Omvang en prioriteiten
van internationale hulp
E. van Lennep*
B
ij de aanvang van bet ‘tweede ontwikkelingsdecennium’ (1970-1980)
aanvaardden de Verenigde Naties de doelstelling dat rijke landen 0, 7% van hun
bnp als netto financiele hulpverlening aan arme landen beschikbaar zouden
moeten stellen. Deze doelstelling is bij lange na niet verwezenlijkt. Nu bet
internationale milieu- en ontwikkelingsvraagstuk om een nieuw beleid vraagt ten
aanzien van de omvang en prioriteiten van internationale inkomensoverdrachten,
is herbezinning op de oude norm noodzakelijk.
De Commissie voor Ontwikkelingsplanning van de
VN (onder voorzitterschap van J. Tinbergen) bracht
in 1970 een rapport uit dat voorstellen bevatte voor
het tweede ontwikkelingsdecennium van de VN.
Een van de belangrijkste grondgedachten van dat
rapport en ook van de later goedgekeurde ontwikkelingsstrategie 1970-1980 van de VN was dat de
ontwikkeling in de arme landen versneld diende te
worden. De opheffing van de armoede vereiste
meer investeringen. Daarvoor waren de besparingen in die landen onvoldoende, dus de rijke landen
moesten die aanvullen. Vandaar een voorstel tot omvangrijke jaarlijkse internationale inkomensoverdrachten. In het rapport van de commissie-Tinbergen werd voorgesteld dat de totale jaarlijkse
kapitaalstroom naar ontwikkelingslanden 1% van
het bnp van de rijke landen zou moeten bedragen.
De Pearson-commissie wier rapport werd uitgebracht op 1 oktober 1969, wees crop dat de 1%norm helemaal geen norm voor ontwikkelingshulp
was, want er zaten ook commerciele leningen, exportkredieten e.d. in. Daarom werd binnen de 1%norm een nieuwe norm voorgesteld voor de officiele ontwikkelingshulp (ODA). Ten tijde van het
rapport van de Pearson-commissie was deze ODA
0,39% van het bnp. De commissie stelde voor dit
percentage op te voeren tot 0,7 in 1975 of kort daarna, uiterlijk 1980. Bij de aanvaarding van de ontwikkelingsstrategie 1970-1980 heeft de Algemene Vergadering van de VN deze 0,7%-norm, zij het met vele
reserves, overgenomen.
In dit artikel ga ik in op de ervaring die met de 0,7%norm is opgedaan. Daarna besteed ik aandacht aan
de vraag of er in het licht van het internationale milieu- en ontwikkelingsvraagstuk behoefte bestaat
aan een nieuwe norm en zo ja, aan welke criteria
deze dan zou moeten voldoen.
Ervaringen met de 0,7%-norm
Waarom werd de doelstelling voor ontwikkelingshulp gefixeerd op 0,7 van het bnp%? Anders dan de
Brandt-commissie in haar rapport zegt, reflecteerde
de 0,7% niet de bestaande toestand in 1970. In dat
jaar was de ontwikkelingshulp, zoals gezegd, 0,39%
van het bnp. De 0,7%-doelstelling was een oproep
aan de rijke landen, voortkomend, niet uit economische analyse maar uit de zorg van de kerken dat de
hulp aan de armsten in de wereld schromelijk te
kort school en uit een algemeen menselijk solidariteitsgevoel met de minder bedeelden .
Terwijl wij na de oorlog op het nationale vlak onder
leiding van Tinbergen geleerd hebben doelstellingen ten aanzien van besparingen, investeringen, betalingsbalansoverschot enzovoort nauwkeurig te onderbouwen met macro-economische berekeningen
en beleidsaanbevelingen, was dat op het internationale vlak bij de belangrijke doelstelling voor inkomensoverdrachten niet het geval.
Wat is het resultaat geweest van de voorstellen van
de commissie-Tinbergen en van de resolutie van de
VN van 1970? Helaas moet men constateren dat de
0,7%-doelstelling niet is verwezenlijkt in die zin dat
individuele landen hun beleid crop hebben gericht
om de norm te halen. Voor de OESO-donorlanden
als groep is het niveau van de officiele ontwikkelingshulp (ODA) globaal hetzelfde gebleven als in
1970 namelijk circa 0,35% van het bnp. Enkele landen zoals de Verenigde Staten hebben de ‘target’
nimmer aanvaard en hun hulpprogramma’s zijn ver
beneden het gemiddelde gebleven. Andere landen
aanvaardden de norm wel, maar weigerden een datum daarvoor te accepteren. En ten slotte waren er
landen als Nederland, die de omvang van de hulp
opvoerden tot boven de 0,7% en daarmee afstand
* Dit artikel is een verkorte versie van de Tinbergenlezing
die door de auteur is uitgesproken voor de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde op 2 oktober 1992 te
Den Haag. De auteur is voormalig secretaris-generaal van
de OESO en minister van Staat.
1. Brandt-Commissie, Pan Books, 1980, biz. 224.
2. Zie ook J. Tinbergen, Supranational decisionmaking:
an effective United Nations, Nuclear Age Peace Foundation, Santa Barbara, 1991, biz. 7.
namen van het cijfer van 0,7% als vaste norm, doch
doelstelling van internationaal beleid. Het is niet
door deze als een minimum te beschouwen een in-
zozeer de voortdurende ongelijkheid van inkomens
ternationale morele voorbeeldfunctie vervulden.
Als econoom kan men zich afvragen of het niet mogelijk was geweest door een economische fundering een wel aanvaarde norm vast te stellen. Economen hebben wel degelijk getracht om door zogenaamde ‘gap’-berekeningen het spaartekort van ontwikkelingslanden te becijferen. Maar het is gebleken dat politieke steun voor meer ontwikkelingshulp niet verkregen wordt door verwijzing naar
dergelijke berekeningen.
Tegenover deze macro-redeneringen worden steevast andere economische argumenten geplaatst. Zo
wordt naar voren gebracht dat de omvang van de
beweerde besparingstekorten samenhangt met het
eigen beleid, met de groei en het handelsbeleid van
de rijke landen enzovoort. Daarbij wordt gewezen
op het succes van de landen in Azie die zonder ontwikkelingshulp een snelle groei hebben weten te
bereiken. Ook wordt gewezen op de door het IMF
gesignaleerde duidelijke relatie tussen hervormingsprogramma’s en snellere economische groei.
van landen als wel het voortduren van zeer omvangrijke absolute armoede van (1 miljard) mensen waartegen internationaal actie dient te worden gevoerd.
Een mijns inziens ook niet overtuigend betoog voor
een verhoging van ODA tot 0,7% was dat van de
Brandt-commissie, die redeneerde dat dit zou helpen om onbenutte produktiecapaciteit in de donorlanden te activeren. In het midden latend of dit Keynesiaanse beleidsadvies in het begin van de jaren
’80 opportuun was, was het mijns inziens minder
verstandig om het bereiken van een structurele, permanente norm te willen bepleiten met een tijdelijke,
conjuncturele bestedingsimpuls.
Naast deze minder overtuigende argumenten ten
gunste van de verhoging van ODA waren er ook argumenten tegen een vaste kwantitatieve doelstelling
voor ODA. Een moeilijk te hanteren argument was
dat van de vergelijking tussen hulp en handel. Het
betoog van een in ontwikkelingshulp tekortschietend land was veelal dat het niveau van zijn ODA
weliswaar niet zo hoog was, maar dat het betrokken
land wel een zeer liberaal invoerbeleid had dat de
ontwikkelingslanden in staat stelde meer reele middelen te verdienen dan een genereus ontwikkelingsbeleid ooit zou kunnen produceren. Het is natuurlijk waar, dat ontwikkelingsbeleid ‘trade and aid’ is.
Maar anderzijds moet worden beklemtoond dat de
minst ontwikkelde landen, vanwege tekortschietende produktiecapaciteit voor exporteerbare goederen
en tekortkomingen in handelsstructuren, weinig
kunnen profiteren van grotere handelsmogelijkheden in de wereldmarkten. Deze landen zijn in veel
Troebele discussie
Een betere naleving van de norm voor hulpverlening werd helaas ook negatief beinvloed door het
gebruik van betwistbare argumenten in de Internationale discussie.
Zo werd in de tweede helft van de jaren ’80 naar voren gebracht dat door meer ontwikkelingshulp een
einde moest worden gemaakt aan de “net negative
transfers’ van arme naar rijke landen. Gedoeld werd
daarbij op het feit dat als gevolg van de zeer omvangrijke kapitaalstromen in de jaren ’70 de ontwikkelingslanden een aanzienlijke jaarlijkse rentelast
moesten betalen. Daardoor ontstond voor vele landen een negatieve ‘cashflow’. Rentebetalingen zijn
echter lopende, niet kapitaaluitgaven. Als we naar
de kapitaalbalans kijken, zien we dat er in de jaren
tachtig voortdurend een netto kapitaalstroom naar
de ontwikkelingslanden is geweest. Wel was er in
de loop van die jaren sprake van een ‘dip’ in die
stroom (zowel nominaal als reeel) met 1981 als
hoogtepunt en 1987 als dieptepunt (1981: $ 102
mrd; 1987: $ 51,7 mrd) hetgeen uiteraard samenhangt met de schuldencrisis. Het trof dan ook voornamelijk Latijns-Amerika. De z.g. netto negatieve
transfers (dus met inbegrip van rentebetalingen)
kwamen ook voor bij midden-inkomenslanden en
niet bij de arme landen die afhankelijk zijn van
ODA. Sub-Sahara Afrika heeft gedurende de jaren
tachtig altijd een sterk positieve netto transfer gehad
door toedoen van omvangrijke concessionele financiering.
Een ander veel gehoord verwijt aan het adres van
de rijke landen was, dat de hulpverlening geen enkele verbetering bracht in de onrechtvaardige inko-
mensverdeling in de wereld. Sedert 1950 is hierin
inderdaad nauwelijks enige wijziging gekomen. Onlangs heeft Tinbergen berekend dat het met het huidige niveau van ODA 500 jaar zou duren voordat de
inkomens van de thans rijke en arme landen gelijk
zouden zijn. Indien ODA zou stijgen tot 0,7% van
bnp zou het ‘slechts’ 493 jaar duren; bij 3% van bnp
zou het 460 jaar duren . Het egaliseren van inkomens van alle landen is mijns inziens echter geen
ESB 21-10-1992
gevallen nog in een ‘pre-markt’-fase van ontwikkeling. Voor deze landen blijft ontwikkelingshulp essentieel.
Maar bovendien moet worden geconstateerd, dat
het beleid tot opening van markten voor goederen,
uit ontwikkelingslanden die wel meer zouden kunnen exporteren, in de meeste donorlanden met een
relatief geringe ODA geen schoonheidsprijs verdient. Men denke slechts aan bij voorbeeld textiel,
suiker en rijst.
Ten slotte is de in het verleden gehoorde kritiek op
de doelstelling van ODA sedert kort in een nieuw
licht geplaatst door de opgelaaide discussie over
omvangrijke nieuwe concessionele geldstromen, die
niet onder de gebruikelijke criteria van ODA vallen,
te weten:
• bijdragen voor wereldmilieuprogramma’s, die in
verband met hun wereldwijde betekenis voor het
klimaat en de eenheid van de biosfeer zowel aan
rijke als arme landen ten goede komen;
• hulp aan Oost-Europa en aan de voormalige Sovjetunie; ten dele hulp aan arme landen, ten dele
hulp voor milieuprogramma’s maar ten dele ook
geen van beide;
• bijdragen aan Internationale vredesoperaties, zowel civiel als militair;
• binnen de EG: nieuwe transfers ten gunste van
de minder welvarende landen met het doel van
‘cohesie’.
3. J. Tinbergen, op.cit., biz. 7.
Van de totale omvang van de benodigde kapitaal-
ke landen (van de landen van de Groep van Zeven,
stromen is geen schatting beschikbaar. Een zeker
genereert alleen Japan een besparingsoverschot;’
houvast wordt geboden door de ramingen van het
UNCED-secretariaat van de bedragen die nodig zijn
om het in Rio aanvaarde programma van duurzame
ontwikkeling (Agenda 21) uit te voeren. Het totale
investeringsbedrag zou circa $ 600 mrd. per jaar belopen en daarvoor zou de vereiste concessionele
hulp $ 125 mrd. per jaar bedragen. Het programma
Agenda 21 omvat ontwikkeling en milieu. Het bedrag van $ 125 mrd. zou dus zowel ontwikkelingshulp (bestrijding van armoede) als milieubeleid (lokaal, regionaal en wereldwijd) bevatten. Als deze
schattingen juist zouden zijn, zou de conclusie zijn
dat ontwikkelingshulp en hulp voor milieu te zamen ongeveer 1% van het bnp van de donorlanden
zouden moeten bedragen.
Voor de overige nieuwe concessionele hulp (OostEuropa, GOS, vredesoperaties enzovoort) zijn wel
hier en daar uiteenlopende schattingen gemaakt. De
meeste analyses wijzen op bedragen van ten minste
tientallen miljarden dollars per jaar.
een groot deel daarvan gaat naar de andere zes, die
als dank Japan verwijten een overschot te hebben).
Het is nai’ef te denken dat het z.g. ‘vredesdividend’
wel zal zorgen voor de vereiste stijging van de be-
Als ik het voorafgaande tracht samen te vatten, kom
sparingen. Het lijkt waarschijnlijk dat dit ‘dividend’
gebruikt zal worden om een verdere toename van
tekorten tegen te gaan.
Dit beleid tot aanzienlijke verhoging van besparingen zal in wezen een beleid moeten zijn van meer
groei en lagere begrotingstekorten. Voorshands lijken de perspectieven voor het slagen van zo’n beleid in Europa wellicht redelijk goed; het beleid correspondeert min of meer met de EG-convergentieprogramma’s. In de Verenigde Staten echter zijn er
nog weinig aanwijzingen dat daar enige bereidheid
bestaat om een beleid gericht op een overschot op
de begroting en betalingsbalans in gang te zetten. In
Japan zal de snelle vergrijzing een neerwaartse druk
op de spaarquote uitoefenen. Hoe dat ook zij, het
lijkt mij volstrekt duidelijk dat de internationale samenwerking in de naaste toekomst zich niet tevreden moet stellen met pogingen om de wisselkoersen zo stabiel mogelijk te houden, maar krachtig
ik tot het volgende beeld.
moet streven naar een besparingsoverschot van alle
• De doelstelling van 0,7% van het bnp voor ontwikkelingshulp is bij lange na niet verwezenlijkt
en is ook nimmer nageleefd in de zin dat het beleid van donorlanden bewust werd gericht op het
bereiken van deze norm. De recente UNCED-conferentie heeft het ontbreken van geloofwaardigheid van die doelstelling helaas alleen maar bevestigd.
• De doelstelling berustte niet op exacte economische analyse en was ook niet gerelateerd aan feitelijke realiteiten op het moment van het aanvaarden van de doelstelling. Het ging in de eerste
plaats om een kwantitatieve vertaling van een morele doelstelling, een doelstelling die een beduidende verandering ten goede beoogde.
• Hoewel naast hulp ook handel van essentieel belang is, is er tot dusverre geen duidelijke tendens
tot meer opening van markten voor ontwikkelingslanden.
• De ontwikkelingshulp was voorheen de enige kapitaalstroom uit de rijke landen. Thans echter zijn
er verscheidene andere potentieel omvangrijke
stromen, die te zamen met de bestaande ontwikkelingshulp een totale concessionele geldstroom
zouden vergen die ver uitgaat boven de bedragen
die tot dusverre voor ontwikkelingshulp beschikbaar zijn geweest. De financiele besprekingen tijdens de UNCED hebben deze problematiek duidelijk aan het licht gebracht.
OESO-donorlanden en naar het bevorderen van handelsstromen tussen de rijke en arme landen.
Men zal zich er echter van bewust dienen te zijn,
dat het zeker voorlopig uiterst moeilijk zal zijn om
de netto kapitaalstromen uit de OESO-landen beduidend te verhogen. De ervaring in de laatste twintig
jaren heeft dat wel geleerd. Het zal dus noodzakelijk zijn om voor de verschillende kapitaalstromen
prioriteiten te bepalen. Daarvan is thans geen sprake. Integendeel: ODA, milieuhulp, hulp aan OostEuropa, hulp aan het GOS, financiering van vredesoperaties en ‘cohesie’-hulp binnen de EG worden
ieder in afzonderlijke fora behandeld. Als dat zo
doorgaat, bestaat er een reeel gevaar dat de ontwikkelingshulp en hulp aan milieuprogramma’s daaronder zullen lijden.
Een beleid om de ontwikkelingshulp sneller te doen
groeien dan tot dusverre het geval was, zou een fundamentele verandering betekenen welke zeker niet
zal voortkomen uit nieuwe macro-economische
‘gap’-berekeningen of uit ramingen van internationale secretariaten zoals die van UNCED.
Hulp aan ontwikkelingslanden zal in de eerste
plaats politieke ondersteuning moeten krijgen door
het zichtbaar maken van goede projecten. De UNCED-conferentie heeft hierbij een goede stoot gegeven door de ODA-verplichting van de donorlanden
niet meer alleen te binden aan de 0,7%-norm, maar
Tussenstand
Welke beleidsconclusies kan men uit de voorafgaande analyse trekken?
Voor de toekomst is het duidelijk dat een beduidende stijging van de spaarquote van de OESO-landen
noodzakelijk is om zowel achterstanden bij nationale investeringen in te halen (omvangrijk in landen
als de VS en het VK) alsook om de benodigde omvangrijke eerdergenoemde kapitaalstromen van allerlei aard te financieren. Het is een volstrekt onaanvaardbare situatie dat thans een groot deel van de
wereldbesparingen geabsorbeerd wordt door de rij-
aan de totstandkoming van projecten van de ontwikkelingslanden die uitvoering geven aan Agenda 21.
De UNCED-berekeningen zullen zeker met grote
deskundigheid en precisie zijn gemaakt maar zijn
door niemand in de donorlanden kritisch bestudeerd. Afgezien van het feit dat voor de volledige
uitvoering van Agenda 21 een aanlooptijd van jaren
nodig zal zijn, lijkt het onwaarschijnlijk dat bij nadere kritische beoordeling niet beduidende bedragen
zouden kunnen worden ‘bezuinigd’ door aanpassing van te ambitieuze doelstellingen ten aanzien
van groei, schuldverlichting, armoedebestrijding enzovoort. Bovendien zou een internationale herstruc-
turering van het gehele hulpverleningsapparaat be-
• anders dan de 0,7%-norm in 1970 behoort een
sparingen moeten opleveren. Door voorkomen van
nieuwe norm een reeel bereikbare te zijn, dus
duplicatie en verspilling, door betere coordinatie en
door reorganisatie van internationale instellingen,
kunnen volgens deskundigen grote bedragen worden bespaard. Maar zelfs dan zou er toch nog een
totale behoefte aan concessionele hulp overblijven
die bij voortzetting van het huidige beleid niet financierbaar zal blijken te zijn.
Al met al lijkt het onvermijdelijk dat in multilateraal
verband (in de OESO, in de Wereldbank en in de
VN) van twee kanten een beleid wordt uitgestippeld. Aan de ene kant: welk financieel-economisch
beleid is vereist om in de groep van OESO-donorlanden te zamen een beduidend besparingsoverschot
te vormen; en aan de andere kant: welke internationale inkomensoverdrachten zullen, bij een hoe dan
ook voorlopig voortdurende schaarste aan concessionele hulpgelden, prioriteit moeten krijgen.
dicht in de buurt van de realiteit met de mogelijkheid van eventuele aanpassing naar boven als
nieuw bereikbaar beleidsdoel;
• de norm dient te gelden voor een of meer beperkte doelstellingen. Ik denk daarbij aan de bestrijding van de absolute armoede in de minst ontwikkelde landen en aan de milieuprogramma’s die in
het belang zijn van alle landen, rijk en arm. Voor
de eerste categoric bestaat reeds een norm (0,2%
bnp). Wellicht dient deze in het kader van de ervaring te worden bijgesteld. Voor de tweede categoric verwijs ik naar de Nederlandse voorlopige
beslissing om daarvoor 0,1% bnp beschikbaar te
stellen indien ook andere landen zulks zouden
doen.
Een nieuwe norm?
Wat betreft de meer algemene 0,7%-norm voor alle
ontwikkelingshulp zou ik er voor willen pleiten
deze wel te handhaven. Hierbij dient dan echter
Het is duidelijk dat de ervaring met het vastleggen
meer dan tot dusverre een perspectief van reele be-
van de omvang van internationale inkomensoverdrachten in de vorm van een door de VN aanvaarde
doelstelling van een bepaald percentage van het
reikbaarheid te worden geopend. Dat wil zeggen
dat gedifferentieerd per land in de tijd de doelstelling gaandeweg dient te worden gerealiseerd. Een
uniforme algemene norm met een algemeen geldende termijn heeft niet gewerkt.
Als men deze weg zou volgen van twee ‘harde’ normen voor deelterreinen (te verwezenlijken in een
bnp teleurstellend is geweest.
Het is ook duidelijk dat de meeste geindustrialiseerde landen niet bereid zijn om de hulpverleningstaak
op een tevoren internationaal bepaald vast geldbedrag te fixeren.
Ik meen dat de teleurstellende politieke reactie op
de 0,7%-norm daarnaast zeker ook verband houdt
met het gebrek aan duidelijkheid omtrent wat er
met de hulpgelden gaat gebeuren. De meeste politi-
ci staan afwijzend tegenover een ‘top-down’-benadering van de hulp, dat wil zeggen eerst het geldbedrag vaststellen en dan kijken wat ermee kan
worden gedaan. Steeds meer wil men de beschikbaarstelling van hulpgelden afhankelijk maken van
duidelijk gebleken behoeften, programma’s enzovoort. Hier staat center tegenover, dat goede projecten eerder naar boven komen als er een duidelijk
beperkte tijd), naast een flexibele gedifferentieerde
norm voor alle ODA (te verwezenlijken in een langere periode), zou zulks naar mijn mening moeten
betekenen, dat:
• wordt teruggekeerd naar een onvoorwaardelijke
prioriteit voor de twee door mij genoemde deelterreinen, namelijk hulp aan de minst ontwikkelde landen en aan wereldmilieuprogramma’s;
• de 0,7%-norm voor alle ontwikkelingshulp niet in
de weg staat van een tijdelijk hogere prioriteit
voor andere inkomensoverdrachten (Oost-Europa); een extra argument voor flexibiliteit bij de
toepassing van deze norm.
voorspelbaar commitment tot hulpverlening is.
Recentelijk is bovendien de vraag naar voren gekomen, of voor ontwikkelingshulp wel en voor hulp
aan Oost-Europa en hulp voor wereldmilieuproblemen geen naar algemene maatstaf vastgestelde bedragen beschikbaar dienen te worden gesteld. Hierdoor dreigen verkeerde prioriteiten te ontstaan.
En ten slotte is er de meer algemene twijfel aan de
noodzaak van voortdurend toenemende ontwikkelingshulp in het licht van de vele succesgevallen van
ontwikkelingslanden, die zich meer door goed beleid dan door financiele hulp snel ontwikkelen. Met
deze visie correspondeert ook de overtuiging dat
meer handel in veel gevallen beter is dan meer hulp.
Het komt mij in het licht van dit alles voor, dat er
alle reden bestaat om de hele problematiek van internationale afspraken over concessionele hulpverlening opnieuw te overwegen.
Naar mijn mening zou de grondgedachte van een internationale doelstelling niet mogen worden prijsgegeven. Maar voortaan zal gestreefd dienen te worden naar doelstellingen, die dan wel algemeen
dienen te worden aanvaard en verwezenlijkt. Zo’n
doelstelling zou aan twee voorwaarden moeten voldoen:
ESB 21-10-1992
Naarmate de programma’s van Agenda 21 volledig
op gang komen zullen zowel de harde als de 0,7%norm waarschijnlijk te laag blijken te zijn; het economische beleid gericht op verhoging van besparingen zal daarmee rekening dienen te houden.
Een nieuw beleid, gericht op reele ‘commitments’
over een breder terrein dan alleen ontwikkelingshulp, een daarbij passend macro-economisch beleid
tot verhoging van besparingen en een internationale
prioriteitenbepaling ten aanzien van de verschillende concessionele hulpstromen stellen nieuwe zware
eisen aan de internationale samenwerking zowel op
wereldniveau als tussen de donorlanden.
Moge de inspiratie die op dit terrein destijds uitging
van Tinbergen voort blijven leven om ons ook thans
weer te helpen bij ons streven naar een rechtvaardiger inkomensverdeling in een veiliger wereld.
E. van Lennep