De Miljoennennota 2015 geeft in cruciale opzichten te weinig informatie. Zo zorgen de institutionele hervormingen voor risico’s en onzekerheid in de begroting die niet worden weergegeven.
ESB Openbare financiën
Openbare Financiën
Omissies in de
Miljoenennota 2015
De Miljoenennota 2015 geeft op cruciale punten te weinig informatie. Zo blijft het onduidelijk hoe het begrotingstekort precies
wordt teruggebracht via lastenverzwaringen en bezuinigingen.
Daarnaast zorgen institutionele hervormingen, zoals bij de pensioenen en de decentralisatie van delen van de zorg, voor risico’s en
onzekerheden in de begroting, die onbesproken blijven.
Flip de Kam
Honorair hoogleraar
aan de Rijksuniversiteit Groningen
D
e miljoenennota vormt voor burgers, parlement en media de voornaamste bron van
informatie over de stand van de overheidsfinanciën, want vrijwel niemand is in staat
alle afzonderlijke begrotingen grondig
door te nemen. Daarom is het belangrijk dat de miljoenennota een zo volledig mogelijk beeld geeft van relevante cijfers
en risico’s. In welke opzichten schiet de Miljoenennota 2015
wat dit betreft tekort?
De kerncijfers
De economische groei trekt komend jaar naar verwachting
iets aan (tabel 1). Cijfers van het Centraal Planbureau (CPB)
wijzen uit dat het tot 2016 zal duren, voordat het volume van
het bruto binnenlands product (bbp) terug is op het niveau
van 2008. Het voorziene herstel is nog broos en de werkloosheid blijft hoog. Zij daalt weliswaar licht, maar dat komt mede
doordat mensen zich terugtrekken van de arbeidsmarkt. De
stijging van de consumentenprijzen schommelt op jaarbasis
rond de één procent. Maar gecorrigeerd voor de gevolgen van
overheidsmaatregelen, zoals de btw-verhoging en extra huurverhogingen, staat de inflatie sinds 2013 nagenoeg op nul. De
koopkracht van het mediane huishouden verbetert dit jaar
met 1,5 procent, na vier jaar achtereen te zijn gedaald.
Het beeld van de overheidsfinanciën weerspiegelt de
door het tweede kabinet-Rutte geleverde inspanningen om
de overheidsfinanciën in het gareel te krijgen. Uitgedrukt in
584
procenten van het bbp dalen de collectieve uitgaven. In 2015
liggen zij evenwel nog altijd ruim twee procent van het bbp
(11,5 miljard euro, in prijzen van 2008) hoger dan aan de
vooravond van de crisis, bij een nagenoeg even groot bbp. Dit
jaar verzwaart het kabinet de collectieve lasten met 1,2 procent bbp (acht miljard euro). Komend jaar brengt een geringe
beleidsmatige lastenverlichting van 0,1 procent bbp. Uiteraard hangt de ontwikkeling van het macro-economische lastenpeil niet alleen af van wijzigingen in de wettelijke tarieven
en heffingsgrondslagen. Onder zulke beleidsmatige mutaties
ligt de beleidsarme, ‘endogene’ ontwikkeling van de ontvangsten ten opzichte van het voorafgaande jaar. Endogeen dalen
de belasting- en premieontvangsten zowel dit jaar als volgend
jaar met 0,3 procent van het bbp. Deze endogene lastendaling
is voor een belangrijk deel het gevolg van de achterblijvende
opbrengst van de loonheffing en de inkomensheffing, die kan
worden toegeschreven aan slechts beperkt stijgende lonen en
de toegenomen werkloosheid. Tabel 1 geeft de saldi van beleidsmaatregelen en de endogene lastenontwikkeling.
Samenstelling van de overheidsuitgaven
Het tamelijk rustige totaalbeeld van de overheidsfinanciën
(tabel 1) verhult relatief belangrijke veranderingen in de samenstelling van de overheidsuitgaven (tabel 2). De scherpe
stijging van de zorguitgaven tussen 2004 en 2008 wordt voor
een belangrijk deel verklaard door de stelselherziening in
2006. Toen zijn bij de invoering van de Zorgverzekeringswet
alle vroeger particulier verzekerden overgegaan naar de collectieve basisverzekering tegen ziektekosten. Daarna liep de
zorgquote verder op, om vanaf 2013 te stabiliseren. Dit is een
opmerkelijke prestatie van minister Schippers en staatssecretaris Van Rijn, want voordien stegen de zorguitgaven jaar in
jaar uit aanzienlijk sterker dan het bbp.
De uitgaven voor de sociale zekerheid zijn sinds het uitbreken van de financiële crisis in 2008 fors toegenomen. Niet
alleen door de gestegen werkloosheid, maar ook doordat de
eerste jaargangen babyboomers inmiddels AOW ontvangen.
Het tweede kabinet-Rutte boekt succes bij het verlagen
van de uitgaven voor het openbaar bestuur. Dit valt toe te
schrijven aan de bevriezing van de ambtenarensalarissen en
de afslanking van het overheidsapparaat. Na 2012 hebben
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4694) 25 september 2014
Openbare financiën ESB
ook de ‘overige uitgaven’ bijgedragen aan de daling van de
uitgavenquote met 1,3 procent van het bbp. Het betreft de
rente op de overheidsschuld (–0,3), infrastructurele uitgaven
(–0,3), overdrachten aan bedrijven (–0,2) en de uitgaven aan
het onderwijs (–0,1). Door afrondingen is de som van deze
posten hoger dan aangegeven in tabel 2.
Budgetdiscipline
Bij zijn aantreden heeft het kabinet voor de periode 2013–
2017 plafondbedragen vastgelegd voor drie begrotingsdisciplinesectoren: de rijksbegroting in enge zin, sociale zekerheid en zorg. Eventuele tegenvallers moeten binnen deze
uitgavenkaders worden gecompenseerd. In 2014 blijft onder
alle kaders ruimte over, wat bijdraagt aan een kleiner tekort.
Door de meevallende uitgavenontwikkeling tekende zich
voor 2015 opnieuw een tamelijk forse onderschrijding van
de kaders af. In strijd met de begrotingsregels heeft het kabinet het uitgavenplafond verlaagd en 1,1 miljard euro van de
oorspronkelijk aanwezige ruimte onder het plafond gebruikt
om al vaststaande lastenverzwaringen voor 2015 te beperken.
Tot dit bedrag komt de geraamde meevaller bij de uitgaven
komend jaar dus niet ten goede aan vermindering van het begrotingstekort.
Anders dan tot 2013 gebruikelijk was, wordt het budgettair kader voor de zorguitgaven (BKZ) niet langer overschreden. De recente stabilisatie van de zorgquote (tabel 2) biedt
evenwel geen garantie voor de toekomst. Uit de meerjarencijfers in de begroting van het Ministerie van VWS blijkt dat
de netto BKZ-uitgaven – dat zijn de bruto-uitgaven, verminderd met eigen betalingen van zorggebruikers – in de jaren
2016–2019 met drie procent per jaar zullen stijgen, van 66
miljard euro in 2015 naar 76 miljard euro in 2019. Wanneer
de economische groei in deze periode beperkt blijft tot 1,5
procent per jaar – en daar moet ernstig rekening mee worden
gehouden – dan groeien de zorguitgaven na 2015 weer dubbel zo snel als het bbp.
Volgend jaar neemt de omvang van het pakket tekortverbeterende maatregelen toe van negen miljard euro (in 2014)
tot vijftien miljard euro. Elders in de nota wordt duidelijk dat
de ontvangsten in 2015 door beleidsmaatregelen met een half
miljard euro dalen. Dus moet het pakket tekortverbeterende
maatregelen in 2015 wel voor 6,5 miljard euro uit bezuinigingen bestaan. Om welke maatregelen en bedragen het precies
gaat, valt niet uit de tekst van de miljoenennota te distilleren. De informatievoorziening in de nota over dit essentiële
onderdeel van het begrotingsbeleid schiet hier schromelijk
tekort.
Drie decentralisaties
Het kabinet wil een deel van de geplande bezuinigingen realiseren door met ingang van 2015 belangrijke taken op het
terrein van zorg en arbeidsmarkt naar de gemeenten te decentraliseren. De Miljoenennota 2015 geeft aan dat hiermee zeer
omvangrijke geldstromen zijn gemoeid. Ten eerste 3,6 miljard
euro voor de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015. Het
gaat hierbij om extramurale zorg, die tot 2015 wordt bekostigd via de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten. Met de
decentralisaties in de jeugdzorg en de Participatiewet is respectievelijk 3,9 miljard en 2,9 miljard gemoeid. Deze laatste
Kerngegevens economie en
overheidsfinanciën
2013
In procenten
Maal duizend personen
3
In procenten van het bbp
2014
2015
–0,7
600
2,5
0,75
620
1
1,25
605
1,25
–1,4
1,5
0,5
47,5
37,2
–2,3
68,6
Nationale economie
Economische groei1
Werkloze beroepsbevolking2
Inflatie1
Mediane koopkrachtmutatie
huishoudens1
Overheid3
Bruto collectieve uitgaven
Collectieve lasten
Begrotingssaldo
Overheidsschuld
Cruciale informatie ontbreekt
Het kabinet heeft ruimte gevonden om in 2015 voor 1,1 miljard euro nieuwe uitgaven te doen. Dit komt overeen met 0,4
procent van de totale rijksuitgaven. Een bedrag in dezelfde orde
van grootte is bestemd voor lastenverlichting. Deze betrekkelijk marginale beleidswijzigingen worden uitgebreid toegelicht.
Met nieuwe bezuinigingen is komend jaar meer dan zes miljard
euro gemoeid, maar zelfs dat cijfer is niet in de miljoenennota
te vinden. Laat staan dat de hoofdtekst van de miljoenennota
gedetailleerde informatie verschaft over aard en omvang van afzonderlijke besparingen die in 2015 van kracht worden.
Over de voortgang met maatregelen om het tekort te verbeteren wordt slechts summier informatie gegeven. Hierbij
zijn bedragen afgerond op hele miljarden, zonder dat expliciet onderscheid wordt gemaakt tussen bezuinigingen en lastenverzwaringen. Hier volgt een eigen poging hun aandelen
te becijferen. Dit jaar is met tekortverbeterende maatregelen
circa negen miljard euro gemoeid (ex ante). Elders in de nota
wordt gemeld dat beleidsmaatregelen dit jaar zorgen voor
acht miljard euro hogere ontvangsten. De lezer mag hieraan
zelf de conclusie verbinden dat in 2014 kennelijk slechts voor
één miljard euro bezuinigingen plaatsvinden. Dat is een gegeven dat het kabinet kennelijk liever verzwijgt.
tabel 1
47,2
38,1
–2,6
69,7
46,3
37,7
–2,2
70,2
1
2
Bron: Centraal Planbureau, 2014a
Overheidsuitgaven,
in procenten van het bbp
2004 2008 2012 2015
Gezondheidszorg
6,8
8,2
9,9
9,9
Sociale zekerheid
11,3
10,8 12,5 12,7
Openbaar bestuur 10
9,6
9,8
9
Overige uitgaven
15,8
15,4 15,4 14,7
Totaal, bruto
43,9 44
47,6 46,3
tabel 2
mutatie
20122015
0
0,2
–0,8
–0,7
–1,3
Bron: Centraal Planbureau, 2014a
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
Jaargang 99 (4694) 25 september 2014
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
585
ESB Openbare financiën
Bezuinigingen via decentralisaties,
2017, in miljard euro
Jeugdwet
Wmo 2015
Participatiewet
Totaal
Uitgaven
4,4
4,0
0,3Â
8,7
Bezuiniging
0,5
0,4
0,2
1,1
tabel 3
Naar
gemeenten
3,9
3,6
0,1
7,6
Bron: Centraal Planbureau, 2014b; mededeling CPB
regelt de begeleiding naar betaald werk voor mensen met een
afstand tot de arbeidsmarkt. De tekst suggereert dat meer
dan tien miljard euro wordt toegevoegd aan het budget van
de gemeenten. Dat is niet juist, het gaat om minder dan acht
miljard euro (tabel 3).
Kennelijk zijn bij de Participatiewet ook geldstromen
meegeteld die nu al naar de gemeenten vloeien. Het gaat
hoogstwaarschijnlijk vooral om de sociale werkvoorziening
(2,3 miljard euro). De decentralisaties geven invulling aan
een deel van de bezuinigingstaakstelling. Het had in de rede
gelegen om in de miljoenennota de omvang van die bezuinigingen te laten zien en de daarmee samenhangende budgettaire risico’s te bespreken.
Hardheid van de cijfers
In de Macro Economische Verkenning 2015 (MEV 2015)
noemt het CPB de onzekerheid over de ramingen voor de
overheidsfinanciën groter dan gewoonlijk. Aan de uitgavenkant merkt het planbureau de zorguitgaven – met voor 2015
een beoogde bezuiniging van 2,25 miljard euro – aan als een
budgettair risico. Bij de belastingen is het onzeker of de tijdelijke verlaging van het inkomstenbelastingtarief voor directeur-grootaandeelhouders die aan zichzelf dividend uitkeren
dit jaar inderdaad 1,25 miljard euro opbrengt. Onzeker is ook
de ingeboekte opbrengst van 1,25 miljard euro, doordat mensen stamrechten mogen afkopen. In 2015 is de meeropbrengst
door de beperking van fiscaal aftrekbare pensioenpremies (1,8
miljard euro) allesbehalve zeker. Door deze versobering kunnen de premies omlaag. Daar staat tegenover dat als gevolg
van strengere toezichtregels op de pensioenfondsen het vereiste vermogen van veel fondsen te laag is. Met het oog daarop
zullen de premies in 2015 vermoedelijk stijgen. In dat geval
wordt de beoogde extra belastingopbrengst van 1,8 miljard
euro niet gehaald. Zij wordt evenmin gerealiseerd wanneer de
vrijvallende premieruimte wordt gebruikt om pensioenregelingen binnen de nieuwe grenzen van de fiscale wetgeving in
andere opzichten op te tuigen. De genoemde onzekerheden
zaaien twijfel of het begrotingstekort volgend jaar inderdaad
uit zal komen op 2,2 procent bbp.
Toekomstige hervormingen
Op diverse beleidsterreinen laten gewenste hervormingen
nog op zich wachten. Dat geldt vooral voor de belastingen.
De op Prinsjesdag uitgebrachte brief over Keuzes voor een
beter belastingstelsel maakt gewag van de ambitie van het
kabinet om 100.000 nieuwe banen te scheppen door een lastenverlichting op arbeid ter grootte van vijftien miljard euro.
De komende tijd wil het kabinet zoeken naar parlementair
draagvlak voor zo’n stelselherziening. Het benodigde ‘smeergeld’ (zeg minimaal vijf miljard euro) ontbreekt echter.
De door het kabinet geëntameerde ‘nationale pensioendialoog’ is amper begonnen. Aanpassing op dit terrein
is urgent. Het pensioenstelsel stamt uit een tijd dat veel
werknemers veertig jaar of langer bij dezelfde werkgever op
de loonlijst stonden. De arbeidsmarkt is tegenwoordig veel
dynamischer. Bij de toegenomen individualisering past dat
uiteenlopende persoonlijke voorkeuren voor pensioensparen meer worden gehonoreerd. De meeste pensioenfondsen
vergrijzen, en dat is niet zonder betekenis, aangezien bij de
financiering van de aanvullende pensioenen sprake is van
omslagelementen. Doordat tegenover een groeiende groep
steeds langer levende gepensioneerden een relatief krimpende
groep actieve deelnemers staat, kan de dekkingsgraad van een
pensioenfonds minder gemakkelijk met inhaalpremies worden opgevoerd. De vergrijzing van het bestand actieve verzekerden zet bovendien het bestaande doorsneesysteem onder
spanning. Bij dit systeem betaalt iedereen dezelfde premie en
krijgt iedereen dezelfde pensioenopbouw (in procenten van
het pensioengevend loon). Dit leidt tot herverdeling tussen
de deelnemers van een pensioenfonds, doordat geen rekening
wordt gehouden met de tijd dat de premie nog kan worden
belegd en met verschillen in levensverwachting.
Het inleidende hoofdstuk van de MEV 2015 bespreekt
verschillende alternatieven om de herverdeling van jonge
naar oudere deelnemers als gevolg van het doorsneesysteem
te elimineren of in elk geval te mitigeren. Afscheid nemen
van het doorsneesysteem brengt hoge kosten mee. Zonder
compenserende maatregelen verliezen deelnemers tussen 30
en 60 jaar tot tien procent van hun aanvullend pensioen. Volledige compensatie vergt ruwweg 100 miljard euro (Lever et
al., 2014). De MEV 2015 observeert dat bij de afschaffing van
de VUT – inclusief overgangsregelingen – vergelijkbare effecten optraden.
Conclusie
Literatuur
Centraal Planbureau (2014a) Macro Economische Verkenning 2015. Den Haag: Sdu.
Centraal Planbureau (2014b) Vervolgrapportage decentralisaties in het sociaal domein. CPB
Notitie, 26 juni.
Lever, M., J. Bonenkamp en R. Cox (2014) Doorsneesystematiek in pensioenen onder druk?
CPB Policy Brief, 2014(01).
586
Het vooralsnog broze economisch herstel vormt een risico
voor de overheidsfinanciën. Het informatiegehalte van de
Miljoenennota 2015 laat te wensen over. Vooral doordat verhuld blijft welke maatregelen in 2014 en 2015 bijdragen aan
de verbetering van het begrotingstekort ex ante met vijftien
miljard euro. Het gebruik van 1,1 miljard euro aan uitgavenmeevallers voor lastenverlichting gaat in tegen de begrotingsregels.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4694) 25 september 2014