Omgaan met onzekerheid

Omgaan met onzekerheid
Aute ur(s ):
C. van Dijkhuizen (auteur)
De auteur is thesaurier-generaal van het ministerie van Financiën. Met dank aan Stephan Schüller en Richard Venniker. A.S.Schueller@minfin.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 89e jaargang, nr. 4443, pagina 465, 24 september 2004 (datum)
Rubrie k :
miljoenennota
Tre fw oord(e n):

Economische en budgettaire ontwikkelingen worden voor een belangrijk deel bepaald door onzekere factoren. De overheid dient
daarom bij het maken van beleid rekening te houden met onzekerheid.
Plinius de Oude, een populaire schrijver uit het oude Romeinse Rijk, wist al aan het begin van onze jaartelling dat de wereld gekenmerkt
wordt door onzekerheid. Hij stelde dan ook dat er slechts één zekerheid is en dat is dat niets zeker is. Het besef dat de wereld wordt
gekenmerkt door onzekerheid is momenteel ook in Nederland springlevend. Door de toegenomen internationale vervlechting van
economieën en culturen zijn er steeds meer factoren van invloed op de Nederlandse economie die wij Nederlanders niet in de hand
hebben. Tevens zijn we tot het inzicht gekomen dat het vermogen van de overheid om de economische ontwikkeling te beïnvloeden
minder groot is dan eerder werd gedacht. Er is hiermee een einde gekomen aan het geloof in de maakbare samenleving.
De economische ontwikkelingen in Nederland zijn de laatste jaren voor een belangrijk deel bepaald door onverwachte gebeurtenissen.
Hier zal in het eerste gedeelte van dit artikel op ingegaan worden. Dit roept de vraag op hoe de overheid kan omgaan met economische
en budgettaire onzekerheden. In het tweede gedeelte van dit artikel zal daarom worden toegelicht hoe de overheid bij het maken van
beleid rekening houdt met onzekerheid.
Economische en budgettaire ontwikkelingen
De groei van de Nederlandse economie bedroeg in de periode 1994-2000 gemiddeld 31/2 procent per jaar; één procentpunt hoger dan het
gemiddelde cijfer voor het eurogebied (zie figuur 1). Deze sterke groei was enerzijds gebaseerd op klassieke groeibevorderende factoren
zoals de groei van de wereldhandel, de koersdaling van de euro en de snelle stijging van de arbeidsparticipatie van vrouwen. Daarnaast
was de sterke groei van de Nederlandse economie gebaseerd op een meer onverwachte ontwikkeling: een forse stijging van de
huizenprijzen en aandelenkoersen. Dit zorgde in de periode 1994-2000 voor een flinke toename van het vermogen van Nederlandse
huishoudens, die op grote schaal consumptief werd aangewend. Tevens konden de pensioenfondsen door goede beursresultaten de
premies verlagen. De onverwacht sterke stijging van de consumptie en daling van de pensioenpremies zorgden daarmee voor een
onvoorziene extra bestedingsimpuls voor de Nederlandse economie.

Figuur 1. Bbp-groei
De sterke groei van de Nederlandse economie aan het eind van de jaren negentig was deels gebaseerd op een onzekere basis. Dit bleek
toen na het jaar 2000 de aandelenkoersen geleidelijk in begonnen te zakken en de huizenprijsstijging afvlakte. De particuliere consumptie
die in de periode 1994-2000 gemiddeld met 31/2 procent per jaar steeg, nam in de periode 2001-2003 gemiddeld slechts 1/2 procent per jaar
toe. Ook de pensioenpremies stegen in de periode 2001-2003 snel. Dit zorgde er mede voor dat de Nederlandse economie in de periode
2001-2003 bijna 1 procentpunt langzamer groeide dan die van het eurogebied.
Tevens werden alle economieën, en daarmee ook de Nederlandse, na 2000 geconfronteerd met onverwachte internationale
gebeurtenissen. De terroristische aanslagen in New York, de oorlog in Irak, de sars-epidemie en boekhoudschandalen luidden een
periode van wereldwijde onzekerheid in.

Relatief langzaam herstel Nederland
Voor 2004 en 2005 verwacht het cpb een aarzelend herstel met een bbp-groei van respectievelijk 11/4 en 11/2 procent. De gemiddelde
groei over de periode 2001-2005 komt daarmee uit op 0,8 procent per jaar. Nederland presteert aanzienlijk slechter dan gemiddeld in het
eurogebied waar de economie in 2004 met twee procent groeit en in 2005 met 21/4 procent. Onzekerheid bij producenten lijkt een
belangrijke rol te spelen bij dit aarzelende herstel.
Producenten kunnen niet met zekerheid voorspellen hoe de markt voor hun product en de markten voor de productiefactoren zich in de
toekomst zullen ontwikkelen. De meeste bedrijven gaan daarom niet over één nacht ijs om aanpassingen in hun productieproces te doen.
Bij de afgelopen economische neergang hebben bedrijven meer dan andere keren getwijfeld om het personeelsvolume te verminderen. Zij
hadden aan het eind van de jaren negentig namelijk grote moeite om personeel te vinden. Door de sterke groei van de wereldeconomie en
de grote stijging van de binnenlandse vraag, was de vraag naar arbeid erg groot. Deels werd er aan deze grote vraag voldaan door de
stijging van het arbeidsaanbod van vrouwen. In potentie had er nog beter aan deze vraag kunnen worden voldaan indien een groter deel
van de uitkeringsgerechtigden volledig of deels in het arbeidsproces zou zijn opgenomen. Het uitblijven van de inzet van deze verborgen
werklozen zorgde voor een zeer krappe arbeidsmarkt.
De relatief grote vertraging in de aanpassing van het personeelsvolume heeft voor relatief grote interne arbeidsreserves gezorgd.
Bovendien steeg de werkgelegenheid in de collectieve sector in 2001 en 2002 sterk. Hierdoor bleef de arbeidsmarkt krap, ondanks de
intrede van een serieuze recessie. Dit had tot gevolg dat ook de arbeidskosten tot 2003 snel bleven stijgen. Aangezien de arbeidskosten
in andere landen minder snel stegen, heeft dit ervoor gezorgd dat de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven ernstig is
verzwakt. Nederland profiteert dan ook minder dan andere landen van het aantrekken van de wereldeconomie.
Consumentenvertrouwen
Ook onzekerheid bij consumenten zorgt ervoor dat de groei van de Nederlandse economie niet snel aantrekt. Dit is echter een factor die
de gehele eurozone parten speelt en verklaart daarmee niet de relatief slechte prestaties van de Nederlandse economie. figuur 2 laat zien
dat het consumentenvertrouwen in Nederland de laatste maanden zelfs wat sneller gestegen is dan in de eurozone. Hiermee lijkt het
hervormingsbeleid van het huidige kabinet het vertrouwen van de Nederlandse consument niet te schaden, zeker in vergelijking met
andere landen van de eurozone. Ook ervaringen in andere landen suggereren dat uitstel van noodzakelijke aanpassingen niet leidt tot
een sneller herstel uit een laagconjunctuur.

8904652
Figuur 2. Consumentenvertrouwen

Dit wil overigens niet zeggen dat de structurele hervormingen van het huidige kabinet de Nederlandse economie op korte termijn niet
beïnvloeden. Zo gaan de inkomensmatiging van de ambtenaren en uitkeringsgerechtigden en de hervorming van de sociale zekerheid op
korte termijn gepaard met bestedingseffecten. De negatieve economische effecten worden echter zoveel mogelijk beperkt gehouden door
de automatische stabilisatoren deels te laten werken. Het saldo is dan ook in een aantal jaren omgeslagen van een overschot van 1 1/2
procent van het bbp naar een tekort van meer dan drie procent van het bbp vorig jaar. Ook de schuld loopt weer op.
De maatregelen van het kabinet zijn echter gericht op de langere termijn. De hervormingen van het kabinet zullen leiden tot een
gezondere Nederlandse economie met een groter arbeidsaanbod. Uitstel van de noodzakelijke hervormingen zou slechts de onzekerheid
vergroten en herstel tegenwerken.
Rekening houden met onzekerheid
Het bovenstaande laat zien dat de economische ontwikkeling beïnvloed wordt door onzekere factoren. De overheid zal bij het maken van
beleid dus rekening moeten houden met onzekerheid. Gedegen analyse kan de onzekerheid over toekomstige ontwikkelingen weliswaar
reduceren, maar niet wegnemen. Zowel de overheid als private partijen zullen dus flexibel moeten zijn, en de ruimte moeten creëren om
onverwachte schokken op te vangen. Dit voorkomt dat ad hoc forse ingrepen nodig zijn en dat in beginsel tijdelijke neerwaartse
schokken een hardnekkig karakter krijgen.
Flexibiliteit van de Nederlandse economie
Diverse studies hebben laten zien dat een flexibele economie schokken beter kan verwerken dan een inflexibele economie (zie
bijvoorbeeld Drew et al., 2004). Doordat in een flexibele economie lonen en prijzen zich sneller aanpassen aan de nieuwe

marktomstandigheden zullen reële variabelen zoals de werkgelegenheid en productie zich sneller richting hun structurele niveau
bewegen.
De sociale zekerheid kan dusdanig vormgegeven zijn dat een economie zich moeilijk kan herstellen van economische schokken. Zo
werden de ww en wao vooral in de jaren tachtig en negentig gebruikt als uittreedroute voor ouderen. Dit had tot gevolg dat bij een
negatieve aanbodschok relatief veel ouderen uit het arbeidsproces verdwenen. De Nederlandse economie werd hierdoor onherstelbaar
beschadigd omdat de ouderen bij het economisch herstel niet terugkeerden op de arbeidsmarkt. Tevens zorgden bovenwettelijke
aanvullingen er voor dat uitkeringsgerechtigden weinig geprikkeld werden om een baan te zoeken bij een economische opleving. Ook dit
zorgde ervoor dat het arbeidsaanbod zich na een schok moeilijk herstelde.
Het kabinet wil er dan ook voor zorgen dat de sociale zekerheid activerender wordt. Mensen dienen vanuit een uitkeringssituatie sneller
terug te stromen naar de arbeidsmarkt. Het kabinet zet daarom sterk in op de hervorming van de sociale zekerheid. Zo is het afgelopen
jaar de Wet Werk en Bijstand ingevoerd waarbij de reïntegratie van bijstandsgerechtigden naar de arbeidsmarkt centraal staat. Ook in de
nieuwe kabinetsvoorstellen voor de ww en wao staat de arbeidsgeschiktheid van werknemers voorop.
Wet- en regelgeving kan de flexibiliteit van een economie onnodig inperken. Zo leiden ze niet zelden tot onnodige inperking van de
flexibiliteit van ondernemers. Wetten en regels zijn menigmaal te gedetailleerd, soms overbodig, en in bepaalde gevallen zelfs
tegenstrijdig. Daarnaast resulteren ze in hoge administratieve lasten en hoge nalevingskosten. Het kabinet streeft dan ook naar
doelmatige wet- en regelgeving, en heeft in april een plan van aanpak gepresenteerd voor de eerste fase van reductie van de
administratieve lasten met 25 procent. De zoektocht naar aanvullende reductiemogelijkheden in Nederland, de aanpak van de Europese
administratieve lasten, alsmede reductie van de nalevingskosten staan uitdrukkelijk op de agenda.
Begrotingsbeleid
Economische schokken zijn niet alleen van invloed op de Nederlandse economie, maar ook op de overheidsbegroting. In het
begrotingsbeleid dient er daarom rekening mee gehouden te worden dat het emu-saldo onverwachte, en soms forse, bewegingen kan
vertonen. In een paar jaar tijd hebben we in ons land een overschot op de begroting van 11/2 procent van het bbp zien omslaan in een
tekort van meer dan drie procent van het bbp.
Het kabinet streeft er daarom naar om een aantal ‘veiligheidsmaatregelen’ te nemen zodat het emu-tekort aan de internationale afspraken
blijft voldoen. Zo is het kabinet erin geslaagd om in een verklaring bij de Europese grondwet vast te leggen dat lidstaten in goede
economische tijden moeten streven naar een begrotingsoverschot. Hiermee wordt het risico beperkt dat in slechte economische tijden de
overheidsfinanciën zodanig verslechteren dat de grenzen van het Stabiliteits- en Groeipact worden overschreden, hoewel het geen
garantie biedt. Dit zal tevens bijdragen aan het realiseren van de structurele overschotten die nodig zijn voor houdbare
overheidsfinanciën in het licht van de vergrijzing.
Oudedagsvoorziening
Recent is duidelijk geworden dat ons stelsel van aanvullende pensioenen ook risico’s bevat. De tijden waarin met enige afgunst werd
gekeken naar de (veronderstelde) overreserves van pensioenfondsen zijn voorbij. Enkele jaren van een geleidelijk dalende marktrente,
van sterk dalende aandelenkoersen, en van loonstijgingen aan het eind van de jaren negentig hebben er toe geleid dat het beeld van
ruime dekking van de pensioenverplichtingen en voldoende (impliciete) reserves voor indexatie is omgeslagen in een beeld van krappe of
zelfs onvoldoende dekking. Door de verslechterde financiële situatie en het verscherpte toezicht van de Pensioen- en Verzekeringskamer
zagen veel fondsen zich genoodzaakt hun financiële situatie op orde te brengen. Naast het versoberen van de indexatie of van het
ambitieniveau van de regeling was daarbij meestal ook sprake van een substantiële verhoging van de premies. De premieverhogingen
droegen bij aan de stijging van de arbeidskosten, en versterkten daarmee de conjuncturele neergang van de economie. Door de
vergrijzing zal het pensioenvermogen nog sterk stijgen in verhouding tot de totale premieplichtige loonsom. Premieverhogingen worden
daardoor een minder effectief middel om een verslechterde dekkingsgraad te herstellen.
Door de geschetste ontwikkelingen hebben alle betrokken partijen meer oog gekregen voor de risico’s in de tweede pijler van ons
pensioenstelsel. De herziening van het financieel toezicht op pensioenfondsen, waar door de toezichthouder pvk al een begin mee was
gemaakt, is mede daardoor in een stroomversnelling gekomen. Begin dit jaar is in de Tweede Kamer de kabinetsnota Hoofdlijnen voor de
regeling van het financiële toezicht op pensioenfondsen behandeld (Ministerie van Sociale Zaken, 2004). Naast de overgang op
marktwaardering van de verplichtingen en de grote nadruk op transparantie is een betere toespitsing van het solvabiliteitstoezicht op het
risicobeheer binnen pensioenfondsen een belangrijk element. Fondsen dienen in dit kader te beschikken over een vereist eigen
vermogen waarvan de omvang afhankelijk is van het door het fonds gekozen beleggingsrisicoprofiel. De veranderingen in het toezicht
dragen zo bij aan een betere omgang met risico’s door de pensioenfondsen. Daarbij wordt ook aandacht besteed aan het kunnen
voorkomen van sterke procyclische premiewijzigingen.
Veel pensioenfondsen hebben de afgelopen jaren de overstap gemaakt van eindloon- naar middelloonregelingen en zijn daarmee
overgegaan naar een nieuwe verdeling van de risico’s. In de overeengekomen middelloonregelingen wordt beperking van de indexering
immers ook toegepast op de opgebouwde pensioenaanspraken van actieve verzekerden. Hiermee wint het indexatie-instrument aan
effectiviteit en komt een groter deel van de risico’s bij de huidige actieven te liggen. De discussie over verdeling van risico’s en lasten
kan overigens ook gevoerd worden langs de lijnen van de pensioneringsleeftijd, zoals Lans Bovenberg heeft bepleit (Bovenberg, 2003).
Net als een lagere pensioenuitkering is langer doorwerken een manier om in een situatie van economische tegenspoed de tering naar de
nering te zetten.
Het stimuleren van langer doorwerken brengt ons weer terug bij Plinius de Oude. Ondanks zijn wijze woorden is niet alles onzeker. Zo is
de toenemende vergrijzing van de samenleving een onmiskenbare trend, die de betaalbaarheid van de overheidsvoorzieningen – inclusief
de aow – en de aanvullende pensioenen onder druk zet. Het kabinet streeft naar een verhoging van de effectieve uittreedleeftijd, onder
meer door een eind te maken aan de fiscale faciliteit voor vut en prepensioen. Ook in andere landen is de vergrijzing aanleiding voor
maatregelen, waaronder verhoging van de pensioneringsleeftijd. Zo wordt deze leeftijd in de Verenigde Staten geleidelijk verhoogd van
65 naar 67. Hoewel het kabinet daartoe geen plannen heeft, is het interessant de effecten van een dergelijke verhoging voor Nederland te

analyseren. Zoals in de Miljoenennota wordt beschreven, heeft het cpb twee varianten in kaart gebracht waarin de leeftijd waarop
mensen recht krijgen op aow en een aanvullend pensioen in twee stappen van een jaar omhooggaat naar 67 jaar. De conclusie luidt dat
door de maatregel niet alleen het arbeidsaanbod van 65-plussers toeneemt, maar via lagere belastingen en lagere pensioenpremies het
arbeidsaanbod van alle leeftijdsgroepen zal toenemen. Uiteindelijk resulteert dit in een hogere productie van bedrijven en een grotere
consumptieve welvaart.
Conclusie
Het kabinet houdt met zijn beleid rekening met onzekerheden. Zo leidt aanpassing van de sociale zekerheid en reductie van de
administratieve lasten en regeldruk tot een flexibelere economie die meer schokbestendig is. Tevens streeft het kabinet ernaar om het
emu-tekort zo snel mogelijk weer in veiliger vaarwater te brengen, zodat de overheidsfinanciën beter zijn opgewassen tegen onverwachte
bewegingen in de overheidsinkomsten en -uitgaven en beter zijn voorbereid op de toenemende vergrijzing. Het financiële toetsingskader
in de pensioenwereld stimuleert pensioenfondsen tot beter risicobeheer en biedt daarbij mogelijkheden om sterke procyclische
premiewijzigingen te voorkomen.
Kees van Dijkhuizen
Literatuur
Bovenberg, A.L. (2003) Pensioenleeftijd als buffer. esb, 12 december 2003,
584-586.
cpb (2004) Macro Economische Verkenning 2005. Sdu Uitgevers, september 2004, Den Haag.
Drew, A., M. Kennedy en T. Slok (2004) Differences in resilience between the euro-area and us economies. oecd Economic Department
Working Paper no. 382, Maart 2004, Parijs.
Eurostat (2004) New Cronos Database. Beschikbaar op http://europa.eu.int/ comm/eurostat/.
Ministerie van Sociale Zaken (2004) Hoofdlijnen voor de regeling van het financiële toezicht op pensioenfondsen, Bijlage bij brief
av/pb/2003/92300 d.d. 6 februari 2004 van staatssecretaris szw aan Tweede Kamer.

Copyright © 2004 – 2005 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)