk al aanwezige, zijn ondergebracht in allerlei stichtingen en dergelijke. Onze zuiderburen hanteren voor dergelijke instanties wel
eens het begrip ‘parastatalen’. Het is geen overheid,
maar leunt er wel tegen aan.
Een volledige analyse van het totaal van de officieel
niet als zodanig aan te merken staatsschuld is thans
niet te maken. Naar de echte omvang kan men
slechts gissen. Maar gelet op de hierboven aangedragen feiten en gegevens durf ik te stellen dat de omvang van deze versluierde staatsschuld per 31 december 1988 zeker gesteld kan worden op/ 60
miljard . Voor zover deze staatschuld in handen is
van de andere overheden, komt deze tot uitdrukking in nun balansen. Met name omdat het vrij gemakkelijk is om staatsschuld bij andere overheden
te ‘stallen’, maar ook omdat de taakverdeling tussen
de centrale overheden en de andere overheden in
de onderscheidene lidstaten van de EG sterk verschillen, is het voor internationale vergelijking en
voor normeringen van bovenaf in het kader van de
komende Economische en Monetaire Unie beter
om zich niet te beperken tot de subsector Rijk maar
om de gehele overheidssector in de beschouwingen
te betrekken. Om deze reden heb ik in mijn label
ook gegevens van de gezamenlijke andere overheden opgenomen.
De overheidsschuld
Met name doordat de staat in het verleden vele trues
heeft toegepast waardoor er thans een niet onbelangrijke versluierde staatsschuld is, die voor een
deel ‘gestald’ is bij de andere overheden, is het nodig om voor internationale vergelijkingen en voor
normering door een komend hoger gezag uit te
gaan van het ruimere begrip overheidsschuld. Op
zich geeft de kolom Andere overheden van mijn label geen aanleiding tol grote zorgen. Met name
doordat lagere overheden onderworpen zijn aan
vormen van toezicht zijn er in totaliteit daar geen
grote problemen. Zonder problemen is deze sector
echter niet. Twee van de vier grootste gemeenten
kampen thans met oude tekorten waarvoor nog
geen echte oplossing voorhanden is. Naar mijn persoonlijke indruk zijn die problemen mede ontstaan
doordat het toezicht niet optimaal functioneerde.
Gelukkig ziet men dat in.
Voor wat de totale overheidsschuld en het financieringstekort van de gehele overheid betreft, neemt
het Rijk een sleutelpositie in. De richting van het
beleid is goed en er is belangrijke vooruitgang geboekt. Met name door het huidige beleid op het
Ministerie van VROM zal de omvang van de ‘versluierde staatschuld’ geleidelijk dalen. Maar wij zijn er
nog niet. Een verdere daling van het financieringstekort van de staat is nodig. Daarbij past echter ook
een inperking van allerlei trucages. Naar het voorkomt ziet men dat nog onvoldoende in. Het beste
zou zijn als men daarmede ophield. Als men deze
budgettaire flora van het Rijk echter niet kan of wil
ESB 15-4-1992
indammen, dan zit er niet anders op dan het officiele financieringstekort van de staat nog verder omlaag te brengen.
Waarnemingscomplicaties
Door de grote verscheidenheid van de in het verleden toegepaste constructies is het zelfs achteraf heel
moeilijk om tot een zuivere beoordeling te komen
van de omvang van de overheidsschuld. Zelfs als
men zich strikt beperkt tot alles wat zich afspeelt
binnen de sector overheid (dus manipulaties via
stichtingen, oneigenlijk leasen en dergelijke buiten
beschouwing laat).
Maar voor een beoordeling vooraf moet men bovendien tijdig kunnen beschikken over de begrotingen
van alle overheden in ons land. Niet alleen van het
Rijk en van de sociale fondsen, maar ook van alle
gemeenten, provincies en waterschappen. De meeste begrotingen zijn tegenwoordig voor 1 januari van
enig jaar beschikbaar, maar niet op een punt. Het
gaat onder meer om 12 provincies, circa 650 gemeenten, 145 waterschappen en circa 500 gemeenschappelijke regelingen (voor landen als Italic en
Frankrijk gaat het om tienduizenden overheden).
Dat betekent dat men over de ontwikkeling van de
overheidsschuld in het komende jaar alleen iets zinnigs kan zeggen wanneer men een redelijk inzicht
heeft in de ontwikkeling van de staatsschuld in dat
jaar – gezuiverd van toegepaste ‘trues’ en dergelijke
– en daarnaast veronderstelt dat alle lagere c.q. andere overheden zich net zo zullen gedragen als in
het recente verleden.
De Miljoenennota 1992 meldt dat er in 1992 reeds
sprake is van een stabilisatie van de staatsschuldquote (verhouding staatsschuld/nationaal inkomen). Is dat ook zo als men corrigeert voor alle
kasschuiven, onder andere met de derdenrekeningen en voorts alle lease-constructies? Misschien
wel. Het zou overigens onjuist zijn om te veronderstellen dat men alleen in ons land regelmatig
‘zondigt’. Uit Wildavsky’s The new politics of the
budgetary process1 blijkt duidelijk dat ook bij de
federale begroting van de Verenigde Staten trues
worden toegepast. Bij de begroting van de Europese Gemeenschap zelf is dat niet ongebruike-
lijk 15 . Waarom dus ook niet bij andere lidstaten?
Als men de schulden van de onderscheidene lidsta-
ten met elkaar wil vergelijken, dan komt er een aantal problemen bij. Wij hebben in ons land een
kas/verplichtingenstelsel voor de centrale overheid,
terwijl de andere overheden in ons land het stelsel
van baten en lasten hanteren. Deze combinatie
biedt bepaalde mogelijkheden.
Daarnaast hanteren wij in ons land voor de pensioe-
nen van het overheidspersoneel een tegenwoordig
13. Hierbij versta ik onder de ‘versluierde’ staatsschuld niet
de reeds aangegane verplichtingen die te zijner tijd, als
een derde heeft gepresteerd, tot betalingen moeten leiden.
Het gaat mij uitsluitend om verplichtingen waarop, louter
omdat de staat ‘tijdelijk’ over onvoldoende middelen beschikte, nog niet tot betaling is overgegaan terwijl dat als
er geen budgtettaire nood zou zijn zulks binnen het vigerende begrotingsstelsel wel zou zijn geschied. Dus om de
omvang van de ‘trues’ c.q. listen.
14. Wildavsky, The new politics of the budgetary process,
Glenview, Illinois, 1988.
15. Europese Rekenkamer, Verslag over 1987.
375
sterk afgezwakt kapitaaldekkingsstelsel. Dat sterk afgezwakt slaat op het feit dat er thans een fors actua-
Via hun lagere overheden (en via andere sluipwe-
rieel tekort is bij het ABP, terwijl voor een niet onbe65-jaar geen volledige kapitaaldekking wordt toege-
tingen en rekeningen bijkleuren.
Door uit te gaan van alle overheden kan men dit
probleem enigermate beperken, maar daartegen-
past. Niettegenstaande dat wijkt ons land qua wijze
over staat een bijkans onoverkomelijk waarnemings-
van voorziening van pensioenen van overheidspersoneel af van wat in andere landen gebruikelijk is.
In een recent artikel zagen Bovenberg en Petersen
probleem.
Dit waarnemingsprobleem is er achteraf minder ten
aanzien van het financieringstekort van de sector
overheid. Via monetaire statistieken krijgt men vrij
langrijk aantal uitkeringen aan personen onder de
daarin aanleiding om het volledige vermogen van
het ABP in mindering te brengen van de overheidsschuld1 . Het volledig aftrekken daarvan is niet
juist. Zo vallen bij voorbeeld ook waterschappen onder het ABP en de waterschapsschuld was niet be-
gen) kunnen centrale overheden hun eigen begro-
snel na elk kwartaal een redelijk betrouwbaar inzicht.
Het begrip overheidsschuld verdient relativering.
Overheidsschuld ter financiering van beleggingen
grepen in hun overheidsschuld.
en van leningen die afgelost worden via andere mid-
Voorts kent het ABP vele deelgerechtigden die werken bij een rendabel overheidsbedrijf. Bovendien
delen dan belastingen en/of premies levert geen grote problemen op.
De omvang van de Versluierde’ staatsschuld is aanzienlijk. Het is gewenst om die zo goed mogelijk in
kaart te brengen. Over het verloop daarvan zou regelmatig gerapporteerd moeten worden.
kan men zich afvragen waarom zij het Pensioenfonds voor de Gezondheid, Geestelijke en Maatschappelijke Belangen (PGGM) niet in hun beschouwingen hebben betrokken. De actief deelgerechtig-
den van dat fonds (vermogen/ 37 miljard) zijn nagenoeg volledig werkzaam in de z.g. premiesector dan
wel in de door de overheid gesubsidieerde sector.
Ik maak deze opmerking mede omdat premies ook
tot de z.g. collectieve druk worden gerekend, alsmede omdat belastingdruk en premiedruk tot op zekere hoogte inwisselbaar zijn.
Conclusies en aanbevelingen
Voor de beoordeling van de budgettaire positie van
een overheid is de omvang van de vlottende en vaste schuld nauwelijks relevant.
Doordat er in het verleden vele en grote trues/listen
zijn toegepast, is het ook moeilijk om te bepalen
hoe hoog het echte financieringstekort is.
Het op correcte wijze elimineren van verschillen tussen lidstaten in begrotingsstelsel (baten en lasten
versus kas) en pensioenstelsels (omslag versus kapitaaldekking) is bijna onbegonnen werk. Begin er
daarom maar niet aan.
En ten slotte: alle begrotingstrucs de wereld uit, te
beginnen met Nederland.
J.W. van der Dussen
16. A.L. Bovenberg en C. Petersen, Pensioenen en de Internationale vergelijking van overheidsschuld, ESB, 28 augustus 1991, biz. 863-867.